服務權能與農民合作社綜合化發展

趙曉峰 褚慶宜

(西北農林科技大學,陜西 楊凌 712100)

一、引言

農民合作社是推進農村市場化進程的有效載體,同時也成為當前發展農村集體經濟的重要組織模式,在農業農村現代化過程中發揮關鍵性作用。[1]20世紀80年代起,農民合作社順應農村經濟社會形勢的發展需要,如雨后春筍般快速發展起來。為了推動農民合作社穩定化發展,國家于2006年正式出臺《中華人民共和國農民專業合作社法》(以下簡稱“《合作社法》”),賦予農民合作組織以合法性,使其為社員提供農業生產服務的權利得到制度保障。經過近20年的發展,在基層實踐中,各地農民合作社根據發展需求進行了非常豐富的業務創新,形成了各種類型的合作社,如消費合作社、農業社會化服務合作社、資金互助合作社等。隨著經濟社會的發展,這些合作社實力不斷提升并以組建聯社的形式走上了綜合化發展的道路。中央亦出臺了相關政策給予肯定與支持,如2017年的中央“一號文件”(1)《中共中央 國務院關于深入推進農業供給側結構性改革 加快培育農業農村發展新動能的若干意見》,參見中華人民共和國中央人民政府網站https://www.gov.cn/xinwen/2017-02/05/content_5165613.htm。提出要加強農民合作社規范化建設,積極發展生產、供銷、信用“三位一體”綜合合作;2021年中央明確提出要推動合作社高質量發展(2)《中共中央 國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》,參見中華人民共和國中央人民政府網站https://www.gov.cn/zhengce/2021-02/21/content_5588098.htm。。緊接著,農業農村部出臺了相關政策文件鼓勵各種類型的農民合作社聯社建立,提升合作社服務能力,拓展服務業務(3)《農業農村部辦公廳關于開展2021年農民合作社質量提升整縣推進試點工作的通知》,參見中華人民共和國中央人民政府網站https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-03/08/content_5591475.htm。。但是,相關法律法規的制定仍落后于農民合作社發展的現實需求,基層實踐探索走在了政策制定的前面,超前于相關法律法規的修訂。2018年修訂通過的《合作社法》對農民合作社的綜合發展依然未能給予明確規定,而是以“等”的形式對其服務邊界進行了相對模糊的界定。在此情況下,農民合作社的綜合化發展由于缺乏強有力的制度支撐而面臨較大的不穩定性與不確定性。加之在執行過程中一些地方政府往往會根據對政策的把握進行選擇性、靈活性地執行[2],并會根據政策變動、政績打造、風險規避等情況進行態度的反復調整,進而造成農戶合作社缺乏穩定的外部制度環境,而難以實現綜合化發展。

有研究指出,在當前的基層環境中,農民合作社的發展很大程度上是依靠于政府的扶持[1],并依賴于地方政府的賦權[3],其與政府的關系一直都是引人注目的焦點問題[4]。同時,有部分學者關注到了合作社與地方社會中多元利益主體的互動關系對其發展帶來的影響,指出,中國農民合作社出現的“名實分離”[5]“真假合作社”問題主要是受到基層社會中多重制度邏輯的影響,即政府政績打造邏輯下的“扶強不扶弱”、能人與大戶控制、村莊社會階層分化、村莊社會關系網絡等多方因素作用于農民合作社的發展歷程,促生了具有本土特征的中國農民合作組織[6][7]。而且,隨著經濟社會的快速發展,國家更多地采用間接治理替代直接治理的方式為農民提供便捷的社會化服務。農民合作社正是作為一種間接治理的組織載體得到國家政權的認可與支持。在此角色定位下,農民合作社的發展深受政府所配置的資源和權利授予情況的影響。沿此思路,本文嘗試通過考察一個農民合作社長達二十多年的發展歷程,關注農民合作社邁向綜合化發展過程中與地方政府、社員以及多方利益主體的互動情況,從而管窺合作社在當前基層社會中的發展處境,進而,從組織與地方社會環境互動的視角出發,反思合作社邁向綜合化發展為何會面臨困境,進而探討農民合作社實現綜合化發展的可行路徑。

研究發現農民合作社若要不斷拓展功能邊界,提升服務社員的能力,必須處理好兩對關系:一是與社員或服務對象的關系,二是與地方政府的關系。一方面,農民合作組織需要持續拓展組織的服務功能邊界,為服務對象提供便捷高效和低成本的服務,提升社員對組織的滿意度,鞏固其發展的社會基礎;另一方面,農民合作社需要得到政府的支持,獲得政府增信,獲取提供相關業務的服務權利,為其發展打造總體合法性基礎。質言之,農民合作社既要滿足人民群眾對美好生活的追求,又要服務于地方政府保障社會穩定發展的目標。為此,本文提出服務權能的分析概念,旨在考察合作社為何會出現綜合化發展的困境,又是如何在我國的社會建設歷程中實現服務功能邊界的擴張,進而為農民合作社邁向綜合化發展的問題提供更為全面的解釋和新的視角。

