公立醫院政府采購業務風險管理淺析

徐 旸 胡柳燕

廣西中醫藥大學第一附屬醫院 廣西 南寧

一、引言

《公立醫院內部控制管理辦法》（國衛財務發〔2020〕31號）指出，公立醫院業務層面的風險評估應重點關注12個方面的內容，政府采購管理是其中的重要內容之一?！秶鴦赵恨k公廳關于推動公立醫院高質量發展的意見》（國辦發〔2021〕18號）認為，提升公立醫院高質量發展新效能，要強化政府采購控制，防范財務風險、業務風險?！敦斦筷P于加強政府采購活動內部控制管理的指導意見》（財庫〔2016〕99號）要求在全面管控與突出重點并舉、分工制衡與提升效能并重、權責對等與依法懲處并行的基本原則下，采購人應重點加強對采購需求、政策落實、信息公開、履約驗收、結果評價等方面的管理，建立政府采購各業務崗位之間的溝通協調機制。

公立醫院具有公益性的特點，在收支規模、收支結構、收入性質、成本管理等方面有一定的特殊性。公立醫院政府采購業務涉及醫療設備、試劑耗材、飲片藥品、后勤服務、維保服務、基礎建設等，具有品類多樣、金額相對較大、與提供的公共醫療服務密切相關等特點，兼具復雜性與專業性，對領會與執行政府采購規范都有嚴格的要求。但實際工作中，公立醫院政府采購業務往往存在采購制度執行不嚴格、采購項目無預算或超預算、采購方式不規范、采購管理有漏洞等問題，導致采購制度執行不規范和采購風險不可控。因此，對公立醫院政府采購業務進行風險管理勢在必行。

二、公立醫院政府采購業務風險管理的理論研究與采購環境分析

國內對公立醫院采購業務風險管理的理論研究較多。蹇思慧、王小翠基于公立醫院高質量發展的相關研究中指出，當前公立醫院風險識別和評估存在科學性不強、評價流于形式、信息化水平不一等問題。楊正云從醫院風險管理的角度，認為各醫院在招標采購管理方面存在較多的問題。章源娟對公立醫院政府采購的風險因素進行了分析，認為公立醫院政府采購中存在產品或服務質量信息不對稱、成本信息不對稱等風險。陳研選取了一些具有代表性的三甲公立醫院作為研究對象，根據風險管理戰略的思想，認為政府采購業務風險控制的重點是要落實采購人的主體責任并選擇科學合理的風險管控措施。

結合近年來公立醫院政府采購業務風險管理情況，這里從不同維度對公立醫院政府采購內外部業務環境進行分析。

1.公立醫院政府采購外部環境

（1）政策要求維度?！蛾P于開展“公立醫療機構經濟管理年”活動的通知》（國衛財務函〔2020〕262號）和《關于在全國范圍內持續開展“公立醫療機構經濟管理年”活動的通知》（國衛財務函〔2022〕72號）提出，要健全政府采購管理制度，規范采購流程，逐步形成依法合規、運轉高效、權責統一的管理制度，實現對政府采購活動內部權力的有效制約，確保政府采購工作的規范開展。國務院、國家衛健委、地方政府及公立醫院主管單位，也在不同文件中要求加強對醫院政府采購實施情況的監督，防范政府采購業務風險、規范政府采購行為。

（2）行政監管、公眾監督維度。公立醫院政府采購活動不規范可能遭到公眾的質疑和投訴，影響采購項目的進度和效率，同時增加了采購項目的不確定性與違規風險。醫藥領域的政府采購活動，如果存在違法違規行為、采購紀律執行不嚴格，也不利于公立醫院廉政建設和保持良好的社會形象。

2.公立醫院政府采購內部環境

（1）內部發展維度。公立醫院的采購人主體責任、運營效率提升和精細化管理，以及整合資源、成本管理等，都要求規范采購并發揮出政府采購的積極作用，盡量降低法律風險與財務風險。

（2）內部執行維度。政府采購制度不健全、業務流程不清晰、崗位職責不明確等，影響了相關崗位的工作效率，增加了相關業務的管理風險；采購項目無預算、超預算或預算編制不細化、不合理，則會影響采購項目資金的使用安排，增加了資金管理風險。

三、公立醫院政府采購業務的風險識別與管理

遵守政府采購相關法律法規的要求，在保證政府采購項目合規的前提下，公立醫院應結合現有的制度體系及管理流程，從強化內部控制方面入手，對醫院相關的政府采購預算與計劃管理、政府采購活動管理、驗收管理與資金支付管理等內部管理的關鍵風險點進行梳理，梳理出采購需求、預算編制及計劃、意向公開、政府采購代理機構確定、采購文件審核確認、政府采購政策落實、組織現場評審、確認采購結果、合同簽訂與執行、履約驗收、合同付款、政府采購質疑與投訴處理、政府采購檔案管理和績效評價等13個關鍵風險點，分析關鍵風險點可能發生的風險，并對重要風險點采取相應的風險管理措施。

1.政府采購預算與計劃管理

政府采購預算與計劃管理環節的關鍵風險點包括確定采購需求、預算編制及計劃、意向公開等，具體風險為需求具有傾向性、需求編制不完整、未按實際需求和相關標準編制采購預算、采購預算編制不合理、采購計劃的組織形式與采購方式選擇不恰當、關聯預算與采購內容不相符、未按規定公開政府采購意向、政府采購意向公開時限未達到要求即開展采購活動等。

