高潛水位采煤沉陷區資源化、能源化、功能化利用構想與實踐

袁 亮 ， 徐良驥

(1.安徽理工大學 深部煤礦采動響應與災害防控國家重點實驗室, 安徽 淮南 232001；2.深部煤炭安全開采與環境保護全國重點實驗室, 安徽 淮南232001；3.煤礦生態環境保護國家工程實驗室, 安徽 淮南 232001)

習近平總書記指出，“能源的飯碗必須端在自己手里”。富煤、貧油、少氣的資源稟賦和“2 個大局”交織的外部環境，決定了我國能源生產和消費以煤為主的基本格局短期內不會改變。盡管煤炭在能源消費總量中的占比有所下降，但鑒于可再生能源短期內難以大規模替代傳統化石能源，煤炭仍將是我國能源安全的“壓艙石”，未來相當長時間內我國對煤炭的年需求量將保持在35 億～42 億t。同時，煤炭是重要的工業原料，扮演著實體經濟“原料庫”的角色。此外，煤炭還是初級產品供給的“新寶藏”，目前已發現的173 種礦產中，超過80 種與煤炭共伴生賦存。

高潛水位煤礦區(以下簡稱“高潛水位礦區”)，即潛水位較高(潛水埋藏深度較淺)，且蘊藏有煤炭資源的地區。高潛水位礦區在我國主要分布于東部的河北、河南、安徽、山東、江蘇等省，區內有十四大煤炭基地中的兩淮基地、魯西基地、河南基地、冀中基地和蒙東(東北)基地，地形以平原為主，土地肥沃，人口眾多，糧食產量占全國的34.18%，人口密度是全國平均水平的3.73 倍，是典型的煤糧復合區，淺層地下水埋深5～15 m，埋深較小的區域不足3 m。因此，高潛水位礦區煤炭井工開采通常導致地表大面積沉陷積水。據預計[1]，我國高潛水位礦區采煤最終造成的沉陷面積將達318×104hm2，積水面積將超過191×104hm2。開采沉陷改變了高潛水位礦區生態環境，造成土地(耕地)資源減少，但必須辯證地看到，沉陷積水區的形成過程也是礦區土-水資源轉換過程，客觀上增加了地表水資源存儲空間和水資源量，具有緩解區域水資源短缺的巨大潛力；利用沉陷區開發清潔能源，發展風力發電和水面光伏發電，建設風光互補的可再生能源基地，有著得天獨厚的條件；統籌規劃沉陷區國土空間，因地制宜差異化治理，將沉陷區不同區域分別打造成農業用地、建設用地和生態用地，其多元功能價值屬性將進一步凸顯。

國外在采煤沉陷區治理利用方面起步較早，美國、德國從20 世紀20 年代就開始開展相關工作，逐漸形成相對完備的技術和制度體系[2]。20 世紀60 年代以來，國外采煤沉陷區治理主要是采用生態修復技術構建后工業園林類景觀新空間。20 世紀70 年代后期開始，國外更加關注礦山開采引起的生態環境問題和礦業城市生態轉型[3]。20 世紀90 年代以后，國外側重于從城市規劃、土地利用、景觀改造等角度考慮礦區廢棄地的治理利用[4]。最近幾十年，國外更加注重開采損毀土地的優化利用和土地生產力提升，更加注重資源開采和土地利用間的利弊權衡。我國采煤沉陷區治理利用，特別是針對高潛水位采煤沉陷區治理利用的研究和實踐，雖然起步較晚但發展迅速。早期以恢復耕地和建筑用地為主，先后形成一批實用的復墾治理技術，如充填復墾、挖深墊淺、生物復墾和邊采邊復等[5-7]。隨著國家對生態文明建設的日益重視和礦業城市轉型發展，打造高生態服務價值的人工濕地和礦山公園成為重要方向。

面向未來，立足高潛水位采煤沉陷區土地-水資源轉換特征，統籌區域國土空間規劃和功能定位，堅持“兩山”理念，推動系統治理，使治理后的沉陷區資源價值最大化，能源清潔、低碳化，土地功能多元化，是必然趨勢。鑒于此，筆者提出高潛水位采煤沉陷區資源化、能源化和功能化(統稱“三化”)利用構想，針對“三化”利用面臨的關鍵科學技術問題展開討論，并給出具體的政策建議。