二、文獻回顧與分析框架

截至2022年底,我國依法登記注冊的農民合作社數量達到224.36萬家(4)數據來源:《2022中國新型農業經營主體發展分析報告(二)——基于中國農民合作社的調查》,參見:中國農網https://www.farmer.com.cn/2022/12/27/99904362.html。。農民合作社已經成為基層社會中非常重要的社會服務組織類型。結合對當代中國黨政體制下以服務為導向的治理體系所塑造的政治社會環境,農民合作社的發展需要反思兼顧地方政府和社會大眾服務需求的雙重角色定位中所面臨的角色張力問題。

(一)以服務為導向的社會體系建設路徑

在中國的黨政體制下所塑造的治理體系具有直接面向廣大民眾差異性、多元性需求而提供服務的鮮明特性,以滿足群眾期待、服務需求的責任倫理一直存在于黨政領導的治理體系中。[8][9]這在我國的法律法規條文中始終被不斷強調與堅持,如在1954年通過的《中華人民共和國憲法》和2018年新修訂通過的《憲法》中,都明確指出一切國家機關都要努力為人民服務。2017年修訂通過的《中國共產黨黨章》指出,黨的建設必須堅決堅持全心全意為人民服務的基本要求,堅持權為民所用、情為民所系、利為民所謀。有相關研究指出,自1949年新中國成立以來,我國經歷了由改革開放前以政黨為核心的組織化社會建構體系轉變為以個體化社會為核心的社會組織化建構的歷程。[10]在單位制治理體制下,國家實現了對整個社會的政治統治和經濟統治,構造了一個社會與國家高度同構的總體性社會結構。[11]隨著改革開放的推進,國家與社會的關系發生轉變,市場經濟體制改革使各類企業獲得了獨立地位,非營利性組織開始出現,并進入到國家退出的各個領域中發揮服務社會的功能。[12]因此,在中國的社會治理情境中,政黨和地方政府推動社會領域中各類專業服務組織的產生與發展,都是以更好地為人民群眾提供服務為基本目標指向,各類社會組織的基本功能定位便是向社會提供服務。[13]有學者進一步指出,政府主要是通過資源的分配和服務權的授予讓各類社會組織成為提供公共物品與服務的輔助性力量。[14]為此,在中國的黨政體制環境下,社會治理體系的建設直接面向廣大群眾的生活需求,其背后蘊含著由統治轉向服務的政治文明。[8]

(二)組織服務權能拓展的一個解釋框架

綜上可知,農民合作社組建與發展的基本目標指向是配合政府完成為社會服務的工作,滿足基層民眾的多元化需求。換言之,農民合作社需要兼顧地方政府和社員的需求,處理好與地方政府及服務對象的關系,進而實現組織功能邊界的拓展。為此,本文提出了服務權能的概念來分析農民合作組織在基層社會制度環境中的發展策略。在本文中服務權能主要指,合作社需要獲得地方政府和服務對象共同的認可與支持,進而獲得服務權利和提升服務能力,并在服務權利與服務能力相匹配的基礎上實現組織服務功能邊界的拓展。為便于闡釋,我們將服務權能分為服務權利與服務能力兩個方面:服務權利旨在強調對農民合作社而言,向社員提供何種業務的服務內容不單是一項業務,亦是一種需要得到地方政府授權才具有的權利;服務能力指的是農民合作社在獲得服務對象信任與支持下憑借資源稟賦為其提供多元化服務的能力。為進一步理清概念內涵,需要對幾個關鍵性問題進行探討:

1.信任關系建立與組織服務能力提升

信任是一種多元結構,是一方當事人愿意對另一方表現脆弱,并選擇相信后一方是能勝任的、公開的、關切的、可信賴的。[15]簡言之,信任是一種相互依賴關系,是互動雙方對未來合作可能性的預測[16],其對于組織的穩定發展至關重要。同時信任是促進合作的關鍵因素[17],其有助于降低合作過程中的組織交易成本。信任關系的建立意味著組織在各主體心中形成了穩定的行為預期和社會期待,讓組織能夠獲得其他群體的普遍認可,進而推動組織與其他群體合作行為的產生[18]。信任行為與社會環境緊密相連,會隨著社會環境的變化而變化。一方面,危機時刻,組織的表現對于建立信任關系相當重要,危機大小與信任的重要性之間是一種正相關關系。另一方面,信任度與對信任的使用次數成正比,即人們基于信任的合作互動越多,信任關系就會愈發牢固。[19]為此,組織能力的大小與其他主體對組織決策的信任高度相關[20],尤其是服務對象對于組織的信任是組織服務能力建設的關鍵性影響因素。

