我國旅游景區規范化管理的路徑研究

劉明君

（河北旅投文化旅游發展有限公司，河北石家莊 050011）

引言

隨著旅游+文化、旅游+科技、旅游+體育、旅游+教育等，旅游+新業態創造性涌現，旅游業與其他產業跨界不斷融合，實現了創新與協同發展，產業規模持續擴大，2023 年，隨著旅行和接觸性消費政策的全面取消，國內文旅行業持續釋放消費潛力，旅游市場和旅游產業鏈得到明顯修復，旅游企業家信心穩定，全國國內旅游人數和收入同比增長超過1 倍，旅游經濟已經度過本輪非常規周期的急劇衰退和深度蕭條階段，旅游業即將迎來繁榮發展的新階段[1]。

一、我國旅游景區的發展現狀

（一）旅游景區的類型

按照核心旅游吸引物分類，我國的旅游景區有綜合吸引類景區、自然景觀類景區、人文景觀類景區、鄉村田園類景區、現代娛樂類景區、其他吸引類等6 大類。旅游景區以旅游資源為基礎，“旅游資源是指在自然界或人類社會中凡能對旅游產生吸引向性、有可能被用來規劃開發成旅游消費對象的各種事與物（因素）的綜合”[2]。由資源所有權或使用權單位管理。旅游景區作為發展旅游業的重要組成部分，也是旅游業高質量發展的重要支撐，還是傳承中華優秀傳統文化的重要載體[3]。

（二）旅游景區的數量

我國現有“A 級景區1.49 萬家，國家級和省級旅游度假區700 多家，國家級旅游休閑街區111 家，國家級夜間文化和旅游消費集聚區243 家，國家工業旅游示范基地142 家，全國鄉村旅游重點村鎮1597 家”[4]。露營旅游、冰雪旅游、美食旅游、體育旅游、海洋旅游、旅游演藝，以及近郊休閑、城市漫游等業態不斷翻新迭代。整體來看，我國旅游景區數量不斷增加，從2011年到2023年，年均復合增速約9%，基本形成了業態豐富、覆蓋廣泛、選擇多元的旅游景區體系，有效地滿足了廣大旅游者對旅行的美好需求與愿望。

（三）旅游景區的外部行政管理情況

自1999 年起，我國開始推行旅游區（點）質量等級評定制度，由政府旅游主管部門在行政上施行強監管。因為景區內資源構成的多樣性，我國旅游景區也存在多機構共同管理的現象，例如，一個風景名勝區，歸口建設部門管理；而景區內的樹木則歸林業部門管理；如果景區內有寺廟、道觀等，則該宗教場所歸宗教部門管理；寺廟、道觀內的古代塑像、石碑等歸文物部門管理。

二、旅游景區在規范化管理方面存在的問題

在旅游業復蘇與提速發展的大形勢下，旅游的吸粉能力成為城市出圈的亮麗名片，例如，2023 年山東打出文旅發展“組合拳”，淄博旅游、威?！扒Ю锷胶！弊择{等火爆出圈，全省游客人數、旅游收入均增長60%以上，2024 年哈爾濱的“一把火”燃起了全國文旅的冬日熱情。各地文旅通過網絡平臺發布短視頻，各類花式寵粉攬客大戰。各地旅游景區在成為游客青睞打卡地的同時，也還存在著一些不容忽視的問題。

（一）景區類型多樣，多機構管理和管理盲區并存

我國的旅游景區資源種類多樣，根據行政監管部門不同的管理職能，涉及國土、建設、環保、文化、林草、旅游、體育等多個不同的政府主管部門，管理上難免出現多頭管理，從不同職能角度執法決定的沖突。隨著時代的發展，一些新型資源、項目逐步進入了旅游業，例如鄉野花海、帳篷露營、房車營地等涉土地類項目，玻璃棧道、玻璃懸空臺等涉山類項目，槳板、帆船、皮劃艇等涉水類項目，滑翔傘、熱氣球涉空類項目，攀巖、騎馬、射箭等涉運動類項目，觀光小火車、矮馬牽騎等觀光互動類項目。針對這些新業態旅游項目，現行法律法規暫無規定，監管職責暫不明確，以及協同監管機制的缺乏，難以應對景區發展中出現的各類問題。

