基于日本核污染水排海污染損害的社會化救濟路徑

田其云 韓穎怡

關鍵詞：核污染水；排海；可保性；強制責任保險；法律制度

日本排海核污染水危害主要來自水中的放射性核素。當1993年俄羅斯在符拉迪沃斯托克（海參崴）附近海域傾倒了約900t液體和固體放射性廢棄物時，日本政府提出了強烈抗議和嚴正交涉。然而，日本政府卻對數百萬噸的福島核污染水實施排海計劃［1］，招致福島當地民眾的強烈反對，綠色和平組織表示強烈譴責，中國、韓國、朝鮮和俄羅斯等周邊鄰國明確表示反對［2］。日本政府一意孤行，于2023年8月24日實施核污染水排海，核污染水對海洋生態環境及沿海各國公眾健康的污染損害問題，可以從外交、人權、海洋環境監測、跨界海洋環境影響評價、損害賠償訴訟、責任保險等多個角度進行研究。當污染損害發生時，正常理解，提起損害賠償訴訟是可以的，但是，在國際上有關民用核能與核污染水的法律追責制度不完善［3］的情況下，即使勝訴，傳統侵權法也不能確保受害人得到切實的賠償。責任保險制度可以彌補傳統侵權法之不足，1982年《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《海洋法公約》）第235條提供了海洋環境污染責任保險這一法律工具，該研究據此探討核污染水強制責任保險制度。

1日本核污染水排海污染損害救濟體系

2011年3月11日，日本福島附近發生里氏9.0級大地震并引發海嘯，日本福島核事故爆發，福島第一核電站于當年4月4日—4月10日向海洋排放了10393t污水，其中約含1500億Bq放射性物質［4］，該事故對海洋環境、食品安全和人類健康產生重大影響［5］，在缺乏核污染水排放及其污染損害監測數據的情況下，至今也難以準確計算潛在的、長期的損害。核污染水含有放射性物質，核污染水污染屬于特殊的物理性污染，放射性核素都有固定的半衰期，不同種類核素的半衰期從幾分鐘到幾千年不等。核污染水排海無疑會嚴重污染、損害相關海域的生態環境，半衰期越長，污染損害的持續性、累積性越強。放射性核素對海洋生物造成傷害，通過食物鏈影響人體健康［6］。研究者發現，在福島事件發生后太平洋海域中的海洋生物多次被檢測出體內含有放射性物質，人類如果使用被核污染水污染的魚類，放射性元素也將跟隨食物進入人體，嚴重的放射性物質會影響人類的DNA［7］。面對日本核污染水對海洋生態環境及人類健康可能造成的污染損害，建立系統性救濟機制迫在眉睫。

1.1預防性救濟

2023年8月24日起，日本政府強推核污染水排海，核污染水對海洋的污染損害范圍伴隨著海水的流動而向周邊海域逐步擴大，沿海各國將深受其害。核污染水中的放射性物質對公眾的生命和身體健康造成威脅，法律應當體現公眾風險偏好，保護公眾健康［8］，因日本排放核污染水而利益受損的公眾，應該受到法律的傾斜和保護。

傳統的以事后補救為特征的訴訟救濟制度秉承“無損害無救濟”的傳統訴訟原理，往往是在海洋生態環境已經受到損害、公眾健康受損之后采取救濟措施。相比于事后救濟，面對日本核污染水排海對公眾健康的損害風險，遵循環境風險預防原則，利益攸關國首先要做的是對相關的風險進行管控，采取預防性救濟措施以防止損害后果發生，這也符合環境污染由末端治理走向源頭控制的預防性環境治理要求。比如，中國通過管控水產品進口來控制核污染水對公眾健康的損害風險。日本核污染水排海后，中國為保障國民健康，防范日本福島核污染水排海對食品安全造成的放射性污染風險，海關總署發布2023年第103號《關于全面暫停進口日本水產品的公告》：決定自2023年8月24日起全面暫停進口原產地為日本的水產品（含食用水生動物）。