一般而言,農民合作社所提供的服務項目需要在獲得社員的認可與支持的前提下才能順利開展,取得服務對象的信任是合作組織提升服務能力并獲得發展空間的基礎。[21]農民合作社在不斷拓展業務的過程中,服務對象難以確定業務風險性,前期建立的信任關系往往是服務對象決定是否參與和支持組織業務的關鍵影響因素。與此同時,組織在為服務對象提供服務項目過程中,通過良好的組織績效表現,反過來也會促使信任度的不斷提升。也就是說,組織服務能力的建設與信任關系的構建之間呈正相關的關系,二者相互支持。

2.風險評估與政府授權

與來自社員信任支持的組織服務能力不同,服務權利則需要獲得地方政府部門所賦予的權利資源與合法性認證。在宏觀政策相對模糊的情況下,地方政府向各主體分配服務權利資源的過程中擁有很強的自主性和靈活性。而在“壓力型體制”“錦標賽”競爭體制下,基層政府在向各類組織分配權利資源時,面臨著如何打造政績與維持社會穩定的雙重壓力。隨著以問責為導向的監督下鄉,基層政府對政治風險、社會風險越發敏感,穩定高于一切成為他們的重要行動理念[22]。為避免社會不穩定風險的出現,基層政府官員由“邀功”轉為“避責”[23],將大部分精力投入社會穩定的事務中[24]。

同時,“家國同構”的儒家思想傳統和計劃經濟體制下的“父愛主義”傳統[25],形塑了民眾對特有的“官民”關系的“文化-認知”,即認為政府應當擔負起各項責任。在此背景下,社會中出現的經濟風險、社會風險會在特定條件下轉化為政治風險,政府不可能置身事外[26]。因此,維護基層社會的穩定一直以來都是地方政府的基本目標,潛在風險評估是其為各類社會組織賦權的重要依據。[27]在此背景下,風險評估成為影響基層政府與合作社互動以及配置各類服務權利資源的重要因素。

3.服務能力與服務權利間的內在關聯

農民合作社具備向社員提供某種服務內容的能力,并不意味著其就具備了相應的權利,即便是這項服務內容已經得到社員的普遍認可。服務能力關乎農民合作社的發展績效,而服務權利則關乎農民合作社是否擁有提供某種服務內容的資格。農民合作社只有推動服務能力與服務權利間的匹配,才能不斷提升自身的服務權能,在基層社會環境中實現穩定化發展并不斷拓寬自身的服務邊界。[28]如圖1所示,合作社服務能力提升與服務權利資源獲取之間存在著緊密關聯,服務權利的爭取可以為組織的發展營造有利的外部制度環境,而服務能力的打造則為組織在地方社會發展奠定社會基礎。同時,服務權利資源的獲取是其服務能力提升的前提。在地方社會中,代表國家力量的基層政府對合作社的支持是社會大眾信任合作組織的基本前提。一旦喪失基層政府部門的合法性認證,合作社的服務能力也會受到影響。因此,風險評估、組織信任都會對組織的服務權利獲取和服務能力提升產生影響,一方面風險評估直接影響到地方政府對合作社服務權利的授予,并作用于組織信任關系的構建,進而影響到合作社的服務能力;另一方面服務對象對組織信任的生成推動了合作社服務能力的提升,同時會影響到地方政府對合作組織風險評估的判斷,進而也會間接作用于組織服務權利的爭取。

圖1 服務能力與服務權利內在關聯圖(本文圖表均為作者自制)

需要進一步說明的是,在合作社持續發展的過程中,其與地方政府之間的信任關系,會受到行政體制因素和地方社會相關利益群體的影響。如地方社會中的同業群體、村干部、能人等利益相關方,為了保持對某一領域的控制而選擇與合作組織展開競爭。當各相關利益主體強烈反對時,合作社擴展服務邊界的業務風險所會引發社會風險的可能性便會增大,地方政府對其拓展服務邊界的態度也會發生變化。同時,在上級政府對基層政府加強監督與問責時,則可能會直接引發地方政府對社會風險的敏感性。作為風險規避者,地方政府寧愿選擇一個相對保守的、預期收益更低的行動策略[23],而不是以服務能力的大小來進行服務權利資源的配置。因此,地方政府與合作社之間的信任關系由于受到內外部因素的影響而產生變化,導致組織服務權能的拓展處于動態調整中。從中可見,組織服務權利獲取與服務能力提升之間緊密關聯,二者相互作用,使合作社在拓展自身服務功能邊界的過程中呈現多元的發展狀態。

