基層事業單位全面預算管理淺議

□文/韓麗娟

（江蘇里下河地區農業科學研究所 江蘇·揚州）

［提要］ 在預算改革背景下，基層事業單位要以全面預算管理為導向，合理調配資金，在保證資金使用效率的同時提高單位內部管理水平，實現有序發展?；诖?，本文首先闡述基層事業單位加強全面預算管理的價值及意義；其次分析目前基層事業單位全面預算管理現狀及問題；最后提出相對應的改進建議。

十九大報告提出預算改革的目標和核心內容：“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。國務院印發的《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》也提出了規范預算支出管理、嚴格預算編制管理、強化預算執行和績效管理、增強預算約束力等要求。在此背景下，基層事業單位如何進行全員參與、全面覆蓋、全過程管理的預算顯得尤為重要。

一、基層事業單位實施全面預算管理的意義

（一）有利于提高基層事業單位資金使用效率。在全面預算管理工作進行預算謀劃時，基層事業單位各部門要合理地規劃在未來一年可能發生的收入和支出。管理部門進行匯總審核匯報，由單位領導層集體討論下一年的規劃，并結合現有的單位實際進行資源的合理分配，以共同的管理目標為導向，以更有效的方式發揮單位資金的使用效率。

（二）有利于提高基層單位內部管理水平。全面預算編制填報時需同時上報單位各部門的預算績效目標，各部門要對照這些績效指標完成相應的年度目標，對各部門的人員相關行為產生一定的管理和監督作用，進而改善單位的內部治理環境。同時，借助于信息化的手段，相關全面預算管理信息共享共用，優化資源配置，節約單位管理成本，提高單位的運轉效率。

（三）有利于基層單位績效目標的實現。全面預算管理以績效目標為導向，是現代管理手段之一。在管理層進行資源分配時，總體預算可以作為管理層做出決策的一個重要依據，幫助管理層對單位的總體發展規劃做出合理的預判。各部門可以對照本部門全面預算績效考核目標，制定與這些目標相關聯的人員考核與激勵指標，調動人才的主動性、積極性，確?？冃繕说淖罱K實現。

二、基層事業單位全面預算管理現狀

事業單位由于自身性質的原因，資金來源復雜多樣。當前，不少基層事業單位不僅有通過國庫下達的財政性收入，包括事業經費和部分重點項目經費，還有通過自己實力爭取的競爭性項目經費以及成果轉化取得技術轉讓技術服務收入等。支出上，事業單位除了必要人員費用和運行保障費用之外，還有科研項目支出等。由于經費來源多樣，項目支出有著不同的經費管理辦法，從預算的編制到執行都較為復雜。除了客觀上的一些原因之外，比如競爭性項目收入以及成果轉化收入很難準確預估、專業人才缺乏等方面的原因，主觀上全面預算管理意識不高，使得全面預算管理有一定困難。

（一）全面預算管理意識淡薄。目前大部分基層事業單位對全面預算管理認識不足，意識淡薄。從管理層到基層員工，都片面地認為全面預算管理工作跟自己無關，只要財務人員參加就可以了。對全面預算管理的概念理解不深，預算編制敷衍了事，預算執行流于形式。大部分基層事業單位的管理層仍然認為全面預算管理工作就是財務人員進行預算編制的工作，沒有專門成立預算編制領導機制，缺乏制定相應的制度約束。有的即使有領導機制，也形同虛設。甚至有些基層事業單位由于人員編制緊張，從預算編制到最后執行管理都是財務人員一手辦。單位職工對預算工作沒有正確的認識，更沒有參與。財務人員受制于本專業的限制，業財融合度不高，加上沒有領導層的統籌把控，預算編制脫離實際，后期無法執行，預算目標無法達成。

（二）全面預算編制質量不高。目前部分基礎事業單位預算的編制都是由財務部門根據以往年度的收支情況，獨立完成編制工作。有部分單位也由各部門先報送相關數據，財務部門再進行簡單的匯總編制。編制缺乏對一些科研項目可行性和必要性進行調研論證，以盡量多爭取點資金的心態編制預算，又或是由于財務人員謹慎保守，填報相關項目預算資金過少。對于一些競爭性項目偏多的單位，科研項目經費的預算，更是要進行可行性的論證，提高預算編制的準確度。若預算編制工作只是簡單地編制或是匯總各部門報送的數據，沒有結合單位實際情況統籌規劃，就會使編制的預算缺乏實際可執行性。

（三）全面預算執行不到位。全面預算管理的概念是需要從預算謀劃、編制、分解、執行、監督、考核建立的一套完善的體系做支撐，確保全過程全員參與并實施到位。但目前大部分基層事業單位的業務部門人員參與極少，整個過程大部分都是財務人員在操作，財務人員不懂具體的業務工作，很難將預算進行細分解。有時候即使有預算分解，也基本上按照以往的經驗，并沒有統籌考慮。具體任務的細分不到位，預算執行責任難以落實。

