營商環境法治保障問題研究

□文/呂鑫鑫

（河北工程大學 河北·邯鄲）

［提要］ 在全球經濟快速發展的今天，營商環境逐步成為衡量不同國家經濟發展質量的關鍵評價指標。近年來，隨著一系列優化營商環境法律規范的出臺，我國法治化營商環境持續改善。本文以京津冀地區為樣本展開研究，指出當前法治化營商環境存在的不足，并從立法、執法、司法、守法等角度提供優化營商環境的對策。

一、研究背景

“營商環境”一詞最初由世界銀行下屬小組Doing Business 通過對全球經濟體進行調研和評估后創建的相關概念和評價體系。因其并非本土術語，故而直至近幾年才頻繁進入人們的視野，并被廣泛使用。自2003 年開始，世界銀行每年對所調研評估的經濟體進行排名，其所形成的《營商環境報告》包含的所有指標均由嚴格的方法論支撐，對全球各國營商環境優化具有強大的作用。

近年來，“打造市場化、法治化、國際化的營商環境”被多次寫入政府工作報告，也成為各省政府治理的重要內容。形成營商環境立法的體系化研究，打造“三化”營商環境已經勢在必行。

自國務院《優化營商環境條例》發布以來，我國有關優化營商環境的立法、決定已達1，000 余篇，涉及方面眾多，內容龐雜。我國雖努力落實法治化營商環境的立法要求，但目前仍存在著各項問題。本文以京津冀地區相關法規和實踐為例，對各項問題進行闡述。

二、營商環境現狀分析——以京津冀地區為例

以《優化營商環境條例》為起點，我國各省的優化營商環境條例紛紛出臺。本文以京津冀三省條例為樣本，以國務院《優化營商環境條例》體例為標準，以市場主體保護、市場環境、政務服務、監管執法和法治保障五個部分對比分析優化營商環境的相關法規與實踐。

（一）京津冀地區《優化營商環境條例》法規分析

1、市場主體保護?！秲灮癄I商環境條例》（以下簡稱“《條例》”）中，專章設立市場主體保護，賦予市場主體若干權利?！侗本┦袃灮癄I商環境條例》（以下簡稱“北京《條例》”）中，在市場環境部分第十條對保護市場主體進行概略說明，集中在法治保障方面體現其余保護措施?！短旖蚴袃灮癄I商環境條例》（以下簡稱“天津《條例》”）中，在市場環境部分對市場主體的平等保護原則略有提及，大部分規制行政權力，保護市場主體的內容在法治環境部分?！逗颖笔灮癄I商環境條例》（以下簡稱“河北《條例》”）中，市場主體保護條文分散于條例各部分，并在不同對象不同場景中為市場主體進行了更為細致的安排，如行業商會與市場主體之間的關系。

2、市場環境?！稐l例》中，優化市場環境主要從簡化企業經營許可、加大維護公平競爭執法力度、降低企業融資成本等方面作為切入點。在市場準入方面，除北京市新增產業禁止限制目錄以外，其余各省份均實行負面清單制度，即“非禁即入”。北京《條例》中，新增市場主體超經營范圍開展非許可類經營活動不予處罰，并簡化市場主體注冊登記手續。天津《條例》中，鼓勵金融機構加大對實體經濟的支持力度，推動海港、空港和口岸等物流中心建設。河北《條例》中，對于領取營業執照后尚未開展經營活動和申請注銷登記前未發生債權債務的市場主體，可自主選擇適用一般程序或簡易程序進行注銷登記。

3、政務服務?！稐l例》中建設全國一體化在線政務服務平臺和簡化政務服務事項辦理流程等亮點在這三個樣本省也有更為細致的規范。北京《條例》中，推行全部政務服務事項在網上全部辦理，建立全市統一的大數據管理平臺，推進政務信息共享。天津《條例》中，天津市政府通過線上平臺“政務一網通”進行跨區域跨部門政務數據共享，依法無需進行評審或檢測的政務服務事項應當一次性受理辦結。河北《條例》中，縣級以上政府應當推進行政審批事項集中統一辦理，確?！皟杉?、兩到位”，并推進“互聯網+政務服務”，加強政務資源信息共享平臺建設。

4、監管執法?！稐l例》中多種監管方式并存，如依法監管、“雙隨機、一公開”監管和在線監管等，采用行政執法公示且全過程紀律制度，使其更為公開透明。北京《條例》推行以信用為基礎的分級分類監管制度，并健全市場主體信用恢復制度。天津《條例》中，市政府設立投訴查處機制，接受任何對有損營商環境行為的投訴和舉報。河北《條例》中實行重大執法決定法制審核制度，對行政執法行為全程記錄并歸檔。

