提升地方財政項目庫監管的對策建議
——以陜西省為例

●朱智平 郭 超

地方財政項目庫是地方財政管理的基礎工具，對于發揮財政資金效益，約束財政預算編制、執行具有重要意義。 《中華人民共和國預算法實施條例》要求，各級政府應當加強項目支出管理。 財政部印發的《預算管理一體化規范（試行）》明確提出，項目庫管理是預算管理的基礎，預算項目是預算管理的基本單元。 為加強財政資金項目支出管理，陜西省已按照財政部有關要求，建立了覆蓋省市縣三級所有預算支出的項目庫管理機制。

一、 陜西省財政項目庫建設及監管現狀

黨的十八大報告提出“加快改革財稅體制，完善促進基本公共服務均等化和主體功能區建設的公共財政體系”。 十八大后，陜西進一步加強了財政資金管理和改革，其中建立財政項目庫是加強財政資金管理的重要措施。 黨的十九大報告提出“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。 黨的二十大報告提出 “健全現代預算制度，優化稅制結構，完善財政轉移支付體系”。 陜西省財政項目庫，自十八大后開始建立， 到二十大逐漸完善，目前已經成為陜西財政管理基礎數據庫，是陜西財政落實十八大以來財政改革的主要抓手之一。

（一）財政項目庫建設歷史沿革

陜西省財政項目庫建設分為兩個階段，第一階段是專項資金項目庫階段， 第二階段是財政云項目庫階段。

1.建設專項資金項目庫，加強專項資金管理。 為了落實十八大關于財政改革的要求，建立設立充分、標準科學、規范管理、高效運作的財政專項資金運行機制，進一步提升財政資金在經濟發展和社會事業建設中的使用效益，2013 年2 月，《陜西省人民政府關于進一步加強財政專項資金管理和改革的意見》（陜政發〔2013〕4號）出臺，對全面實行財政專項資金項目庫管理提出明確要求：“全省各級財政所有專項資金都要細化到具體項目，實行項目管理，項目全部納入‘項目庫’，通過‘項目庫’編制預算，滾動管理。 ”2013 年5 月，陜西省財政廳啟動了 “省級專項資金項目庫”建設，對全省各級財政所有專項資金實行項目化管理。 提前一年開展財政專項資金項目面向全社會的征集、研討、評審工作，通過全省統一的“專項資金項目庫”儲備項目、編制預算，并對項目開展滾動管理，省市縣三級聯網、項目數據共享，壓實資金主管部門職責， 實行項目誰征集、誰評審、誰負責的責任制度。 省級主管部門負責在項目庫中設立省級專項資金和項目征集、 評審、初步確定支持金額及項目跟蹤監管，省財政部門負責專項資金預算安排和下達并統一實施項目庫系統建設維護，市縣負責項目征集和分級審核及上報。 省級財政專項資金項目庫于2013 年7月正式上線運行，運行過程中每年都根據工作進展情況和應用反饋情況進行升級和完善。陜西省先行先試建立專項資金項目庫的做法，在全國范圍內改革創新、率先行動，得到財政部認可。

2.建設基于預算管理一體化要求的財政云項目庫。 2020 年4 月份，按照財政部預算管理一體化要求， 陜西省財政廳啟動了新一輪項目庫建設， 新項目庫基于陜西預算管理一體化系統，以財政部規范業務標準和數據標準為基礎， 采用“業務規范+技術控制”的方式，通過云系統應用，貫通基礎信息、項目申報、項目評審、項目儲備、預算編制和執行、核算、決算、績效監督等核心業務流程，順向支撐、逆向反饋，實施項目全生命周期管理，從而實現財政業務管理、數據管理、資金管理和項目管理的一體化，優化工作流程，提升工作效能，實現分級管理和數據共享。 陜西財政云項目庫于2020 年9 月份上線， 幾年來的不斷升級完善，為探索財政一體化管理提供了基礎保障。

（二）財政項目庫現狀及監管成就

財政項目庫的深入運用，為預算早編細編、評審審核、 公示公開和加快資金執行進度提供了可靠支撐。 項目庫系統運行幾年來，逐步取得以下進展：

1.項目不入庫不安排預算。 未納入項目庫的項目不得納入預算編制，根據項目編制預算。 針對以往“謀事”與“排錢”割裂，項目預算編制不實不細不準的問題，財政項目庫通過軟件嵌入標準流程對項目編制申報、審核評審、儲備管理、預算編制、資金下達等進行統一規范。 省級主管部門根據實際工作需要，組織所屬單位提前一年開展項目的儲備謀劃，在項目符合必要性、合理性、可行性、經濟性、規范性原則下，經過嚴格審核和評審論證后，在每年10 月底前提交財政部門審核，經財政部門確認后， 納入預算編制儲備項目庫。部門單位只能在項目儲備庫中選取合適項目編制下年度預算。