沒有建立預算監督機制，財務人員單獨編制的預算，業務人員難以執行。不少基層事業單位的業務人員不能按照預算編制執行，超預算支出或隨意調整預算的行為屢見不鮮。沒有建立預算后期考核體制，就沒有相應的激勵機制來調動大家的積極性，進而影響預算管理的實施效果。

（四）全面預算管理專業人才缺乏?；鶎邮聵I單位由于受編制數的限制，在引進人才時首先考慮業務部門的人員，管理方面的人才嚴重缺乏。部分單位管理層存在重業務輕管理的現象，財務人員的工作缺乏專業人才的培訓和指導，業務水平得不到提升，工作效率低。甚至有的基層事業單位受部門設置限制，沒有專門的財務部門，更談不上專業的預算管理人員，有的單位即使有專門的財務部門，人員數量也有限，每個財務人員的工作量大，沒有專門針對全面預算管理工作的人員。再加上基層事業單位的薪資待遇以及辦公條件環境等因素受限，這些基層單位難以引進懂得財務管理以及信息化管理等方面知識的綜合型人才。

三、基層事業單位全面預算管理優化策略

單位的日常管理離不開全面預算管理，且全面預算管理應該貫穿其整個過程中?；鶎邮聵I單位要科學系統地實現全面預算管理。首先，要提高全員對全面預算管理的認識，明確其相應的組織機構及職責；其次，要制定相應的預算管理制度，根據相應的制度流程，完成預算的編制與分解下達工作；再次，強化預算執行的控制，對于確有需要調整的事項需按照程序履行審批手續后再調整；最后，加強全面預算管理的人才隊伍建設，提高預算管理工作的效率。

（一）提高全面預算管理的認識。全面預算管理工作是整個單位全員參與全過程的工作。從單位的領導層到各部門所有人員都應該強化預算管理的意識，改變傳統的預算管理觀念。

基層事業單位的領導首先要提高對全面預算管理工作的認識，積極參與并主要協調全面預算管理工作。財務人員應及時并多次對業務人員進行預算相關制度和政策的宣傳和專題性培訓，灌輸全面預算管理的理念。單位的管理層應鼓勵單位的財務人員定期參加培訓，及時更新相關政策信息，強化專業性人才的培養。同時，財務人員培訓學習后，應總結思考，并對單位的其他人員進行及時宣傳講解。

全面預算管理過程包括立項、論證、實施，資金管理、績效評價，每個環節都需要全部門全員參與，由領導進行統籌協調安排，形成管理合力。加強溝通，減少摩擦和矛盾，制訂詳細的預算方案，為基層事業單位全面預算管理順利實施提供保障。

（二）明確預算管理機構職責?；鶎邮聵I單位實施全面預算管理，需要明確全面預算管理組織機構以及各個機構相應的職責?；鶎邮聵I單位按照“統一領導，分級管理”的原則，結合目前的實際情況，建立預算管理組織框架。首先，形成以預算管理小組為全面預算管理的最高領導決策機構，明確單位主要負責人為組長，由領導班子成員組成。具體負責預算收支總目標以及預算編制草案的審批，對預算重大事項的調整進行決策，審核預算考核機制以及預算績效評價機制等工作。該決策機構要進行統籌協調，確保預算體系的整體運轉。其次，各個中間管理層，由單位財務部門負責人以及各部門負責人組成，具體負責單位總預算目標的分解、預算方案設計、預算編制的步驟以及程序的制定，向預算管理小組定期匯報管理工作情況，協調監督各部門的預算執行活動，對偏離預算目標的活動及時糾正。中層管理層是決策層和基層預算執行操作層的橋梁，起承上啟下的作用。最后，基層執行操作層由各部門的職工組成。具體按照制度以及流程完成各個環節的任務和目標。如完成本部門的預算編制、按照年初預算的分解執行預算目標任務、對確需進行預算調整的項目及時提出預算調整請求、定期或不定期地匯報預算執行情況等。

（三）制定全面預算管理制度。推行全面預算管理不僅需要嚴格遵守有關法律法規的相應規定，基層事業單位還要制定本單位可操作執行的制度。很多基層事業單位在全面預算管理實施過程中沒有制度保障。全面預算管理制度的制定需要基層單位領導帶頭開展，建立全面預算管理的組織，由這個組織進行相應的統籌安排。

預算編制是執行預算的基礎，而預算監督則是執行預算的保障，二者缺一不可。預算編制要有相應的管理制度，如編制的范圍、編制的方法以及編制的工作流程等，在管理辦法中要明確。預算的執行首先要規定各個部門的權責，監督考核部門按照各部門權責制度做好監督考核工作，杜絕貪污腐敗現象的發生。明確預算考核相關的量化性考核指標，細分到每個部門、每位職工，以便在年底績效考核時對相應的部門和職工進行獎懲，進而激勵每位職工積極參與全面預算管理工作。