1 “三化”構想提出

1.1 提出背景

(1)高潛水位礦區開采沉陷引發一系列生態環境和社會問題。高潛水位礦區長期煤炭高強度開采導致地表大面積沉陷積水，帶來如下問題：

① 生態環境發生變化。陸生生物生存空間受到壓縮，水生生物和兩棲類動物生存空間有所增加，礦區生態系統由陸生向水陸復合型轉變。

② 耕地和建(構)筑物受損。大量優質耕地因開采沉陷受損，輕者出現裂縫、起伏不平影響耕種，重者因為積水無法耕種。目前，兩淮采煤沉陷區面積已達80 多萬畝(合5 萬多公頃)，其中80%以上為耕地。據預測，現有礦井全部開采結束時兩淮礦區因開采沉陷累計減少耕地將達200 多萬畝(合10 多萬公頃)。同時，開采沉陷也會造成大量地面建(構)筑物受到破壞，部分村莊不得不搬遷。

③ 社會不穩定因素增加。高潛水位礦區人口密集，開采沉陷使礦區耕地減少，建設用地更加緊張，人地矛盾加劇，同時村莊搬遷問題如果處理不好，也會使礦農矛盾更加突出，增加社會不穩定因素。

(2)高潛水位采煤沉陷區水資源開發利用不充分。我國水資源空間分布不均，大部分煤礦城市都存在不同程度的缺水問題，特別是淮河以北，缺水形勢十分嚴峻?；幢笔凶鳛闁|部地區重要的煤炭基地和安徽省經濟重鎮，是全國114 個嚴重缺水城市之一，近年來，隨著煤電化產業加速發展，工業用水需求量急劇增加，缺水形勢更加嚴峻。與此同時，開采沉陷導致高潛水位礦區水資源庫容和水資源量大幅增加，兩淮礦區開采沉陷新增水資源量預估8 億～12 億m3，這對于緩解區域水資源短缺有著巨大潛力。但是，目前采煤沉陷區水資源開發利用仍不充分，制約了區域產業轉型和高質量發展。

(3)高潛水位采煤沉陷區可再生能源開發和多能互補利用具有巨大潛力。利用采煤沉陷水域開闊的水面進行光伏發電，不僅節約土地資源，還可以提高發電效率，降低安裝和運行成本，且對生態環境影響也較小。此外，沉陷區一般無高大建筑物遮擋，可以發展風電。利用風光綠電電解水制備綠氫，再用綠氫合成綠氨，將綠氨輸送至附近火力電廠進行摻氨減煤燃燒發電，可以降低煤炭用量和碳排放量，減少氮氧化物排放，提高能源利用率，減輕環境污染。

(4)高潛水位采煤沉陷區國土空間需進行功能重構。開采沉陷使高潛水位礦區國土空間結構失衡、原有功能退化，沉陷區修復治理本質而言就是優化結構、重構功能。因此，必須結合當地轉型發展和“三區三線”管控，立足沉陷區實際條件，對國土空間進行統籌規劃，對不同區域進行功能定位和重構，從而使治理后的沉陷區國土空間整體功能最優化。

1.2 “三化”概念及研究框架

資源化，就是將高潛水位礦區水資源，特別是開采沉陷新增的水資源進行優化配置和高效利用，更好地服務區域經濟社會發展和生態環境建設。

能源化，是將高潛水位采煤沉陷區建設成風光互補的可再生能源基地，打造制氫-合成氨-摻氨燃燒發電產業鏈，推動廢棄礦井抽水蓄能工程研究與示范，為發展清潔能源和電力保供調峰做出貢獻。