（二）行政監管居多，景區高質量發展的指引缺失

我國現有景區偏重于行政保護性監督。政府考慮前期開發與招商引資，對當地經濟、居民就業的社會效益，對于旅游景區自身良性運轉，服務質量和品質，投資效益可持續發展的引導性規范相對較少。目前，有相當數量旅游景區特別是非A 級旅游景區的公共設施在類型、數量、布局、比例分布方面存在著不足，在公共設施的數量不足、布局不合理的情形下，對于大多數二三十年前建成的景區而言，尤其是山岳類、濱海類景區，各類設施設備出現大幅老化，景區內的項目獨特性和體驗感不足，未能及時根據新時代旅游需求進行投資改造。

（三）產業融合加速，針對新業態景區的管理規范尚未形成

黨的二十大報告提出，“堅持以文塑旅、以旅彰文，推進文化和旅游深度融合發展?！钡穆萌诤系穆窂?、方式和制度尚不健全，實踐中的典型案例，尚未實現大規模推廣，形成行業性文旅融合發展的態勢。文化和旅游部2023年11月印發的《國內旅游提升計劃（2023—2025 年）》提出，要培育文體旅、文商旅等融合發展的新型業態，打造“跟著賽事去旅行”“尋味美食去旅行”品牌項目。中國“文化+體育+旅游”融合發展新要求，需要發現亮點、研判趨勢并形成規范。

三、關于我國旅游景區規范化管理的幾點建議

針對以上景區管理中存在的問題，建議從構建景區服務質量監管體制、建立景區投資運營管理指引以及樹立融合發展理念等幾方面對景區進行規范化管理，保障和促進旅游景區實現高質量發展。

（一）構建景區服務質量監管體制

一是建立景區基本服務評價制度。以游客為中心的旅游服務質量評價制度，包括但不限于評價主體、對象、周期、方法、數據獲取和分析、反饋機制和應用場景等內容。

二是完善景區服務質量評價規則。要開發建設旅游服務質量評價系統，開展質量監測評價，服務質量評價要素涵蓋硬件質量和軟件質量，包括但不限于服務設施和設備質量、服務用品質量、實物產品質量、服務環境質量、客戶評價滿意度等內容，并根據旅游行業特點，完善評價模型、指標、流程和標準等規則。

三是明確景區的旅游服務質量主體責任。景區要將游客滿意度高和游客投訴率低作為景區優質服務的兩大重要指標，通過培育企業質量文化、提升質量管理水平、促進企業服務創新。建立景區內部整體的服務管理標準，不同崗位具體的服務標準。定期開展崗位服務規范化評價和自查，進行服務過程跟蹤檢查，建立服務質量問題處理臺賬，做到服務效果管控到位，服務質量問題妥善處理。

四是建立監督管理的規范細則。文旅行政主管部門的監督職責為依法合規實施旅游服務質量評價，加強全流程動態管理。監管手段包括綜合運用市場監管和綜合執法手段，可引入客觀中立第三方聯合監管，健全公平競爭審查機制。對違法違規導致影響評價客觀公正的行為要給予處罰。

五是引導培育優質旅游服務品牌。當地文旅行政部門要積極引導龍頭景區，大力實施以服務質量為基礎的品牌發展戰略，探索建立品牌建設發展政策和資金支持政策，加快培育旅游企業和旅游目的地品牌。