5、法治保障。多元化糾紛解決機制和推進公共法律服務體系建設貫穿《條例》法治保障部分始終。北京《條例》與《條例》相似，專章設立法治保障，對行政主體、行政機關工作人員作出行政行為進行規范。天津《條例》將“有關機關”明確化，各級別各部門管理事項劃分清晰，并配有相應的獎懲制度。河北《條例》細化《條例》中的各項規定，并對各級政府和司法行政機關與法院之間分工負責相互配合問題進行協調，將有關優化營商環境工作納入政府績效評價體系，更加貼合地方實踐。

（二）京津冀地區優化營商環境實踐分析

1、北京地區。在北京市政府官網主頁，小微企業可線上與貸款服務中心綜合窗口人員溝通，申請貸款，受疫情影響的中小微企業可以向貸款銀行申請貸款延期還本付息；企業可申請增值稅留抵退稅，符合條件的企業可獲取最新稅費優惠政策。同時，持續在準入準營改革上精準發力，推行“一業一證”和“證照聯辦”合并改革、加大政府采購小微企業支持力度、壓減出口退稅辦理時間、提升高新技術貨物通關效率等措施，為企業擴大經營、穩定發展提供有力制度保障。

2、天津地區。天津市政府壓縮不動產登記辦理時間，要求查封登記、異議登記即時辦結，抵押登記和企業辦理轉移登記時限壓縮至三個工作日內辦結，一般登記壓縮至五個工作日辦結，推進實現不動產登記、電子營業執照相關材料通過天津市信息資源統一數據共享交換平臺提取，發揮線上信息共享效用，營造優良的線上營商環境。天津市濱海新區推進集成改革，實現“一件事一次辦”，政務事項全程線上辦理，運用現代信息技術，堅持讓數據多跑路、群眾少跑腿，推動政務信息互通共用。

3、河北地區。河北省石家莊市政府建立“石i 企”服務平臺，構建有效政企溝通橋梁，服務企業發展。石家莊人社局為到中小微企業就業的高校畢業生提供一次性就業補助，對特困行業實施階段性緩繳企業社保費，通過緩解人民就業難和市場主體持續經營吃力問題優化營商環境。河北省邯鄲市人民政府為中小投資者建立服務專欄，歸納支持中小企業政策的數據庫，將“辦事、招聘、投訴”三類高頻服務專欄列出。社會投資類的工程建設項目非核準類審批少則32 個工作日，多則41 個工作日，大大減少了企業在項目審批流程中投入的時間。

三、法治化營商環境存在的問題溯因

（一）政策執行欠佳?！稐l例》中，《市場準入負面清單》在各省實施，但落實力度不高，實施細則也有待完善。保障各類市場主體依法平等參與力度不足，越來越多針對民企的隱形壁壘和無形歧視愈發嚴重。某些部門忽視質量，對于關乎本部門重大利益的事項不肯放手，例如在行政審批環節，文書種類多、審批時間長、審批流程雜等問題，給市場主體增添許多不必要的負擔。

（二）行政職能不清。行政機關在優化營商環境的過程中不僅是市場的秩序維護者，也是市場主體，具有雙重身份。兩種身份的保持與維護都或多或少地映射著政府形象。部分地區政府逃避或拒絕承擔其作為市場主體進行交易的違約毀約行為，一時避免了違約金的賠償，短期來看也不會造成較大不利后果，但久而久之地失信于公眾，不僅打擊其他市場主體的交易積極性，也阻礙政府公信力的塑造。

（三）政務服務效能低。服務型政府的建設仍處于初步階段，與南方發達省份相比仍存在較大的差距。執法主體的執法專業度有限，對自由裁量權的把握很難控制在公正和規范的限度內。政府官員以及部分基層工作者不僅不合理利用公權力促進人民群眾和本地的利益實現，反而利用權力牟取私利，在一定程度上導致市場主體與政府之間存在隔閡。

（四）行政監管不力。政務平臺建設有待深入推進。政務服務平臺雖已先后在各省建立，但仍然存在信息孤島現象。部分基層政府部門信息還未實現共享，需進一步加強整合力度。不少部門的信息系統都是線上縱向運行，尚未實現橫向互通，增加了企業與政府的交流成本，降低了監管效率。

（五）司法保障不足。司法機關以案釋法，優化法治化營商環境成效不高?；鶎臃ㄔ喊讣盗繕O多，審判人員與案件數量不成正比，商事案件審理周期長，質效不高。雖然《條例》支持多元化的糾紛解決機制，但隨著審判層級的下落，《條例》執行力度也隨之下降，無法保證投資者合法權益。

四、國際營商環境借鑒——以美國為例

通過優化政府各項監管制度來提高市場效率，是美國建立兩百多年以來幾乎每屆新政府必做的事。20 世紀末，美國聯邦政府頒布行政令明確指出：“以民為本的理想監管體制要保護和改善國民的安全、健康和環境，在不造成不合理成本的前提下提高經濟”。