2.強化績效規范目標。 系統設置績效目標申報審核程序，要求所有入庫項目必須規范申報項目總體目標、年度目標、產出指標（含數量、質量、時效、成本等指標）、效益指標（含經濟效益、社會效益、生態效益、可持續影響等指標）和滿意度指標等績效指標。 建立績效目標參考模板，指導部門規范設置績效目標。建立績效目標聯審監督機制，選取重點項目對其績效目標進行聯審，促進績效目標設置科學合理符合項目資金實際運行使用情況。

3.項目入庫先評審監管機制。 逐步建立了所有項目通過項目庫進行申報，所有入庫項目必須通過主管部門評審硬約束機制。進一步規范項目評審、論證程序，充分發揮預算評審的作用，強化事前評審，建立部門申報、業務處室對項目合規性審核、評審中心對支出預算額度審核、預算處結合財力統籌安排的相互配合、相互制約的工作機制。

4.建立常態化入庫監管審核機制。自2021 年起，為了解決財政項目庫項目集中化問題，陜西財政探索建立了財政項目庫常態化申報、 評審、儲備機制。 做到部門成熟一個項目，財政常態化審核評審儲備一個項目， 為提高項目儲備質量、服務預算管理做出了突出貢獻。

5.建立項目績效監管長效機制。 每年開展項目績效自評、重點專項資金績效評價和重點項目績效追蹤評價。財政部門每年組織所有預算單位開展部門項目支出績效自評、 財政績效復核，對專項資金項目， 每年抽取不低于1/3 資金項目開展財政重點績效評價， 對項目支出中存在的問題，建立臺賬，督促主管部門及時整改。 重要項目評價報告同時送省委、省政府、人大、政協等單位參閱。

項目庫從運行以來，實現了提前一年項目申報和核定支持金額，實現了項目分級上報、項目評審、績效管理、項目查詢和查重、預算下達、指標庫對接和分配結果公開等重要功能，實現了網上申報、網上審核、網上批復和網上公開，改變了過去年初沒有項目可安排， 或有項目但項目不細不實的問題，為早編細編項目預算、規范資金管理和加快預算執行進度奠定了基礎。

二、地方財政項目庫監管存在的問題

盡管財政項目庫系統有效發揮了財政資金規范管理的技術支撐作用，但實際工作中，項目庫還存在一些問題和不足。

（一）財政項目庫監管制度依據基礎薄弱

財政項目庫管理制度不成體系， 主要的運行依據散見于預算編制、 專項資金申報等政府部門文件。2020 年新修訂的《預算法實施條例》首次對財政預算資金納入項目庫管理進行了明確規定“項目支出實行項目庫管理，并建立健全項目入庫評審機制和項目滾動管理機制”，項目庫監管有了法律法規層面的依據和指引。 受財政預算改革進程不斷深入和技術支撐能力不斷強化等因素影響，針對項目庫監管的相關制度需要進一步完善、整合、 健全， 將項目庫的相關制度如預算評審制度、項目支出標準、項目績效評價、項目動態監管、事后跟蹤等進一步拓展完善、有機融合。

（二）系統功能不能滿足項目管理要求

目前項目庫運行集中在項目申報、 評審和納入預算編報方面，項目后續資金下達反饋、績效管理、 項目后期跟蹤管理等系統功能不完善、 不健全， 項目管理沒有形成閉環監管。 系統對于實現項目評審統籌調用等綜合功能欠缺， 相關評審依據、財政數據統籌調用、智能分析、統計評價等功能較弱，對于財政資金項目宏觀管理、微觀追蹤，還不能提供基礎數據支持。

（三）尚未建立全面支出標準體系

建立全面的財政支出標準體系是推進項目評審的基礎。 目前財政項目庫系統中可參考的具體支出標準覆蓋面不足， 僅有的一些標準更新不及時，無法滿足項目評審要求。在評審審核項目預算時，系統的支持作用發揮不充分，和項目相關的支出標準、 歷史數據等評審依據不能在系統中提供參考。