六是通過大數據加強行業指導。當地文旅行政部門應發揮監管優勢，通過大數據對游客的特點進行收集分析，引導景區根據顧客需要，創新提供滿足游客需求的產品和服務。

（二）建立景區投資運營管理指引

1.政府層面

為“實現社會文化、經濟、生態環境和旅游持續、協調、健康發展”，政府職能部門應鼓勵各類市場主體依法投資開發、經營景區[5]。景區的管理運營既要嚴格落實監管要求，還要以市場化的視角健全標準化管理體系。一是要做到完整性，運營管理標準應涵蓋景區經營管理、服務、經營全過程，形成閉合，特別是對服務產品應制定完整、詳細、有特色的標準；二是科學性，應根據景區管理、經營、服務工作的實際建立適用的標準體系，標準應融合景區文化，符合景區組織管理，符合景區實際運營的需要；三是動態性，要根據旅游行業和景區內部經營、管理的變化對標準體系及時進行修訂和完善，使標準動態滿足實際工作的需要。

2.景區管理者層面

首先，要建立景區整體管理的組織架構，做到保持順暢運轉的人員分工，加強人員培訓，明確具體的崗位職責。設立辦公室、市場營銷部、財務部、工程部、景區運營部涵蓋：游客服務中心、導游服務、景區安保、景區環衛、景區內部交通（車、船、索道等）。

其次，要完善景區管理制度。景區管理制度一般涵蓋人力資源、行政、財務、運營、安全、環衛、票務、游客服務、投訴管理等制度。

再次，完善景區運營管理決策機制。明確自營或引入市場化運營主體的運營管理權。景區的決策層為經理層進行日常經營決策，涉及重大運營方案決策、重大投資的董事會決策。景區的日常經營管理工作實行總經理辦公會議制，內部執行各級管理人員層級責任制。

最后，建立多元化的運營管理體系。梳理并建立標準化服務流程，建立并維護運營體系及客戶服務體系（主要內容包括現場管理、動線管理、交通管理、客戶投訴管理、接待管理及服務品質提升），建立并運行財務體系（主要內容包括：財務系統引進建議及應用，成本控制方案及實施，績效考核方案及實施），建立并運行安全管理體系，建立并運營餐飲、商品及二次開發管理體系，建立生態環境保護體系管理督導環境衛生，建立并實施導游管理體系，建立品牌管理及市場營銷體系，建立與相關企業合作機制及協同體系等等。

（三）牢固樹立融合發展的理念

景區的發展不能僅僅局限于資源開發，傳統的觀光游難以形成核心競爭力，尤其是對年輕一代的游客來說，各大博物館游成為熱點和新寵，不容忽視的是旅游體驗的內核是文化，需探索文體旅的融合發展。

一是牢固樹立融合發展理念。要注重景區、鄉村旅游點、民宿的文化旅游深度和旅游商品的開發融合。

二是注重實現產業發展的融合。站在旅游產業的角度看，要抓住文化的核心價值；站在體育產業的角度看，可通過旅游的紐帶推進全民參與，實現文化內涵、體育競技和旅游體驗的結合，推動文化、體育、旅游產業和一、二、三產業發展融合，不斷培育新業態。

三是推動管理職能的融合。要進一步深化文化旅游體育體制改革，著力解決文化、旅游、體育資源分屬不同部門監管的矛盾，以文體旅融合為抓手，加強政策、法規、規劃、標準的清理、對接、修訂等，有效破除阻礙文化體育旅游融合發展的體制機制障礙。

四是落實產品和服務的融合。要提升旅游產業的文化內涵和品質，豐富和拓展文化產品供給類型、方式和渠道。注重挖掘景區當地的歷史傳說、新奇故事、風土民情、民間技藝等等，通過沉浸式演繹還原特有歷史場景，將歷史人物帶入景區，給游客身臨其境的深度體驗。

四、結語

我國旅游產業是國民經濟重要組成部分，在當下釋放旅游消費潛力推動旅游業高質量發展的大趨勢下，旅游景區中A 級旅游景區的治理較為規范，但對于不斷升級的游客消費需求，以及各類新增的旅游業態而言，需政府轉變過去相對被動的管理模式，加強引導與促進式的監管，提升旅游景區的產品和服務品質，建立科學高效的運營管理機制，探索文體旅融合發展的途徑，有利于實現旅游景區的規范管理與高質量發展。