(三)組織服務權能拓展的類型劃分與發展動態

總體而言,合作社的服務權能會隨其與政府、社員以及其他利益主體互動的情況而發生變化,進而導致合作社出現不同的發展動態。根據不同狀態下合作社服務權利與服務能力的匹配情況,本文嘗試劃分出如圖2所示的四類組織服務權能拓展類型:第Ⅰ類是農民合作社服務權能較弱的狀態,其服務能力弱、服務權利資源較少。組織雖實現了服務能力與服務權利間的匹配,但是低水平的匹配,如現實中的空殼合作社便是此類型的組織。第Ⅱ類則是農民合作社處于強依附于地方政府組織的狀態,此時期其擁有的服務權利資源超過了其自身的服務能力水平。這種類型的組織在現實中多對應那些“假合作社”“掛名社會組織”,其建立目的主要是利用合作社的身份來套取國家資源。第Ⅲ類則是農民合作社的服務能力較強,其所能夠提供的服務項目要超過政府給其配置的服務權利資源,此時期農民合作社擁有較強的獨立性與自主性,下文所考察的先鋒聯社在很長一段時間內便是在此狀態下發展。第Ⅱ類、第Ⅲ類代表了農民合作社由第Ⅰ狀態可能會出現的兩種方向,即其中涉及了組織選擇追求自身獨立性或依附于地方政府的兩大發展方向。二者均處于組織服務權能發展的不穩定狀態,都需要通過進一步發展以推動服務能力與服務權利的匹配。第Ⅳ類型則是農民合作社服務權能實現有效拓展的穩定發展狀態,此時期其服務能力與服務權利相對匹配,在一定程度上依附于地方政府的同時也充分保留著自身的獨立性與自主性以實現可持續發展,這亦是當前農民合作社邁向綜合化發展相對理想的發展狀態。需要點明的是,本文建構此四類組織狀態的理想類型,主要是嘗試將合作社、地方政府以及其他相關主體都假定為理性行動主體,并結合當前的政治社會環境,進而對農民合作社在拓展自身服務權能過程中所面臨的困境和實踐策略進行深入考察。

圖2 農民合作社服務權能拓展路徑

三、先鋒農民合作聯社:一個可以剖析的深度個案

先鋒農民合作聯社(5)下文簡稱為“先鋒聯社”“聯社”。依照學術慣例,對文中涉及的所有地名、人名均進行了匿名化處理。成立于晉西南地區,覆蓋兩個鄉鎮,擁有社員3865戶。聯社的發展歷史最早可追溯到1998年現任理事長鄭藝創辦的寨子村科技服務中心。從1998年到2006年,鄭藝帶領當地農民成立協會,嘗試組織社員開展各類經濟與文化活動。2007年,鄭藝借《合作社法》的東風,組織農民成立了先鋒農民合作聯社,之后逐漸成長成為在當地乃至全國都相當有名氣的農民合作社。

2006年春節,筆者首次到寨子村調研,開始跟蹤觀察當地的農民合作組織培育和發展狀況,對合作社的發展史和演進軌跡有較為深入了解,使之成為一個可以剖析的深度個案。案例分析的目標不是講故事,而是遵循認識活動共享的一般邏輯和原則,通過系統展現現象背后的因果機制和過程,產生知識。[29]案例研究旨在通過對某一專業領域典型案例的“過程—事件分析和結構—制度分析”發現案例背后潛藏的理論。[30]長期的參與式觀察和跟蹤調研,既可以使研究者熟悉跌宕起伏的故事情節,便于做“過程—事件分析”,又能夠使研究者融入被研究者的生活世界,感知被研究者所身處的“結構與制度”,辯證認識被研究者的所感所思以及他們的行動策略。

為了突出研究主題和便于對服務權能概念進行深入分析,本研究將先鋒合作聯社的發展簡單分為三個階段:從1998年到2007年為第一階段,這是農民合作組織通過開展各項業務逐步積累聲譽以提升服務能力的時期;從2008年到2017年為第二階段,這是先鋒聯社在獲取社員充分信任的情況下快速拓展業務邊界的時期,已明確提出要保持組織獨立性,走綜合化的發展道路;從2018年至今是第三階段,這是先鋒聯社的調適期,其開始嘗試調整與地方政府及其他利益主體之間的關系,以提升自身服務權能。在這個過程中,農民合作組織提供的服務項目不斷調整,大致經歷了一個先增加后減少,再到相對固定和組織服務功能范圍日益清晰的發展周期。

(一)農民合作社信任關系構建與服務能力建設

社員的信任與支持是農民合作社服務能力不斷提升的重要基礎。而社員的信任產生來自組織長期實踐中的良好績效表現和組織聲譽的積累。組織聲譽是組織在發展過程中逐步形成的一種無形資產[31],讓組織獲得來自社員、地方政府、關鍵群體以及其他多元主體的信任與支持,為組織服務能力提升奠定基礎。聯社在發展初期主要從文化服務、“業務集”設計以及尋求外部資源等方面累積聲譽,并推動與社員以及其他主體信任關系的建立,進而逐步提升服務能力。