2.政府采購活動管理

政府采購活動管理環節的關鍵風險點包括政府采購代理機構確定、采購文件審核確認、政府采購政策落實、組織現場評審、確認采購結果、合同簽訂與執行、政府采購質疑與投訴處理等，具體風險為招標代理機構與相關當事人存在利害關系、采購文件有傾向性或排他性、文件修改程序不符合規定、未按國家衛健委相關規定嚴格開展專家論證、未按規定落實政府采購政策、未按規定抽取評委、評審委員會未嚴格履行評審職責、評委與投標人存在利害關系、未能如實記錄評標情況、評審現場發表不恰當言論、采購人未按規定確認采購結果、未按規定處理質疑和投訴事項、未在規定的時間內簽訂采購合同、簽訂的合同與采購（響應）文件不符或存在實質性修改、未嚴格執行合同條款等。

3.政府采購驗收管理與資金支付管理

政府采購驗收管理與資金支付管理環節的關鍵風險點包括履約驗收、合同付款、政府采購檔案管理和績效評價等，具體風險為未按照政府采購合同進行實質性驗收、采購到的標的與合同約定不符、拖延驗收時間、不按合同約定付款、政府采購檔案管理不規范、未按照規定開展采購績效評價等。

四、公立醫院政府采購業務的風險分析

公立醫院政府采購業務風險管理的目的，是要規范政府采購業務活動、糾正采購違規行為、節約采購成本、降低采購風險、促進醫院運營管理和落實采購政策?？苫谡少彉I務管理識別出的關鍵風險點，將公立醫院政府采購風險管理的目標分為預防性管理目標和補救性管理目標。預防性管理目標是對政府采購業務中可能存在的風險進行前期預警與防范，補救性管理目標則是對政府采購業務執行過程中出現的偏差和錯誤進行糾正。也可根據風險管理目標的不同類型，將識別出的關鍵風險點及風險表現歸類和分析，如分為業務執行風險、內部管理機構設置風險、法律風險、爭議處理風險、違規風險、財務風險、合同履約風險、廉潔風險等。

對政府采購業務風險產生的深層次原因進行剖析，預測風險發生的可能性和對采購項目、公立醫院造成的影響，并以公立醫院政府采購業務的風險影響程度（沒有影響、輕微影響、中等影響、重大影響、嚴重影響）為橫軸，以公立醫院政府采購業務風險發生的可能性（極低、低、可能、很可能、確定會發生）為縱軸制作出風險坐標系，通過風險坐標系清晰呈現出各類風險分布的區間和風險級別，并對不同級別的風險采取不同的風險管理策略。

要根據政府采購業務風險的坐標位置，精準把握風險管理的要點，按照密切關注、定期巡查、采取措施三類風險處理方式，形成契合政府采購業務管理政策、各層級各部門均可執行的風險管理措施。

五、公立醫院政府采購業務風險管理的路徑

1.構建風險管理溝通體系

公立醫院須增強風險管理意識，在符合政策及管理制度的前提下，根據風險管理目標，建立政府采購業務風險管理溝通體系，對政府采購業務環節的關鍵風險點、風險表現進行分析，根據風險類別確定風險管理策略，確保各層級、各部門能就風險事項進行有效溝通并采取協同一致的解決措施。

2.構建風險管理基本業務體系

公立醫院政府采購業務風險管理的核心是實現業務的協同和相互制衡，確保流程規范、清晰，崗位職責明確，不相容崗位相互分離，采購行為經過授權審批、集體決策和避免權力過度集中。因此，要不斷完善政府采購內部控制制度，構建公立醫院政府采購業務風險管理基本業務體系，強化采購全流程的組織管理，及時糾正執行偏差，并對采購項目的決策、預算、需求管理、采購方式、執行、履約驗收、款項支付等環節進行監管，防范采購各個環節的風險。

3.構建風險管理監督體系

公立醫院要構建政府采購業務風險管理監督體系，對公立醫院政府采購項目的前期、中期、后期進行全過程監督，充分發揮財會、審計的內部監督作用；同時，要加強各種監督的協同，強化部門協作，完善風險線索排查、會商、移交和協調處理機制，確保政府采購業務風險管理監督的有效性。

4.構建風險管理評價體系

公立醫院政府采購業務風險管理是一個動態的過程，要構建相應的風險管理評價體系，對采購業務進行全面的風險識別、評估、分析、控制、跟蹤，完善風險管理評價及報告機制，將評價中發現的風險及后續控制措施和結果如實記錄存檔，并對風險管理的有效性進行評估，充分發揮風險管理對公立醫院核心業務的提質增效作用。

5.構建風險智能化管理系統

要整合公立醫院政府采購業務風險管理的溝通、基本業務、監督、評價等體系，利用現代信息技術構建公立醫院政府采購業務風險智能化管理系統。風險智能化管理系統能實現采購業務數據和文檔的自動整合處理、采購業務執行流程的自動化傳遞、采購業務相關風險要素的智能化預警，并將政府采購政策與管理要求內置，強化風險識別、評估和預警能力，提高公立醫院政府采購業務風險管理的效率。對一般性業務，風險智能化管理系統通過自動化、程序化、規范化的智能控制，能夠減少差錯，提高數據傳遞效率，縮短流程時間，促進政府采購業務的規范執行，確保政策及時準確傳達，實現風險溝通、業務開展、風險控制、監督評價報告和風險預警等工作的智能化。

六、結語

公立醫院政府采購業務的風險管理工作，應結合管理現狀、管理環境、風險點等要素，構建權責一致、制衡有效、運行順暢、執行有力、管理科學、智能化的風險管理體系，將風險管理中的溝通、業務、監督、評價等體系有機結合，不斷加強公立醫院政府采購業務風險管理，確保政府采購業務的規范性、高效性，賦能公立醫院的高質量發展。