（四）強化全面預算執行的控制?；鶎邮聵I單位預算執行之前應該首先進行預算指標的分解，分解到單位內部各個部門、各個崗位以及流程的各個環節。預算的執行要根據預算分解情況進行。單位的預算執行應嚴格按照相關規定進行，無預算拒絕列支，超預算或者預算外的資金支出，必須先嚴格審核其必要性以及與單位預算目標的相關性。單位應對全面預算實施動態的管理，結合現階段信息化手段，對于預算執行過程中發生的偏離情況及時反饋跟蹤查明原因，并整改和修正，保證預算目標的實現。財務人員應對單位所有預算執行定期進行分析，對于執行進度不合理的以及預算執行有偏離的，要召開相應的座談會，共同分析其原因，業務人員要針對這些問題及時采取有效的處理措施，避免年底突擊花錢的現象。對于預算執行過程中發現的如資金支付不規范、采購過程不規范的，財務人員要及時提醒改進，加強相關過程的業務培訓，強化監督管理，以提高資金的使用效率?；鶎邮聵I單位的預算方案一經確定，原則上不得隨意調整。但是，在執行過程中因一些不可抗逆等原因造成的需要調整預算的，相關部門需要嚴格按照相關審批流程進行重新申報審批，審批后再對預算做出及時的調整。嚴禁未經審批隨意調整預算。

（五）加強全面預算管理人才隊伍建設。專業人才是全面預算管理工作的重要保障，有條件的基層事業單位需要通過相應的激勵政策積極吸引財務管理方面綜合素質高的人才，組建素質過硬的全能性人才隊伍。對于部分基層事業單位來說，受各方面條件限制的情況下可以考慮對單位現有人員進行培訓，例如選取現有本身具備一定財務知識的財務人員，可以單獨對其進行相關預算管理方面的培養，這些財務人員將培訓的知識消化吸收后，還要做好宣傳講解工作。人才的引進培養之后，基層事業單位還要面臨留住人才難的困境。因此，基層事業單位需建立一套完善的人才培養管理體系。

人才隊伍的建設離不開培訓，在預算編制之前，可以先對全員開展相應的培訓工作，以便加深對預算管理工作的理解，統籌謀劃各個部門的預算。培訓的方式可以多樣化、多形式的，如內部培訓、外部培訓，定期培訓、不定期培訓，集體培訓、個別培訓等。因預算管理需要大量的數據支持，為方便員工溝通交流，有條件的基層事業單位還應加強數據化信息管理人才隊伍建設，以對整個單位的預算信息進行統籌管理，提高全面預算管理工作的效率。

（六）加強全面預算管理信息化系統的構建。在財政部發布的《預算管理一體化規范（試行）》背景下，基層事業單位要積極探索全面預算管理信息化構建的途徑?；鶎邮聵I單位首先要對財政部門相關的技術類、業務類的規范以及相關要求進行深入的分析學習。在學習的基礎上，結合單位內部控制管理制度，梳理出本單位內部的業務流程，為后續的信息化建設流程設計打下堅實的基礎。同時，可以聘請有資質的第三方信息化軟件開發公司，在單位內部進行信息系統環境構建以及對相關人員進行操作培訓。將單位內部的制度以及業務流程嵌入信息化管理系統內，不斷強化對預算管理工作的規范實施，實現以技術控制業務。最后還要加強信息化的安全防護，為確保單位信息化系統的平穩運行和數據安全，需加強日常的網絡安全防護工作?？梢猿闪⒕W絡安全管理小組，并制定網絡安全管理規章制度以及相應的業務流程，日常的安全管理有組織管理，有責任到人，使得網絡安全管理高效有序。與第三方開發公司商討，制定適合本單位個性化的安全防火墻、入侵檢測系統、漏洞掃描等技術手段，對網絡進行實時監控與維護。同時，加強用戶權限管理，單位操作人員嚴格保管自己的用戶名和密碼，設置分層次的用戶權限以及審批程序，并嚴格控制用戶訪問權限，避免非法操作和信息泄露，確保相關信息安全。

全面預算管理信息化系統的構建，需要全面預算管理制度作為支撐，突出重點工作的保障需求，控制資產合理化配置，從而提高單位各項資金的使用效益。另外，要提高全面預算管理工作，可以利用預算信息化技術手段重點把握全面預算管理的薄弱部分，找出問題原因所在。在此基礎上，建立單位內部各部門聯動機制，在各部門之間及時協調溝通，定期召開相應的會議，階段性總結全面預算管理工作，對當前預算管理信息化中發現的系統的以及業務的難以解決的問題，應集思廣益，共商解決之策，以高效地優化全面預算管理工作。