功能化，即統籌全域國土空間開發與保護，對采煤沉陷區國土空間進行統籌規劃和功能重構，將不同區域分別治理成農業用地、建設用地和生態用地。

對采煤沉陷區進行“三化”利用，必須要解決一系列直接相關的科學和技術難題。為此，有必要進行深入研究，研究框架如圖1 所示。

圖1 研究框架Fig.1 Research framework

2 關鍵技術

2.1 監測與評價關鍵技術

高潛水位礦區煤炭開采導致地表土-水資源發生轉換，采煤沉陷區治理利用有挑戰也有機遇。掌握水資源量和水生態環境演變規律，以及地表殘余變形規律，是高潛水位采煤沉陷區“三化”利用的基礎和前提，有必要通過多平臺協同監測精準獲得采煤沉陷區水資源量，通過科學的調查研究掌握沉陷區水生態環境演變規律，并對老采空區地表穩定性進行評價，從而為“三化”利用提供理論和數據支撐。

2.1.1 “天-空-地-水-井”一體化監測技術體系

構建“天-空-地-水-井”一體化監測技術體系，可以彌補傳統監測手段的不足，有助于摸清采煤沉陷水域水資源量家底，掌握其分布特征和變化趨勢，為優化配置和集約利用奠定堅實基礎。

“天-空-地-水-井”一體化監測技術體系如圖2所示，包括基于“無人機-無人船-GIS”的采煤沉陷水域水資源協同監測技術、基于InSAR-地表移動觀測站-分布式光纖傳感的開采沉陷協同監測技術，以及基于長時序遙感的采煤沉陷水域時空演變研究方法。

圖2 “天-空-地-水-井”一體化監測Fig.2 Integrated monitoring of “Heaven-Sky-Earth-Water-Well”

(1)基于“無人機-無人船-GIS”的采煤沉陷水域水資源協同監測技術。高潛水礦區，開采沉陷影響范圍廣、面積大，沉陷水域分布零散，傳統的測量手段難以高效、精準地完成采煤沉陷水域水資源量勘測。筆者團隊采用無人機低空攝影測量技術對兩淮礦區500 多km2采煤沉陷區內的水域面積進行了監測，監測速度可達30～50 km2/d，誤差控制在3.5%以內；采用無人船測量設備對沉陷水域水下地形進行了勘測，速度可達3～5 km2/d，誤差控制在1.5%以內；采用顧及地形特征的無人船點云數據內插方法，建立了采煤沉陷水域水下地形DEM，實現沉陷水域水下地形三維重建和水資源量精準計算，如圖3 所示。

圖3 淮南潘謝礦區采煤沉陷水域水資源量分布Fig.3 Distribution of water resources in the subsidence area of Huainan Panxie Coal Mining District

(2)基于InSAR-地表移動觀測站-分布式光纖傳感的開采沉陷協同監測技術。掌握厚松散層高潛水位礦區覆巖破斷-松散層變形-地表沉陷傳導規律，獲取地表下沉預計參數，是進行開采沉陷預計和未來水資源量預測的基礎?；诜植际焦饫w傳感技術，可實現覆巖移動和松散層微變形的精準監測，如圖4 所示，精度達0.001 mm/m；基于InSAR-地表移動觀測站，可實現毫米級地表沉陷面域監測。筆者團隊采用相關技術對淮北礦區童亭、信湖等礦井部分工作面進行了監測，揭示了厚松散層高潛水位礦區采動過程中基巖內部呈拉伸-壓縮、厚松散層內部呈壓縮-拉伸-壓縮的變形特征，以及厚松散層失水固結沉降特征[8]，得到地表下沉系數(0.9～1.3)和水平移動系數(0.3～0.4)。在此基礎上，基于分層建模、分區賦參，構建了松散層失水固結條件下地表沉陷預計模型，再將沉陷積水下沉臨界值與當地潛水位埋深相結合，建立了采煤沉陷水域未來水資源量預計方法。

圖4 光纖監測示意Fig.4 Fiber optic monitoring schematic

(3)基于長時序遙感的采煤沉陷水域時空演變研究方法?；谌诤隙喙庾V多特征的遙感技術，可對高潛水位礦區過去一段時期采煤沉陷水域時空演變規律進行分析，如圖5 所示。此外，結合單一/多波段組合的水體深度反演方法，可以得到采煤沉陷水域水資源量動態變化的總體趨勢。

圖5 淮南潘謝礦區采煤沉陷水域時空演變Fig.5 Temporal and spatial evolution of coal mining-induced subsidence water bodies in Huainan Panxie Mining Area