首先,以公益文化服務起步,獲取服務對象的前期認可。聯社在2007年正式注冊成立前一直以農民自治組織的形式在地方社會開展活動。此時期的聯社被社員們稱為“農民協會”。在1998年到2007年,聯社發展主要經歷了兩個階段:1998—2003年間,培訓利用其經營的農資店創辦了農業科技服務中心,邀請高校的農業技術專家每年為農戶免費進行4—6次的農業技術培訓。鄭藝堅持為農民服務的出發點,講課過程不摻雜任何推銷環節,并完全由其個人承擔邀請專家的費用,使其獲得當地農民廣泛的認可。2001年,鄭藝深感農村婦女的文化生活過于單調,開始帶領本村24名婦女開展文藝活動。經過一個冬季的動員,交際舞、秧歌舞等文娛活動迅速向周邊推廣,逐步覆蓋40多個自然村。隨后,鄭藝帶領一批婦女骨干成立了婦女協會,并獲得當地婦聯的持續關注與支持。2004年,在市民政局的支持下,該婦女協會正式注冊為農民協會,獲得了正式身份?？梢?通過各類公益文化服務活動的開展,組織不僅獲得了當地群眾的廣泛認可,而且還爭取到相關政府部門的支持,這讓組織在當地的聲譽逐步積累,夯實了組織發展的社會基礎。

其次,設立關聯式合作的“業務集”,提升服務對象的組織信任度。由于在有限的地域空間內,部分專業合作社能夠拓展的社員數量和“專業”資源非常有限,而其經營項目受制于變化莫測的市場環境等結構性因素影響難以保證持續盈利。這些合作社一旦遭遇“專業”運營的項目失敗,就會產生社員紛紛退社或是不按合作協議履行合約等現象,使組織陷入發展困境。鄭藝帶領農民合作組織通過將不同的業務相互嵌套起來,以關聯式合作的方式緩解了社員規模不穩定的難題。關聯式合作是農民合作組織將不同的服務項目相互嵌套在一起形成“業務集”,使單個服務項目成為“業務集”的子集。比如,聯社將有機土壤改良項目、農機服務項目和信用合作項目關聯起來,社員要享受聯社提供的免費農機服務需要事先參加土壤改良項目。同時,社員要從合作社申請貸款必須先以土地參股,每畝土地折算一股,一股折算500元,并要以自家一定數量的土地參與土壤改良項目。由此,農機服務、資金互助服務和有機土壤改良項目就構成一個“業務集”,形成一個利益關系網絡。農民合作組織借助關聯式合作構建起的“業務集”,降低了社員的自由退社意愿,減少了社員的投機行為,維持了組織的平穩發展。如表1所示,聯社正式注冊成立后,還陸續設立了生態農園、涂料廠、手工蒸饃坊等6個經濟合作組織以及一個專注婦女文化活動的合作組織。由于缺乏管理經驗,生態農園、涂料廠以及手工蒸饃坊接連失敗,但這幾次失敗的探索并未給聯社造成較大負面影響,社員人數仍舊得以保持。而且,2007年,鄭藝還在協會的基礎上成立了28家負責不同業務的專業合作社。隨著聯社盈利能力的持續提升和社員獲益增多,地方社會多元主體對于聯社的信任感穩步提升,讓聯社獲得了快速發展。據聯社工作人員介紹,自2008年開始,聯社的社員數量便逐步穩定在3800戶左右,并拓展到周邊幾個鄉鎮。

表1 1998—2007年期間聯社開展項目情況

第三,吸納外部資源,積累組織聲譽。隨著聯社規模的擴大,地方政府開始注意到聯社的發展,多次開展現場調研與觀摩。2007年,市委書記直接到聯社進行現場考察,表示愿意給聯社提供各方面的支持。聯社獲得了政府的背書,進一步增強了社員對聯社的信任度。與此同時,聯社在發展中積極尋求外部力量支持。自2006年起,中國社會科學院的專家學者開始長期關注和指導合作社的發展。中國人民大學、中國農業大學等高校的專家學者也對聯社的工作人員進行培訓,這對聯社的發展起到了很大支持作用。通過這些專家學者的宣傳推廣,聯社還獲得了各類媒體的宣傳,一些官方媒體也對其發展經驗進行推廣。通過這些外部群體的支持,聯社獲得了良好的社會聲譽,社員對于聯社的認同感不斷提升,為其進一步開展新業務和拓展服務邊界打下了較好基礎。

由此可見,聯社此時的發展樣態恰好對應了服務權能分析框架中第Ⅰ種類型向第Ⅲ種類型方向發展的階段。在第Ⅰ狀態中,聯社正處于業務開展的開拓期和試錯期。此時,聯社與服務對象之間處于相互認識與適應的磨合期,社員對聯社的信任度不高,進而導致其在此階段對社員的服務能力相對較弱。聯社所開展業務內容基本屬于農民合作社的正常經營范疇,其能夠獲得基本的服務權利資源的保障,并不存在向地方政府額外爭取服務權利資源的問題。

