浙江省美麗海灣保護與建設的政策設計研究

馮曉飛　陳琴　王浙明　黃燕

摘要：美麗海灣保護與建設是中國“十四五”期間海洋生態環境保護工作的主線。以浙江省作為典型案例，探討和梳理了美麗海灣保護與建設政策設計的整體思路和理念。政策目標上，分析了相對已有政策的目標變化，包括因地制宜實現“水清灘凈、魚鷗翔集、人海和諧”、陸海統籌深化全域美麗建設、部門協同推進海洋強省建設。政策手段上，從目標要求的辨析和陸海要素的空間表達出發，以環境美、生態美、和諧美、治理美作為政策方向，以美麗廊道、美麗岸線、美麗海域作為空間表征，構建了政策框架，確立了重點政策任務，并從梯次探索推進、分級編制方案、開展評價管理等方面提出了政策實施機制。

關鍵詞：美麗海灣；政策設計；浙江省

中圖分類號：X32 文獻標志碼：A

前言

自2020年7月，生態環境部在全國海洋生態環境保護“十四五”規劃編制工作推進會上首次提出“美麗海灣”的概念以來，美麗海灣保護與建設逐漸成為了中國海洋生態環境保護領域的關注重點?！丁笆奈濉焙Ｑ笊鷳B環境保護規劃》明確提出要聚焦建設美麗海灣的主線。地方層面，浙江、海南、廣東、福建、江蘇、山東、河北等多個沿海省份都提出了美麗海灣的保護與建設目標任務。但美麗海灣本身作為一個新生概念，暫時還缺乏足夠的理論研究和實踐經驗。一些專家學者以美麗海灣為主題，對其內涵、保護與建設方向以及相關制度等開展理論探討，提出了各自觀點?？傮w上，已有研究聚焦于美麗海灣思路方向的宏觀構想，或是地方經驗模式的總結分享，但鮮有文獻涉及美麗海灣的具體政策設計這一領域。

2022年5月，浙江省人民政府印發《浙江省美麗海灣保護與建設行動方案》，為全省美麗海灣保護與建設提供了基本政策框架和統籌規劃指引。文章以《浙江省美麗海灣保護與建設行動方案》的政策設計作為研究案例和實踐基礎，力圖梳理出浙江省美麗海灣保護與建設政策設計的整體思路和理念，明晰政策設計要點，以期為全國進一步完善美麗海灣保護與建設政策體系提供借鑒。

1 政策目標設計

美麗海灣保護與建設的政策目標，指的是通過政策實施所希望達到的效果。這里主要討論的是與已有海洋生態環境保護政策相比，在政策目標上的增量和變化，即如何更好地實現海洋生態環境質量改善，以及如何更好地在相關宏觀戰略部署下發揮作用。具體地，包括以下幾個方面。

1.1 因地制宜實現“水清灘凈、魚鷗翔集、人海和諧”

《“十四五”海洋生態環境保護規劃》在“目標指標”部分中，將美麗海灣的建成狀態描述為“水清灘凈、魚鷗翔集、人海和諧”。與“十三五”時期《海洋生態文明建設實施方案（2015-2020年）》所提出的“水清、岸綠、灘凈、灣美、物豐”相比，增加了對生物和生態狀況的描述，也更加強調了人與自然的和諧狀態。與此同時，生態環境部在規劃編制過程中，組織了沿海省市開展海灣（灣區）的選劃，作為美麗海灣保護與建設的基本單元（如表1所示）。浙江省的美麗海灣保護與建設政策，首先應當延續和強化國家層面的基本思路，圍繞劃定的各個海灣（灣區），因地制宜地推動實現“水清灘凈、魚鷗翔集、人海和諧”。

1.2 陸海統籌深化全域美麗建設

黨的十八大提出了大力推進生態文明建設，努力建設美麗中國的戰略部署。2015年，原國家海洋局印發的《海洋生態文明建設實施方案（2015-2020年）》指出要建設和打造美麗海洋。此時，由于行政管理體制上的陸、海分離，陸地和海洋的美麗建設很大程度上仍是各自推進、缺少統籌。2018年機構改革將海洋環境保護的職責劃入了生態環境部門，由生態環境部門統一行使陸海的環境保護職責。在隨后的“十四五”當中，生態環境部門提出了開展美麗海灣保護和建設。從美麗海洋到美麗海灣，范圍上更加聚焦于人類活動密集、污染相對嚴重的沿岸地區，陸海統籌治理的必要性更加凸顯，目標和工作指向也更加明確。值得注意的是，《“十四五”海洋生態環境保護規劃》的“目標指標”部分首先對2035年進行了展望，同樣要求“美麗海洋建設目標基本實現”，在此之上提出了80%以上的大中型海灣基本建成美麗海灣的目標?？梢?，美麗海灣和美麗海洋有著緊密的傳承關系，美麗海灣建設是在強調陸海統籌的基礎上，在近岸區域推進美麗海洋建設的抓手和具體體現，兩者都屬于美麗中國的建設內容。