2.1.2 采煤沉陷區水生態環境調查評價方法

高潛水位礦區開采沉陷積水，導致地表生態系統由陸生向水陸復合型轉變。由于沉陷水域形成時間短，且形成過程、形成條件不同于天然湖泊，其生態系統尚未成熟，環境質量仍不穩定。

為更有針對性地開展采煤沉陷區水資源環境調查評價，安徽理工大學與淮北礦業集團合作，聯合起草了《采煤塌陷區水資源環境調查與評價方法》，并獲批發布成為國家標準(GB/T 37574—2019)。

該標準將采煤沉陷水域劃分為開放型和封閉型，將沉陷因素、污染源和積水區資源環境要素納入調查范圍，分類設置水質監測斷面和水資源量監測網絡(單個網格面積小于104m2)，從而形成采煤沉陷區水資源環境監測方法體系(圖6)，并建立了基于水質、水化學特征和營養狀態分析的水質評價方法體系。

圖6 采煤沉陷區水資源環境監測示意Fig.6 Schematic diagram of water resources environmental monitoring in coal mining subsidence areas

針對采煤沉陷水域生態演替規律的特殊性，通過長期監測，分析沉陷水域生物群落多樣性及其與水環境質量的相關性，揭示不同類型沉陷水域生態系統演替規律，建立以“生命”為表征的水生態環境評價指標體系，闡明采煤沉陷水域生命系統和生態環境的互饋機制。

2.1.3 采煤沉陷區建設場地地基穩定性評價方法

地基穩定是進行工程建設的前提，采煤沉陷區開發為建設用地，首先要進行建設場地地基穩定性評價。影響地基穩定性的因素主要有地表殘余沉降、建(構)筑物附加荷載、采空區巖體活化，以及飽和與非飽和填土固結沉降等，需綜合考慮這些因素的影響，建立地基穩定性評價模型，對采煤沉陷區建設場地地基穩定性進行分區評價，為分區規劃設計、選擇適當的地基加固措施提供依據。

2.2 治理與利用技術模式

2.2.1 資源化

(1)水生態環境修復技術模式。

采煤沉陷水域分布較為零散，面積大小不一，所處下沉階段、與其他水體連通情況、點源與面源污染匯入情況各有不同，因此，不同沉陷水域水質和水生態環境質量存在明顯差異。做好污染水體的生態環境修復，是采煤沉陷水域水資源規?；玫那疤?。

整體而言，在沒有點源污染匯入情況下，采煤沉陷水域水質尚可，以III 類、IV 類水為主，部分指標(如總氮、氨氮)偏高。部分養殖水域，由于養殖密度過大，加之投放大量餌料，導致化學需氧量COD(Chemical Oxygen Demand)偏高，水體呈中度或重度富營養化。

采煤沉陷水域水生態環境修復應優先考慮“局部水污染控制+區域再生水循環利用”模式，對局部污染水體采用自動巡航智能監測系統進行快速監測，通過納米磁性絮凝、生物接觸氧化、植物過濾等組合工藝高效處理污染水體；通過設置水泵、引水溝渠和輸水涵管，改善局部水循環，讓沉陷區的水流動起來；充分利用沉陷坡地和水陸交錯帶，構建“喬+灌+草”植被截留系統阻截面源污染，設置潛流凈化臺地和表流濕地進一步凈化水質。

(2)水資源保持與高效利用技術模式。

高潛水位礦區雖屬于我國水資源相對豐富的區域，但由于人口稠密，工業發達，需水量大，且需水量與降水量、蓄水量存在時空分布不均的現象[9]，區內工業城市存在不同程度的缺水問題。特別是淮北市，作為全國114 個嚴重缺水城市之一，近些年隨著煤電、煤焦、煤化工等項目陸續實施，用水需求量逐年增加，缺水形勢更加嚴峻。采煤沉陷區有著巨大的蓄水空間和可觀的水資源量，加之松散層內部存在穩定的隔水層[10]，能夠有效存儲水資源，具備建設平原水庫緩解當地生產用水緊缺的巨大潛力。