(二)農民合作社功能拓展與服務權利爭取困境

在經歷了一段時間的持續互動合作后,聯社逐步與多元主體建立起信任關系,尤其是社員對聯社的信任度大幅提升。在高信任度的支持下,面對新項目的風險不確定性,社員也愿意參與其中,進而使得聯社的組織功能得以進一步拓展。如表2所示,自2008年開始,聯社便嘗試從農資服務拓展到資金互助服務、生活用品供銷服務、農業生產產前、產中和產后各環節的全方位的經濟業務項目。同時,管理團隊明確提出,聯社還要保持公益性,發揮社會服務功能,為社區提供各類公共服務。在此理念的指引下,聯社還陸續開展了改善社區衛生環境的生態家園項目、關愛老年群體的康樂中心項目、保護婦女權益的文化中心項目、關注小孩教育的社區學校項目以及旨在提升生產技術水平的農民培訓學校項目等,而且這些項目在試運行后都陸續推廣到了社員所在的村莊社區。如圖3所示,在2008至2017年間,聯社逐步為社員提供了系統的生產、生活服務,走上了綜合化發展的道路。

表2 2008—2017年聯社發展項目情況

圖3 聯社組織功能拓展示意圖

此階段與2007年之前不同的是,當合作社開始涉足小額信貸、老人養老、兒童教育等業務后,其已經涉及《合作社法》中所指的“等”的部分,遠超出了法律法規明確支持的范圍。(6)在2006年出臺的《合作社法》和2018年所修訂的《合作社法》中對于農民合作社的綜合性發展都未給予明確的規定,而是以“等”的形式對農民合作社的服務邊界進行相對模糊化的界定。聯社進入第Ⅲ發展形態,出現服務能力與地方政府所賦予的服務權利資源不匹配的現象。同時,先鋒聯社在獲得社員充分信任的基礎上,強調要堅持自身的獨立性與自主性,而不愿意承接地方政府所提供的各類項目資源。然而,資源的交換背后體現的是一種權威性服從關系,[32]組織接受政府項目資源的本質是出讓組織自身部分的自主權,允許行政力量的進入,并與政府建立起利益關聯。聯社在拒絕項目資源進入的情況下,與地方政府始終未能建立有效的互動合作關系,這使得其在爭取更多服務權利資源時面臨困境。隨著聯社服務范圍不斷擴大,地方政府逐漸由信任轉向懷疑,再加上對社會不穩定風險的考慮及不同利益主體的強烈反對,其對聯社的態度發生了極大轉變,聯社陷入發展危機。

首先,村干部及同業群體間的競爭導致聯社的外部發展環境逐漸惡化。在聯社邁向綜合化發展的過程中出現了非常突出的同業競爭問題,一些不同利益主體為了向地方政府爭取服務權利資源,以散播謠言、惡意中傷等方式來打壓聯社,給聯社帶來了很大的負面影響。而聯社基于龐大的社員基礎而采取零和博弈的策略又導致其與多元主體的關系處于對立狀態。例如在開展垃圾分類、老人養老等服務時,鄭藝一直認為“村干部干不了實事”而不愿意與村“兩委”合作,直接導致村干部對聯社產生不滿,開始不斷向地方政府反映聯社的問題。又如,聯社于2012年獨立開展信用合作業務也令曾與其合作的小額信貸公司十分不滿。

其次,地方政府風險敏感度提升下的態度轉變導致聯社遭遇發展“巨震”。2017年,民政部印發關于《社會組織抽查暫行辦法》的通知,規范社會組織的管理工作,要求地方政府摸排社會組織與境外資金的往來情況。當時,上級有關部門接到反映稱聯社之前接受過境外公益組織資金的支持,并下發文件要求地方政府對聯社的資金情況進行核查。經過調查,證實聯社所使用資金并不存在違法、違規情況。但經過此事件后,地方政府認為聯社開展的信用合作業務涉及的范圍太廣,存在較大的社會風險,再加上各類利益主體對聯社的長期不滿,使得地方政府對聯社的信任度逐步下降,進而擔心追求獨立自主發展的聯社有引發政治風險的危險。由此,地方政府對聯社的態度由默許轉變為反對。在此過程中,地方政府首先對聯社資金互助業務進行了嚴格管控,要求聯社提供開展此業務的相關資質憑證,并提出了附加要求,聯社信用合作業務被叫停。緊接著,地方政府還加強了對聯社養老業務和兒童私塾業務的監管,以手續不全、基礎設施不完善、衛生安全不達標等理由要求聯社停辦這些業務,并進行內部整頓。由此導致許多社員對聯社的信任感大大降低,在2017年11月出現了大規模的社員擠兌股金和退社的情況。一些借款的社員出于貪便宜的心理開始賴賬,直接導致聯社資金流出現斷裂。不少骨干則出于對聯社合法性問題和未來發展前景的擔憂而選擇退社。到2018年初,聯社的員工數量由原先的上百人銳減到十多人。聯社陷入前所未有的發展困境。