按照環境法上的預防原則，對風險的預防指的是“危險尚未逼近”的風險，通過環境影響評價制度來落實預防原則，日本應依《海洋法公約》第204—206條規定履行海洋環境影響評價義務，利益攸關國積極參與并推動核污染水排?？缃绾Ｑ蟓h境影響評價，對核污染水可能造成的海洋生態損害、海洋生物損害、公眾的生命和身體健康損害等進行分析、預測和評估，提出并采取預防性救濟措施以減輕、消除核污染水損害風險，進行跟蹤監測，建立長期的海洋環境評估機制，評價核污染水排海對于海洋環境的長期影響。

1.2損害賠償訴訟

損害賠償訴訟是有效的法律救濟路徑，比如2011年日本福島核污染事故后發生的諸多損害賠償訴訟中，福島及相鄰縣的2864名居民向東京電力公司提起賠償10.1億日元的民事訴訟，仙臺高等法院肯定了損害賠償訴求［9］。作為日本的鄰國，韓國在獲悉日本核污染水排放方案后就聲稱會將該問題訴諸國際法庭解決［10］。日本核污染水排海后，隨著潛在的、持續的、累積的放射性污染損害顯現，風險逐漸轉化為危險并發生損害海洋生態及公眾身體健康的后果，損害賠償訴訟在所難免，東京電力公司承擔損害賠償責任。目前，韓國正在搜集證據，旨在將日本排放核污染水造成的污染損失訴諸國際法院［11］。

但是，日本核污染水排海不是一次性行為或短期行為，而是一個長達數十年的持續性行為，損害數額巨大。沿海受害各國及受害人即使在損害賠償訴訟中勝訴，僅靠東京電力公司獨自賠償，賠償數額也是其難以承擔的［12］，傳統侵權法不能確保受害人得到切實的賠償。此時如果核污染水排放者無力承擔巨額賠償，判決結果無法實現，公眾權益依然無法保障。

1.3社會化救濟

隨著日本核污染水排海，核污染水污染損害的發生將成為社會不得不面臨的實際問題，當侵權人自身償付能力不足以負擔核污染水污染損害引發的巨額賠償時，制度構建亟須解決“由誰支付”的問題。責任社會化是一種將因核污染水所造成的損失分攤至社會不同角色，借助侵權行為法的思考模式，在特定社會角色范圍內分散風險，分攤損失的損害賠償責任機制。在保障受害人獲得救濟的同時避免加害人陷入困難或破產［13］?！熬葷摗碧岢龅呢熑纬袚蚍謸鷻C制，是責任社會化的直接的法理依據［14］。社會化救濟是相對于個體自力救濟的另一種救濟形式，采取社會化救濟的方式，才可以更好地發揮侵權法損害賠償的功能，侵權責任人的實際賠償能力將不再是填補損害救濟的桎梏［15］，有效保障受害者權益。

社會化救濟體現的是受益行業的責任分擔。核污染水排海導致海洋環境污染，海上溢油、海洋工程、海岸工程、海洋運輸、海洋傾廢等均造成海洋環境污染。海洋環境污染具有長期性，損害結果的發生具有漸進性，由于海洋生態的整體性、海洋空間的立體性、海洋水體的流動性等特點，海洋環境污染損害往往與多種因素有關，與原因行為之間的聯系并非是單一對應的，因排污而受益的企業、個人需要“共擔風險”。統籌陸源環境污染和海洋環境污染，將污染行業潛在的受益者納入責任體系中，由于環境公共產品性質，廣泛存在著社會連帶責任的運用［16］，在整個行業中的受益人必然有責任通過社會化救濟參與到責任分擔中。金瑞林［17］主張在環境立法中實行預防性與社會化救濟制度，根據利益衡量原則，使排除環境侵害與實現損害賠償雙線并行，通過社會化救濟分擔環境損害與賠償的壓力。