保持水資源量基本穩定對保證水資源高效可持續利用至關重要。采煤沉陷水域水資源主要由淺層地下水和大氣降水補給，為增加補給來源，強化平原水庫的供水、除澇、防洪、灌溉等功能，筆者團隊提出了基于天然水系-人工水系-沉陷水域連通循環的水資源保持與高效利用技術模式，通過水利工程措施，將區內天然河流與沉陷水域相連通，從而實現水資源穩定供給和靈活調配。利用相關技術成果，建成臨渙采煤沉陷區平原水庫，如圖7 所示，庫容量約500 萬m3，有力保障了臨渙工業園區的用水需求。

圖7 淮北臨渙采煤沉陷區平原水庫Fig.7 Plain reservoir in the coal mining subsidence area of Linhuan, Huaibei

(3)水資源區域協調開發與高效利用技術模式。

我國水資源空間分布不均，南多北少，東多西少，為此，可采用跨流域調水的方式，將水資源豐富地區的水調到缺水地區，以便更加合理、高效地利用水資源。引江濟淮、淮水北調就屬于此類跨流域調水工程。

引江濟淮工程從長江下游干流引水，向安徽江淮、皖北地區和河南豫東地區供水，連通長江、淮河兩大水系，自南向北分為引江濟巢、江淮溝通、江水北送3 段。其中，江水北送段西淝河輸水線路，經過淮南礦區西淝河片采煤沉陷區[11]?；此闭{工程(引江濟淮延伸工程)，自蚌埠五河站從淮河干流抽水，引向皖北，跨蚌埠、宿州、淮北3 市7 縣(區)，輸水線路經過淮北礦區采煤沉陷區。

引江濟淮、淮水北調沿線采煤沉陷區(含連片的天然湖洼)總蓄滯庫容10 億m3以上，具有巨大的調蓄潛力。今后可進一步研究，將沉陷區調蓄利用納入引江濟淮、淮水北調配套工程，統籌規劃建設，充分發揮沉陷區調蓄功能，提高工程調度靈活性，控制跨流域調水規模，更好地做到水資源區域協調開發與高效利用。

2.2.2 能源化

(1)建設風光互補綠色清潔的可再生能源基地。

風能、太陽能屬于綠色清潔的可再生能源，零排放，無污染，能緩解化石能源匱乏帶來的危機。近年來，在相關政策支持下，我國風、光發電量大幅增長。由于風、光具有不穩定性，隨之而來的棄風棄光問題日益突出。但是，風能和太陽能在時間上具有互補性，采用風光互補模式，可有效緩解棄風棄光現象，提高可再生能源利用效率。

我國東部高潛水位采煤沉陷區，分布范圍廣，積水面積大，光照條件好，區內無高大建筑物阻擋，具備風光互補發電的條件。要綜合考慮沉陷區氣流和地形要素特征，合理布置風力發電機組；充分利用沉陷水域水面，建立光伏電站；因地制宜探索新型儲能模式，做好并網、調峰、消納，將采煤沉陷區建設成可再生能源基地。

(2)打造制氫-合成氨-摻氨燃燒發電產業鏈。

氫能是一種二次清潔能源，具有長周期儲能特性，可以提高電網和分布式供能的穩定性。利用沉陷區的風光綠電電解水制備綠氫，可以很好地消納沉陷區可再生能源，解決棄風、棄光問題。綠氫進一步與氮氣合成綠氨[12]，然后將綠氨輸送至附近火電廠進行摻氨燃燒發電。摻氨燃燒可以提高燃燒效率，降低煤炭使用量和碳排放量[13]，減少氮氧化物排放，從而緩解溫室效應，減少環境污染，提高能源利用率。

高潛水位礦區可以將氫氨經濟作為重要發展方向，把可再生能源發電與綠氫、綠氨制備相結合，推進沉陷區風電、光電冗余電量制氫、合成氨，打造“沉陷區風力發電/水面光伏發電-電解水制氫-合成氨-附近電廠摻氨燃燒發電”產業鏈。