在浙江省級層面，省委、省政府在2020年印發了《深化生態文明示范創建高水平建設新時代美麗浙江規劃綱要（2020-2035）》，十分明確地將海洋生態環境保護相關內容納入了美麗浙江建設當中，但由于發布時間相對較早，并沒有在其中直接提出美麗海灣保護與建設。因此，以美麗海灣的政策制定為契機，有必要進一步明確在美麗浙江建設中的地位，推動相關工作深度融入美麗浙江建設當中，進一步提升美麗浙江建設的陸海一體、全域統籌水平。

1.3 部門協同推進海洋強省建設

黨的十八大、十九大、二十大報告均提出要建設海洋強國。浙江省實施海洋強省戰略多年，圍繞海洋強省建設在省級層面出臺了一系列政策文件，海洋生態環境保護均作為主要內容之一被納入其中（如表2所示）。美麗海灣保護與建設作為今后一段時期海洋生態環境工作的主線，從其內容和性質上來看，本身就是海洋強省建設的重要組成部分。另一方面，海洋生態環境保護由于其復雜性和綜合性，往往涉及多個部門的職能和工作。從浙江省級層面來看，除生態環境部門以外，發展與改革、自然資源、水利、文化與旅游、農業農村、交通運輸、海事等部門都有海洋生態環境保護相關工作，將這些相關工作通過美麗海灣保護與建設進行統籌，并以此作為生態環境保護方面的主線和載體納入海洋強省建設，有助于提升海洋強省建設在生態環境保護領域的跨部門協同效率，反過來，建設海洋強省的戰略背景也能夠帶動美麗海灣保護與建設的多部門參與積極性。

2 政策手段設計

2.1 政策框架

政策框架是在政策目標下，設計和安排具體政策任務的基本架構。浙江省美麗海灣保護與建設的政策框架重點從以下兩個方面來構建。

2.1.1 以環境美、生態美、和諧美、治理美作為政策方向

“水清灘凈、魚鷗翔集、人海和諧”是美麗海灣保護與建設的目標要求，但本身是一種景象和狀態的描述，需要轉化為更明確的工作方向。有文獻對該描述進行了研究和解讀，總體上對于“水清灘凈”和“魚鷗翔集”的認識是較為一致的，即分別指代的是海灣（灣區）的環境質量良好和生態系統健康，但對于“人海和諧”的看法并不完全一致，有學者認為其指代的是親海環境品質優良，也有認為其指代的是更廣泛意義上的、保護與利用之間一種統籌協調的狀態。綜合來看，“人海和諧”應當指代的是以優良親海品質為階段性重點，海灣（灣區）保護和發展的協調、可持續的狀態。在理解上述概念的基礎上，結合美麗海灣名稱中對于“美麗”的強調，可以構建起政策制定的三個方向：環境美、生態美、和諧美，分別對應“水清灘凈”、“魚鷗翔集”、“人海和諧”的指代內容。此外，考慮到當前對生態環境治理體系和治理能力的重視、海洋生態環境治理機制的不完善，同時也是為了更好地實現環境美、生態美、和諧美，有必要將海洋生態環境治理體系和治理能力的現代化也作為政策方向之一，即增加一項治理美，形成“四美”政策方向。

2.1.2 以美麗廊道、美麗岸線、美麗海域作為空間表征

空間維度在以往的海洋生態環境保護相關政策文件中一般不予以重點考慮，政策文件主要根據已確立的政策方向，例如綠色發展、污染防治、生態修復、能力建設等，適當優化調整后作為政策任務的大綱（如表3所示）。美麗海灣保護與建設與以往的海洋生態環境保護工作相比，在空間維度上有了明顯的強化，將近岸海域劃分成了若干海灣（灣區）作為基本的空間單元。在此背景下，可以提取海灣（灣區）的共通空間要素，面向這些空間要素確立重點任務。從劃定范圍來看，海灣（灣區）的空間要素包含了海域海島和相鄰岸線，但從陸海統籌的角度來說，無論是加強人海污染的源頭控制還是深化水生態系統的一體化保護修復，將人海河流納入美麗海灣的工作范圍都是非常重要和關鍵的。從人海河流、沿海岸線、海域海島三方面空間要素出發，可以將美麗海灣的空間表征分解為美麗廊道、美麗岸線和美麗海域。結合“三美”空間表征和“四美”政策方向，實現美麗海灣保護與建設的政策框架構建。