（一）多方位建立在線平臺，強化一體檢索機制。2002 年，美國聯邦政府建立跨部門電子監管網站Ruglations.gov.，社會各界可通過此平臺對聯邦政府發布的所有監管規定進行“一站式評論”，通過網絡互動間接促進聯邦政府的監管效率；搭建監管信息在線檢索平臺reginfo.gov，便于公眾查找聯邦監管信息。每年春季和秋季發布的聯邦政府監管行動議程、監管議程中的實施細則和方案、目前和以往的監管審核和各種公開會議信息，以及聯邦政府對最新出臺的監管政策執行情況可在此平臺進行實時檢索，若收到對于監管政策的反對意見，就有義務取消此次政策部分規則的制定。公眾對監管信息的自由評論和無障礙查詢，有效提升監管治理的規范度和透明度。

（二）加大商業賄賂處罰力度，實行嚴厲處罰措施。為防止和治理商業賄賂行為，美國制定了一系列的反不正當法律體系：《克萊頓法》《謝爾曼法》《聯邦貿易委員會法》以及《反海外腐敗法》等。根據美國《海外反腐敗法》，對于已經確認違反商業賄賂條款的自然人的刑事責任，可處五年以下監禁或最高十萬美元罰金，或并處；對于非自然人，處二百萬美元以下罰金；對于行賄者的民事責任，可要求一萬美元以下的罰款。對于違反美國《不正斂財及不正犯罪組織法》的行為主體，其每個犯罪行為均存在面臨二十年以下監禁并處罰金的可能性。除此之外，其不當斂財的財產、違法所得和用于實施犯罪行為的企業中的所有財產和權利均被加以沒收，受害者可對此犯罪主體主張按受損金額的三倍來賠償。高額的民事賠償和嚴厲的刑事處罰使該法成為治理市場商業賄賂行為的典型法律，為規范市場主體行為保駕護航。

（三）嚴守商品質量，規范執法行為。美國聯邦政府不定期檢查和抽查全美各地食品生產商，專職執法人員不少于一萬人；檢查過程中，執法人員不得食用和飲用生產商的產品，若經檢查后產品質量仍不達標，執法人員也將承擔責任；若執法人員存在違法行為，聯邦政府將予以開除并不再錄用。聯邦政府“消費者事務辦公室”是本國消費者保護的最高機構，由總統的特別助理擔任負責人。其免費提供的《消費者指導手冊》中，許多機構均為本土企業自行設立的專供消費者投訴的專設機構。企業從消費者的投訴建議中不斷改進其商品，并以較低的成本獲取假冒商品的來源。美國政府通過規定“除食品外的各類商品，包含服裝和電子產品等，售出后的六個月內均可退貨”，保護企業知識產權的同時，防止了假冒商品的流通。

五、法治營商環境優化建議

（一）立法貼合實踐。優化營商環境首先在于立法，市場經濟繁榮需要保護企業權利，實現市場經濟健康發展需要構建企業權利保護機制，企業行權也需在法治的約束下實現。創制相關法律法規時擴大公眾參與度，讓營商環境各項制度中充斥著民眾權益。鼓勵企業家參與立法草案的制定工作，聆聽大中小企業不同階層的不同聲音，將會議中專家學者意見有效地反映在立法條文中，而非流于形式。

（二）構建政務公開，提升政務誠信。政府是社會和市場經濟運行的管理維護者，也是服務者。政府權力由人民賦予，確立以人民為中心，樹立以民為本理念，摒棄傳統的官管民理念，尊重人民群眾權利才能贏得民心。擴大政務公開范圍，保障公眾知情權，涉及公眾利益的調整應事前多征求市場主體的意愿，而非由行政機關單方面主導決定。貫徹政務誠信，使企業對未來結果產生穩定的預期，鞏固加強企業信心。

（三）司法保障營商環境。由于司法獨有的中立性，司法機關在實踐中往往與外界的聯系不緊密，但公平是市場經濟的價值核心，保持中立性、以司法案例捍衛公平正義并非與外界斷絕聯系。同時，加強商事訴前調解，增加調解人員數量，強化調解能力，健全多元化商事糾紛解決途徑，提升釋法說理能力，審判結果客觀、中立，保障市場主體安心創業、放心投資。

（四）加強普法宣傳，增強全民法治教育。法治化是建設“三化”營商環境的保障，需要全社會共同配合和參與。引導市場主體守法用法，強化企業誠信精神，加強法治教育，提高法治思維，優化化解矛盾的能力，圍繞優化營商環境開展有效的普法工作。提高國家工作人員能力水平，做人民群眾的表率；各機關部門全力做好企業的“服務員”，為法治營商環境構建提供社會基礎。