(3)推動廢棄礦井抽水蓄能工程研究與示范。

抽水蓄能是在用電低谷時，利用電網過剩的電力驅動水泵，將水從下水庫抽到上水庫，電能轉換為水的重力勢能；用電高峰時，上水庫放水，推動水輪機轉動發電，水的重力勢能重新轉換成電能，并輸送回電網。廢棄礦井地上地下有著巨大的落差和存儲空間，并且在開采過程中涌出大量礦井水，具備建設抽水蓄能電站的基礎條件，如圖8 所示。

圖8 廢棄礦井抽水蓄能示意Fig.8 Schematic diagram of pumped storage in abandoned mines

我國廢棄礦井資源豐富，隨著煤炭有序減量替代，廢棄礦井數量還將進一步增長。據不完全統計，到2030 年廢棄礦井將達1.5 萬處。利用廢棄礦井抽水蓄能，有利于提高儲能能力，破解高比例清潔能源入網調頻困難、消納不足難題；有利于構建廢棄礦井“抽水蓄能+”多能互補能源子系統，建設多源協同微電網；有利于一攬子推進廢棄礦井地下空間等資源利用、生態碳匯創造，推動廢棄礦區生態修復和資源型城市轉型，協同推進降碳、減污、擴綠、發展。

中國工程院組織開展了“我國煤礦安全及廢棄礦井資源開發利用戰略研究”，提出“露天礦坑全地表模式”“塌陷礦井半地表模式”“廢棄礦井全地下模式”等3 種廢棄礦井建設抽水蓄能電站模式及其技術路徑。中國礦業大學、安徽理工大學、國家電網公司、國家能源集團等單位進一步組織了系統深入的研究。但與美國、德國、英國等國家相比，我國在廢棄礦井抽水蓄能工程應用方面仍有一定差距[14]，要從戰略的高度，把廢棄礦井抽水蓄能、儲能作為“雙碳”工作重要組成部分，結合我國廢棄礦井資源狀況，加快推進工程研究與示范。

2.2.3 功能化

(1)農業用地功能構建。

農業用地功能構建，即通過工程措施將采煤沉陷區治理成農業用地(主要是耕地)，恢復或重構其農業生產功能，主要涉及復墾土壤重構技術。高潛水位采煤沉陷區經常采用的復墾技術主要有挖深墊淺復墾技術、充填法復墾技術、沉陷地土地平整技術、梯田式復墾技術和疏排法復墾技術等[15]。土地復墾的主要工作包括土壤重構、地貌重塑和植被恢復，其中，土壤重構與地貌重塑密切相關，并直接影響植被恢復效果，是土地復墾的核心[16]。土壤重構的關鍵是重構土壤剖面，筆者團隊設計了基于充填基質結構組分差異和不同覆土厚度的充填復墾土壤剖面重構模式，如圖9所示，并通過田間試驗證實兩淮礦區煤矸石充填復墾最佳覆土厚度為50 cm。團隊還研發了“表土層-生物活性層-細粒徑煤基固廢層-熟土層-粗粒徑煤基固廢層”夾心層式復合結構充填復墾土壤剖面重構技術，如圖10 所示，提出了采復協同保土復墾技術思路，并與淮南、淮北礦業集團合作，在兩淮礦區推廣應用，復墾耕地2 萬多畝(合1 000 多公頃)。

圖9 不同結構組分和不同覆土厚度的充填復墾土壤剖面重構模式Fig.9 Reconstruction model of soil profile in reclamation with fill material of different structural components and varying overburden thickness

圖10 夾心層式復合結構充填復墾土壤剖面重構模式Fig.10 Reconstruction model of soil profile in reclamation with sandwich layered composite structure fill material

(2)建設用地功能構建。

建設用地功能構建，即通過工程措施強化采空區地表的建設用地功能，或者將不適合復墾為耕地的沉陷區治理為建設用地。建設用地功能構建，關鍵是防止礦區新增建筑物荷載引發老采空區“活化”，進而導致地表不均勻沉降，威脅建筑物安全，通常采用采空區注漿地基加固技術(圖11)進行處理，從而提高采空區地基承載能力，實現采空區上方高層建筑群規?；ㄔO，進而提升沉陷區土地的經濟價值?；幢钡V業集團采用該技術在采空區上方建成高層辦公樓和多層住宅樓。(3)生態用地功能構建。

圖11 采空區注漿地基加固示意Fig.11 Grouting foundation reinforcement schematic in mined-out area