（四）項目儲備缺少互通和規劃機制

一是財政項目庫和省級部門項目儲備互聯互通不足，信息孤島情況比較突出，無法在政府部門之間統一，有效實現信息共享及儲備。二是財政項目儲備長期規劃不足。 財政項目庫每年按照下一年度預算編制要求申報項目， 各部門在申報下年度預算時， 不能貫徹分年度計劃和中期財政規劃的觀念，仍側重于年度預算，主要關注年度的項目和資金需求。三是部門項目儲備缺少規劃。目前財政項目庫項目主要集中于下年度預算編制前一段時間，造成短時間大量項目集中于財政部門，項目申報容易出現資料不詳細、 部門項目評審程序不嚴格、引用標準不合適等問題。一些部門組織專項資金項目申報和評審時間較長， 導致不能在預算編制前完成項目評審和儲備， 甚至有的專項資金在第二年還在組織項目。

（五）一些項目可執行程度不高

一些專項資金項目， 立項仍沿襲先要錢再安排事的傳統做法， 往往是在立項階段先大致估算項目經費規模，在預算批復后，才開始細化項目預算，完善相關論證，造成項目預算不精準，或者項目無法執行，或者項目資金結余較大，導致公共資金錯配，不能實現財政資金效用最大化。

三、進一步提升地方財政項目庫監管的建議

為加強財政項目支出管理， 做好項目預算管理和財政項目庫建設，結合財政項目庫監管要求，提出以下幾個方面建議。

（一）加強項目前期謀劃監管

財政部門要加強對各業務部門項目儲備考核， 督促各業務主管部門切實履行項目申報儲備主體責任， 為儲備高質量預算項目做好基礎性工作。

1.瞄準重點任務做好項目謀劃考核。 業務主管部門要按照中央和省委、 省政府確定的工作目標、重點任務，堅持高標準、高起點編制和修訂部門項目規劃，提升重大儲備項目質量，尤其是對近兩年預計實施的重大項目， 加強組織策劃，做好項目可行性研究、評估論證、資金測算、審核評審等前期工作。 財政部門要加強對項目儲備的管理，定期發布信息，實行動態管理，定期通報項目儲備情況。

2.精心組織項目申報工作考核。 財政部門要建立項目申報考核機制，細化指標設置，以項目申報考核為手段， 調動業務部門工作積極性，為項目儲備打好基礎。業務部門要建立健全項目組織申報工作責任制， 建立健全部門內部項目規劃、論證、協商、溝通制度，定期督查項目組織申報進展情況。

3.繼續推進以項目為抓手的零基預算改革。充分發揮部門項目管理的主體作用，把謀事與做事放在同等重要的地位， 提高項目編制的系統性、前瞻性、科學性、合理性、有效性，分年度編制項目支出預算，加強項目中期規劃管理，推進以可執行項目確定部門預算控制數，深入推進零基預算改革。

4.夯實市縣項目申報職責。 一是加強市縣項目儲備。市縣業務主管部門根據省級業務主管部門通知要求，提前發布項目申報通知指南，組織具體項目研究謀劃、評審論證、入庫儲備和排序優選，在市縣部門項目庫儲備項目，在本級資金信息公開載體公開項目信息。 二是加強項目審批。 對省級下放具體項目審批權限的專項資金，市縣業務主管部門和財政部門按本級審批程序從市縣項目庫遴選項目，制定具體項目和資金分配方案，通過項目庫管理系統向省級備案。 對省級業務主管部門直接審批的專項資金，市縣按照省級批復情況執行。 三是加強項目內控管理。 市縣和用款單位對承接下放審批權限項目，建立完善內部控制監督機制， 規范項目申報、 審批、實施、檢查、績效管理、考評或驗收、信息公示公開等工作。

（二）強化項目分類評審

人員類項目和運轉類項目中的公用經費類項目， 按照相關支出標準由系統自動測算生成，不需評審， 由部門審核確定后自動作為儲備項目。 其他運轉類項目和特定目標類項目，由主管部門進行評審報送財政部門，依次通過財政業務處室審核、績效管理處室審核和財政評審機構評審后，作為儲備項目。