聯社理事長鄭藝在談及此事時指出:“我覺得,當時我們做了很多不該做的事情,比如公共服務到底是不是合作社的服務范圍,法律沒有明確,所以政府一要規范,這些業務就需要全停掉。這些業務停掉后,帶來的反彈效應很大。資金互助我們做了十年,當時就立馬發生了擠兌。地方政府查我們的時候,關于合作社和我的謠言到處都是,我正在辦公室坐著,那些人卻聲稱我跑路了。這種謠言殺傷力是非常大的,非法集資的帽子一扣的話我們就永遠翻不了身。本來我們合作社就是依靠和社員建立信任關系才能生存,這對我們的信任關系影響很大”。(訪談記錄ZB2021.5.8)

聯社工作人員也表達了類似的觀點,“我們做這些項目并不是為了從里面賺很多錢,我們只是想為社員服務好,就這么簡單。而在政府看來……你一個合作社做這些本應該由政府或者其他組織去提供的公共服務,是不是在背地里搞其他事情。我覺得地方政府的擔心是正常的,我們服務范圍橫跨了兩個鄉鎮,范圍很大。我們只是一個社會組織,一旦出問題就會有很大影響……出于對社會穩定的考慮,政府讓我們把資金互助停了也能理解?！?訪談記錄YMH2021.5.13)

從聯社此次危機的發展過程可以看到,地方政府態度對聯社的發展有著至為重要的影響,其是否給予聯社相應的服務權利資源直接關涉聯社的整體發展。當合作社在擁有較強的服務能力而嘗試拓寬自身服務邊界時,其面對的是專業劃分程度相當高的市場環境,需要以與相關行業主體進行競爭的方式向地方政府爭取相應的服務權利資源。而在宏觀政策法規相對模糊的情況下,對合作社拓寬服務邊界的行為,地方政府的態度則會根據上級政府壓力、政績競爭、風險防控等多方面因素的考量而進行策略性調整。如當聯社的工作可以轉化為地方政府工作政績時,地方政府對于聯社的拓寬業務范圍的行為表現出比較大的寬容。當上級政府部門監督、問責不斷地增強時,聯社拓寬業務所帶來的社會不穩定性便會引起地方政府的高度警惕,進而出于對自身利益的追求傾向于選擇強控制的簡單化處理措施,[33]將合作社拓寬業務邊界的權利收回,進一步壓縮農民合作社的自主發展空間。

(三)雙重角色定位調適與農民合作社服務權能拓展

在經歷由于未能向地方政府爭取到拓展業務的服務權利資源而導致組織陷入巨大發展困境后,聯社開始重新調整自身角色定位力求滿足地方政府和服務對象服務雙重需求,以緩和雙重目標追求與組織發展之間的張力。在此階段,聯社主要從與地方政府關系處理、業務邊界調整這兩大方面展開,將聯社的服務能力與擁有的服務權利資源進行再次匹配,進而讓聯社從第Ⅲ類型的組織狀態邁向第Ⅳ類型的發展狀態。

其一,積極建立與地方政府的合作關系以爭取更多服務權利資源。主要采取了兩方面的方法:一是采取“前臺”合作的策略,建立與地方政府的合作關系。一方面積極開展黨建活動,著重樹立聯社的政治形象。在此階段合作社重新修建了辦公大樓,并專門設置了黨建活動室,在合作社內部開展各類黨建組織活動等。另一方面,積極承接一些政府項目,在保持自身獨立性的情況下,適當迎合地方政府的政績工作需求。2021年,聯社已經承接了魚宴餐廳、民宿打造、農民培訓、示范田、病蟲害測報網等方面的項目?？傮w來看,聯社開始承接政府項目,也是一種策略性妥協,借此緩和與地方政府的關系,以幫助政府落實項目的形式來建立起與地方政府間的利益關聯,并改變自身在地方政府眼中的印象。二是積極爭取地方政府部門的信任與支持。2018年后,聯社積極邀請地方政府干部適當地參與合作社的事務,如邀請一些政府工作人員擔任聯社的監事會成員,同時還主動向地方政府的主職干部匯報聯社的發展情況等。

其二,調整聯社業務范圍以增強對社員經濟性業務的服務能力?；谥暗慕逃?聯社開始收縮業務范圍,專注經營性業務,暫停了公益性的服務業務。2018年后,聯社開始嘗試進行發展戰略的轉移,將發展的重心放在合作社經濟業務上,把農業生產的產前、產中、產后的配套服務做好,突出聯社的經濟主體角色。鄭藝指出,“為農戶服務好是聯社在當地社會長久發展的根本,只有做好對小農戶的服務,做好產前、產中、產后的配套服務,才能重建聯社與社員之間的信任關系,才能讓聯社的服務能力得到穩定提升。公共服務板塊也需要建立在一定的經濟基礎之上才能發展起來,不能操之過急”。(訪談記錄ZB2021.5.9)