生態用地功能構建，是以采煤沉陷積水區為主體，基于景觀生態安全格局理論和最小耗費距離模型，打造仿自然地表水系連通路徑和生態景觀渠，重構水生生物群落，建設人工濕地。筆者團隊提出高潛水位采煤沉陷區濕地生態、文化、休閑多元功能開發理念，協助地方申報國家礦山公園建設項目并獲批，建成“煤礦文化-地質遺跡-生態景觀”一體化，集科普教育、休閑觀光等多功能于一體的淮北國家礦山公園(全國首批28 個之一)。此外，徐州潘安湖國家濕地公園、安徽迪溝國家濕地公園和鄒城太平國家濕地公園等，都是高潛水位采煤沉陷區綜合治理與生態用地功能構建的典型案例。

3 政策建議

(1) 支持產業融合發展，促進轉型升級。高潛水位采煤沉陷區治理利用，要堅持系統觀念，統籌推進山水林田湖草礦全要素綜合治理。通過沉陷區治理利用，拓寬“兩山”轉化通道，打造發展新動能和新增長點，推動新型城鎮化建設，促進產業轉型升級，實現綠水青山和金山銀山相互轉化、一二三產業融合發展。具體建議：

① 通過沉陷區治理，盤活廢棄土地資源，做好土地確權和經營權流轉，以“村集體+公司+農戶”模式因地制宜發展特色農業和文旅產業。

② 鼓勵沉陷區申報國家礦山公園和國家濕地公園建設項目，其申報不受所在省(自治區)申報名額限制。

③ 鼓勵“風力發電+光伏發電+現代農業”的“農能互補”模式和“水面發電+水下養魚”的“漁能互補”模式，支持沉陷區“農、漁、風、光”融合發展。

(2) 完善礦山地質環境治理恢復基金制度，支持多途徑籌集資金。采煤沉陷區綜合治理需要強有力的資金保障，單靠礦業開發企業和地方政府財力難以解決，而中央政府所能提供的財政支持也十分有限。必須按照“誰破壞誰治理，誰投資誰受益”的原則，完善相關政策法規，拓寬融資渠道，實現多方參與，共同治理。具體建議：

① 各地應結合當地實際，完善礦山地質環境治理恢復基金制度實施細則，加強動態監管，確保制度得到有效落實[17]。

② 探索多元化融資渠道和運營模式，如：EOD 項目模式、政府債券模式、政府設立基金或投資運營公司模式、創新型貸款模式、多邊銀行(亞投行等)政策性貸款模式等。

(3) 鼓勵科技創新，破解沉陷區治理關鍵技術難題。高潛水位采煤沉陷區綜合治理與生態修復是世界性難題，沉陷區治理利用離不開科技創新，要完善相關支持措施，加快關鍵核心技術攻關，破解沉陷區治理利用技術難題。具體建議：

① 各級、各類科研基金與項目在立項時適當向沉陷區治理利用新技術方向傾斜。

② 礦業企業設立專項科研基金，或每年從營業額中撥付一定比例用于沉陷區治理關鍵技術攻關。

(4) 適度核減或區域統籌耕地保有量和基本農田保護率。我國東部高潛水位礦區多為煤糧復合區，土地肥沃，人口眾多，開采沉陷造成地表大面積積水，大量耕地損毀，沉陷區治理后耕地保有量很難恢復到開采前水平，為確保國家18 億畝(合1.2 億公頃)耕地紅線不突破，應適當完善報損核減政策[18]，調整國土空間規劃。具體建議：

① 在據實調查的基礎上由省級自然資源主管部門在全省范圍內調整優化耕地保有量，確實無法在省內范圍內統籌平衡的，自然資源部可以在國土空間總體規劃中統籌考慮。

② 在據實調查和認定的基礎上，采煤沉陷區永久基本農田確實無法恢復的，可根據《中華人民共和國土地管理法》和《基本農田保護條例》等有關規定[19]，按照“布局基本穩定、面積不減少、質量不降低”的要求[20]，結合沉陷區國土綜合整治的實際需要，調整完善國土空間規劃，劃入同等數量和質量的耕地作為永久基本農田。