1.夯實部門評審責任。部門組織項目評審，主要評審項目是否符合法律法規要求、是否符合中省及本級重點支持范圍、 是否符合項目申報要求、項目名稱及分類是否規范、部門預算項目是否與本部門本單位職能匹配、 項目是否屬于行業優勢項目， 項目附件是否齊全、 項目是否可行、 項目執行期限是否準確、 資金需求是否合理、是否需要進行政府采購、是否涉及資產修繕及維修維護、 項目績效目標是否與項目內容及項目支出合理匹配等。 涉及資產修繕、維修維護的特定目標類項目， 部門應將涉及資產作為項目立項依據。

2.加強財政業務處室和績效管理處室審核。財政業務處室對部門評審通過的項目進行審核并出具審核意見，主要審核項目的可行性、必要性、合規性，審核項目資料是否齊全和預算金額、績效目標的準確性、匹配性、合理性。 績效管理處室主要審核項目績效目標的科學性、 合理性、準確性、完整性。

3.強化財政再評審。進一步創新評審理念、方法，提升評審質量。 加強財政評審部門評審職責，進一步完善項目庫評審制度、評審標準、評審流程，加強對項目的審核約束。 由財政評審機構對財政業務處室及績效處審核通過的項目，進行財政再評審， 主要審核項目相關申報材料是否齊全、 項目內容是否與部門職能或申報要求相關聯、項目名稱及分類是否規范、項目立項依據是否充分、 項目規模及支出標準是否符合規定、經費測算過程是否科學合理、項目金額是否存在超標準或超出實際需要支出、部門評審報告是否具有實質性內容等。

（三）加強項目績效監管

推行項目全周期績效監管，所有入庫項目實現啟動有績效目標約束、 執行有績效業績監控、完成有績效成果考核、 考核結果有應用閉環管理。 按照“誰使用資金、誰制定目標、誰實現目標”的原則，加強事前、事中和事后績效管理，提升項目績效水平。 一是強化項目績效目標設置、審核，逐一對項目資金績效目標申報表進行審核，提高績效目標編制的科學性、合理性、匹配性。 二是執行中對績效目標實現進度進行監控，強化績效評價結果運用，在項目結束后及時組織開展績效自評和重點項目財政再評價。三是省級主管部門加強項目的執行管理，加強項目的推進實施、監督檢查，并將項目情況及時反饋財政部門。 對下放審批權限項目，加強跟蹤監管、績效監控和指導培訓；對保留審批權限項目，加強項目的入庫審核和執行管理。 四是加強對項目的績效管理，認真組織開展項目績效跟蹤監督，及時發現項目管理中的問題，將評價結果及時反饋財政部門。 五是財政部門要加強績效結果運用，將項目相關績效評價結果和部門下一年度預算安排掛鉤。

（四）加強項目儲備監管

1.項目儲備代碼追蹤監管。 儲備項目必須具備項目名稱、項目資金來源、項目簡介、項目金額、績效目標、經費測算、實施方案、內部評審報告等前期要素，項目實施進度、實施圖片展示、項目實施中效果測評、資金使用情況、采購進度情況、存在問題監控、管理制度等項目執行情況監督要素，以及項目結束后的效果測評、績效目標實現結果、績效評價、資金追加、項目結算等項目結果指標。 項目作為儲備項目后，自動生成項目代碼，項目代碼從生成直到項目結束，固定不變，并作為預算編制、預算執行、預算調整調劑、績效管理、數據查詢分析的核心要素，可追溯、可跟蹤，及時反映項目的情況。

2.加強儲備項目選取監管。 建立項目庫硬約束機制，實現待分配項目在細化下達時，必須從儲備項目中選取下達； 部門在編制部門預算、專項資金預算、 一般性轉移支付預算及追加預算時，必須從項目庫儲備項目中選取項目。

3.建立健全項目滾動管理及清理機制。 項目逐年滾動管理，經常性項目、延續性項目及當年未安排的預算儲備項目， 自動滾入下一年度儲備，在以后年度安排項目時優先給予安排。 對于入庫兩年仍未安排資金的項目、驗收或績效考核不合格的項目、執行中政策發生變化或條件發生變化不需要再安排的項目，清理退出項目庫儲備項目，不再安排。

（五）加強項目全周期監管

1.探索構建項目全周期監管體系。 以項目信息采集、預警、管理、監控、督導、評價等為核心，通過采集項目精準的數據， 實現項目謀劃啟動、實施監測、結束考核的全周期監管。 通過系統詳細采集項目各個階段信息素材，建立項目第一手資料數據系統，不斷提升項目監管標準化水平。