綜上可知,2018年后,聯社通過建立與地方政府正式和非正式的合作關系,讓地方政府的力量進入到聯社內部,形成了一定程度上的依附性自主發展樣態[34]。聯社以失去一部分的獨立性為代價,換取地方政府的進一步信任,爭取到更多的服務權利資源。如通過與地方政府合作,聯社的業務范圍已經拓展至三產化的服務業領域。同時,雖然聯社最終回到了經濟領域的業務中,但并不意味著農民合作社的社會公共服務功能被完全否定。農民合作社是否可以拓展到社會公共服務領域中,與地方政府的需求和意志高度相關。其背后體現的邏輯是,農民合作社要實現服務權能的拓展,需要在兼顧地方政府與服務對象需求的基礎上,推動自身服務能力的提升和服務權利資源的增多,并實現二者間的匹配,最終才能順利推動組織服務功能邊界的拓展。最后,需要進一步說明的是,在現實中農民合作社能否實現不同發展狀態下的順利轉換,面臨著自身發展韌性以及地方政府能否轉變對其的不信任態度等客觀現實問題的挑戰。先鋒聯社能否順利從政府不信任所帶來的發展危機中邁向第Ⅳ的組織發展狀態,并實現穩定化運營,其背后還涉及合作社發展資金保障、內部管理制度能否建立以及地方政府政策支持等方面客觀現實因素的影響。目前先鋒聯社仍處于調整期,其能否進一步獲取地方政府的信任與重建合作社的服務能力,進而實現服務權能的穩定擴展亦有待更長時間的持續觀察。

四、結論與討論

通過對先鋒聯社二十多年的動態發展歷程考察可以發現,在討論轉型期政府與農民合作社之間多元的互動關系時,除了關注政府為保障社會的不穩定而采取控制策略外,還需要考察基層政府始終倡導的服務理念對二者關系所帶來的影響。服務權能分析概念的提出,呈現出我國黨政體制以服務為中心的基本導向,并進一步明晰了合作社對于政府和社會的雙重角色定位。從案例中合作社不同時期的組織功能拓展歷程可見,政府與合作社之間的信任關系與互動策略都處于動態發展的歷程中。同時,面臨復雜的地方社會環境,合作社既需要保持自身服務能力,又要爭取相應的服務權利資源,在服務能力與服務權利能夠相互匹配的情況下才能夠實現相對穩定的發展。本文嘗試提出服務權能的分析概念,也意在厘清合作社邁向綜合化發展所面臨的挑戰與發展路徑。

合作社的服務權能拓展強調組織在發展過程中需要獲得來自服務對象和地方政府的認可與支持,實現組織服務能力與服務權利間的匹配,以充分發揮合作社為廣大農民群體提供服務的功能。服務權能概念的提出,有助于我們理解以下三種現象:(1)一些合作社在地域社會享有較高聲譽,并對社員有很強的服務能力,但在未與地方政府間建立起合作信任關系時可能陷入服務能力與合法化認證的服務權利不相匹配的困境;(2)在合作社拓展服務功能邊界的綜合化發展面臨著國家正式法律法規對其經營范圍的模糊化定位的問題,進而導致其能否邁向綜合化發展和實現何種程度的綜合化發展深受地方政府行為的影響;(3)地方政府如何配置和優化服務權利是決定合作社功能拓展成敗的關鍵。地方政府在配置服務權利時,通常不只是單純考慮農民合作組織的服務能力和服務提供的成本、功效高低等問題,而會更多考慮自身利益,將降低潛在的社會不穩定風險放在首位。同業競爭、政策環境變化等情況會激發地方政府的警惕。因此,農民合作社只有合作在實現服務能力與服務權利間的匹配與融合的情況下,才能在基層社會不斷提升服務權能,穩步走向綜合化發展。

綜上,本文認為在當前的基層社會治理環境中推動農民合作社綜合化發展需要自上而下和自下而上的努力。具體而言可從以下三大方面進行推動:首先是在法律法規體系建設方面,需要在法律層面進一步明確農民合作社的綜合化服務功能角色,結合當前基層社會中普遍開展的各類業務創新情況,進一步修訂相應的條款。其次是需要進一步明確農民合作社服務社會與政府需求的雙重角色定位,構建地方政府與農民合作社之間的穩定互動關系,進而增強雙方的互信。同時,還需要地方政府轉變思維,即一方面需要對地方社會的創新保有更大的寬容,另一方面還需要轉變以管控為主的思維模式,為合作社綜合化發展探索提供更多支持與服務。最后是在合作社自身方面,需要不斷提升業務能力,積極回應當前鄉村社會多元化、差異化的服務需求,并因地制宜發展適合當地實際需求的服務項目。同時,合作社要主動向地方政府進行匯報、加強溝通,增強風險防控能力,在把控好社會風險、市場風險的基礎上創新。