2.2 重點任務

以政策框架為基礎，對重點的政策任務進行設計和安排（如表4所示）。美麗廊道方面，由于人海河流承載著來自陸上工業源、農業源、生活源等多個來源的各項污染物，而浙江近岸海域的水質超標因子主要是無機氮和活性磷酸鹽，所以任務主要是以氮、磷為主的污染物控制，同時強化陸海水系聯通，改善水生生境。美麗岸線方面，由于沿岸區域往往是人類居住密度高、社會經濟活動強度大的區域，所以任務主要關注于臨海親海品質的提升、沿岸產業的綠色發展、海洋文化的培育建設，同時加強人海排污口的整治提升和海岸線的保護修復。美麗海域方面，由于大量的海洋生物和海鳥在這里棲息繁衍，所以任務主要是海洋生物多樣性、生態系統特別是濱海濕地的保護，同時開展海水養殖、船舶港口的污染防治，并因地制宜開發風能、潮流能等海上新能源，加快海洋漁業高質量發展。以上的任務基本覆蓋了環境美、生態美、和諧美的政策方向，但治理美這一方向上體現較少，主要是因為治理能力建設更多時候是從生態環境治理的全局出發來設計任務，因此和單個空間要素的關聯感不強。為此，在上述任務之外，單獨安排治理能力建設相關任務，包括海洋監測監控能力、風險防控能力、數字化監管能力的建設等?？傮w上可以看出，美麗廊道的環境美、美麗岸線的和諧美、美麗海域的生態美是各自的側重點。需要注意的是，重點任務會涉及到除生態環境部門外的多個部門工作，特別是一些正在推進中的相關工程項目，例如發展與改革部門的生態海岸帶建設、水利部門的海塘安瀾千億工程、文化與旅游部門的海島大花園建設、農業農村部門的美麗漁港建設等，在重點任務的布置中，需要以美麗海灣作為載體因勢利導，以海洋生態環境保護為切口，強化任務間協同聯動。

2.3 實施機制

構建良好的政策實施機制，有助于推動各項任務的落實。除了常規性舉措以外，可以從以下幾方面構建美麗海灣保護與建設的針對性實施機制。

2.3.1 梯次探索推進

梯次推進海灣生態環境綜合治理是《“十‘四五”海洋生態環境保護規劃》在美麗海灣專章中提出的工作思路。浙江省按照現狀基礎和發展預期，將全省34個海灣（灣區）建成時間進行了初步劃分，分為“十四五”時期12個、“十五五”時期6個、“十六五”時期16個。在此基礎之上，考慮到美麗海灣保護與建設目前仍然是一項探索性質較強的工作，進一步篩選了梅山灣、洞頭諸灣、普陀諸灣、臺州灣等4個海洋生態環境治理的基礎條件較好的海灣（灣區）作為試點，以2023年先行建成美麗海灣為目標，開展保護與建設具體路徑與機制的探索，為全省積累經驗。

2.3.2 分級編制方案

為了推動各海灣（灣區）能針對自身問題細化任務舉措，要求沿海設區市作為美麗海灣保護與建設的責任主體，對各海灣（灣區）組織編制“一灣一策”美麗海灣保護與建設實施方案。同時，鼓勵設區市統籌全市美麗海灣保護與建設工作，編制市級層面的相關規劃或方案。通過構建省一市一海灣的多層級規劃體系，使得目標任務能夠層層細化、易于落地，地方的針對性和特色也能夠在底層規劃中得以突出。

2.3.3 開展評價管理

由于各個海灣（灣區）的自然本底條件存在較大的差異，預期的建成時間也各不相同，對所有海灣（灣區）進行統一評價難度較大。為增強評價的公平性，重點考慮從以下幾個方面建立評價體系：一是根據各海灣（灣區）海洋功能定位的差異，分類設置差異化的評價指標；二是部分指標以自身生態環境保護水平的逐步改善為日標，而不是制定統一基準；三是將各海灣（灣區）“一灣一策”保護與建設實施方案的推進和實現程度納入評價范圍，開展個性目標任務的針對性評價。

3 政策內容要點

通過組合政策框架、重點任務和實施機制，結合相關政策目標，形成《浙江省美麗海灣保護與建設行動方案》內容要點（見表5）。

4 結束語

美麗海灣保護與建設政策目標的設計，既要考慮海洋生態環境治理自身的精細化、科學化發展，也要有機銜接美麗中國和美麗浙江、海洋強國和海洋強省等宏觀戰略需求；政策手段的設計，要重點圍繞“水清灘凈、魚鷗翔集、人海和諧”，厘清政策方向，統籌河流、岸線、海域等空間要素，適當強化空問表達，讓政策任務更為立體、更易實施，并制定相應的政策實施機制推動任務落實。同時，海洋生態環境保護是一項逐漸演進的工作，其政策制度也在不斷變化當中，例如目前生態環境部正牽頭推進的重點海域綜合治理攻堅戰，對海洋生態環境保護提出了新的政策要求。美麗海灣保護與建設也應該與時俱進，不斷豐富和完善自身的政策體系，更好地發揮作用。