2.完善項目信息反饋監管。 對于編入部門預算、專項資金預算、一般性轉移支付預算的項目，自動按照項目代碼匹配項目庫儲備項目，反饋部門預算批復項目與儲備項目的變動情況（預算編制數、預算級次、科目調整情況）。 財政部門在下達預算時，自動按照項目代碼匹配項目庫儲備項目，反饋項目下達情況（下達金額、下達級次、下達文號等）。 預算下達后，預算執行系統自動按照項目代碼自動匹配反饋執行情況（執行單位、執行金額、執行進度、執行級次等）。 項目標記“結束”或“終止”時，自動按項目代碼匹配反饋至項目庫。

3.加強項目數據系統化監管。 對項目進行系統數據管理， 通過數據平臺生成實時動態數據，為項目分析提供支撐，使得各級部門在系統中能對項目進行階段跟蹤、預警監測、督查整改，提升項目監管質量。

4.建立項目事中監測事后評價機制。 部門應當建立對項目的動態監測，做好績效監控和績效自評，及時發現項目管理中的問題并對發現的問題迅速進行整改。 財政部門要對項目預算管理實施監督， 及時發現和糾正預算執行中出現的問題。 逐步建立項目事后全覆蓋績效評價和財政重點再評價機制，實現項目花錢目標明確、成本合理、效益最優。

5.加強績效監督機制。 財政部門要加強項目績效監督，及時掌握項目資金使用和項目落實情況，督促部門在項目實施過程中按照項目規劃落實， 及時組織部門績效自評和財政績效再評價，逐步實現績效報告面向公眾公開，引導公眾對財政項目嚴格監督。

（六）加強項目支出標準化建設

1.加快編制項目支出定額標準。 財政部門要加強支出標準的統籌規劃和調查研究，加快制定通用項目支出標準。 積極發揮業務管理部門行業優勢，加快研究制定專用項目支出標準體系。 通過通用項目和專用項目支出標準的不斷完善，逐步實現項目支出標準化。 建立支出定額標準動態調整機制，對已制定的項目支出定額標準，要結合經濟社會發展、物價水平變動等情況做到及時調整、優化。

2.積極制定項目預算編制規范。 建立預算編制規范， 每一個項目必須明確項目立項依據、實施方案、支出明細測算依據和測算過程、績效目標、評審報告等內容，清晰反映項目支出具體內容、 支出標準和支出需求， 推進立項依據政策化、項目測算標準化、實施方案科學化、績效目標數量化， 不斷建立健全項目支出預算編制的規范體系。

3.不斷強化項目支出預算標準應用。 在項目庫中，不斷強化支出標準應用，實現支出標準成熟一批，制定一批，嵌入一批，應用一批，規范一批。 把支出標準應用和項目庫緊密結合，使得支出標準成為預算編制、項目支出的護城河。 牢固樹立“項目標準化編制”的理念，在預算編制、預算評審、績效管理和信息公開全過程，嚴格執行項目支出預算標準和編制規范，不斷推動預算管理精細化、標準化和規范化。

（七）加強項目庫系統建設

1.強化系統對標建設。 按照財政部預算管理一體化規范對項目庫的要求，加強項目庫業務流程對標、 管理規范對標和系統模塊功能對標，將財政部項目庫業務規范要求和業務表單要求通過系統有機結合， 強化頂層設計和統籌規劃，在財政云系統中促進項目庫業務與財政信息化的深度融合，發揮好財政云項目庫信息系統功能模塊對財政項目庫業務的支撐、驅動、引領作用。

2.完善系統功能。 分析總結原有項目庫系統和財政云項目庫在運行中的經驗和不足，在加強對現有系統的運行維護基礎上，針對系統出現的不穩定、層級較多、功能實現不全、授權過于復雜、統計分析功能弱化等問題，加大開發力量，加大功能測試力度和范圍，并對系統業務流程予以適度優化和簡化，以人為本，創新驅動，利用好云平臺和大數據，減少人的操作，增強系統自動提醒、分析、反饋的能力。

3.切實實現全生命周期管理。 建立實時、準確、可追蹤的數據信息反饋機制，在項目預算編制、預算下達、預算執行、項目完結、績效評價等各個業務流程中，由相關業務模塊向項目庫儲備項目實時反饋相關要素信息，在項目庫中形成項目全生命周期的數據信息閉環，加強項目庫管理和統計分析，并為財政決策、項目監管做好服務。