1.4責任保險制度

有學者認為社會化救濟包括財務保證制度、責任保險制度、行政補償制度、社會安全體制等［18］，也有學者主張責任社會化的路徑包括補償基金制度、責任保險制度和社會保障制度［14］，“社會保險”成為較容易界定的損失分配機制［19］，學界普遍認同責任保險制度是社會化救濟的重要路徑。有學者在研究海洋運輸、石油勘探與開發領域曾經發生的油污損害賠償訴訟中勝訴判決不能執行的困境時，強調立法者不得不確立油污強制責任保險制度［20］。責任保險可以彌補傳統侵權法之不足，投保人符合出險要求時，保險公司對其進行賠付，支付保險金，實際上承擔了補償受害人損害賠償的責任。比如，2010年美國墨西哥灣原油泄漏后超過100起的巨額損害賠償訴訟中，英國石油公司和瑞士越洋鉆探公司等當事人難以獨立承擔由此導致的海洋環境污染損害賠償責任，雖然各方當事人就相關保險的巨額賠付存在爭議，但不可否認的是責任保險成為轉移與分散該巨大風險的最佳途徑［21］。在面對長達數十年的持續性核污染水排海損害賠償時，將損害賠償責任社會化，構建面向未來的責任保險制度也是日本政府不得不接受的選擇。

保險廣義上包括財產保險和人身保險，又可細分為第一方保險和第三方保險。第一方保險以被保險人的財產或人身利益為保險標的，以意外事故為承保危險；第三方保險以被保險人對第三人的財產或人身損害賠償責任為保險標的，以被保險人對第三人的給付為承保危險，即責任保險，由保險人承擔因為意外事故所致第三人的經濟損失或給付義務［22］。責任保險制度的功能在于用保險費來取代未知、不可預測的大額不確定損失額的方式轉移、分散風險，突破固有風險涉及范圍，將風險分散于社會。體現在社會救濟上，人們通過責任保險來分攤賠償費用，體現了無過錯責任原則的應用［23］。

2日本核污染水責任保險之可保性

構建核污染水污染責任保險制度的核心問題是核污染水污染責任可保嗎？“可保性”原理是重要的保險法理，“可保性”的實質是要求風險具有可預期性和可控性，對保險標的有4項要求：①多數保險標的彼此獨立，并且暴露于風險之中。②在一定期間內，損失具有可預期性。③損失對被保險人而言是偶然的和意外的。④多數保險標的的損失并不會同時發生，亦即發生產業巨災的可能性必須降至最低［24］。從理論上講，責任風險只有符合“可保性”原理，才可以成為保險標的［14］，按“可保性”要求來分析日本核污染水排海污染責任，主張核污染水污染責任可保。

第一，日本核污染水排海已造成污染暴露于風險中的事實。日本核污染水主要來自福島核電站事故后的處理過程中產生的廢水，含有放射性物質氚、鍶和碘等，這些放射性物質會對環境和生物體產生潛在的危害。日本核污染水處置可采用地層注入、海洋排放、蒸汽釋放、電解釋放、地下掩埋等方式［1-2］，其中海洋排放方式耗時最短、花費最低，日本最終采取了海洋排放方式，將其中的放射性污染風險直接暴露于海洋。日本核污染水排海忽視科學不確定性的核污染風險，風險一旦變成現實，將對人類形成難以彌補的致命傷害。日本福島當地民眾及周邊鄰國民眾對此都有明確的認識，出現了對食鹽、海產品等多類商品的哄搶現象，于短期內躲避風險，并強烈反對核污染水排海。在日本核污染水排海當天，中國外交部表示：中方對此表示堅決反對和強烈譴責，已向日方提出嚴正交涉，要求日方停止這一錯誤行為。韓國、朝鮮和俄羅斯等國也明確表示反對。國際綠色和平組織認為日本排放的污水對于生態環境的影響將長達數千年，并會持續改變及影響人類基因［10］。日本2023年8月24日實施的第一輪核污染水排海共計排放核污染水7788t，不顧國際社會的強烈反對，于2023年10月5日實施的第二輪核污染水排海共計排放核污染水7810t。這是自人類和平利用核能以來，第一次人為地向海洋大規模排放核事故污染水，日本將核污染水一排了之，將風險轉嫁給了世界，也將污染損害遺留給了子孫后代。

第二，日本核污染水排海造成的海洋生態損失具有可預期性。福島當地民眾和沿海各國之所以強烈反對日本核污染水排海，正是基于對發生污染損失的預期。在核污染水監測數據支持下，這種污染損失預期是可以評估的，只是限于技術與方法，評估有難度，評估結果也并非精準。為了推動核污染水排海，無論是日本政府提供的核污染水及其影響的相關數據或是國際原子能機構向日本政府公布有關日本核污染水排海問題的最終評估報告，都說明核污染水污染損失是可以通過預測分析的方法進行預期評估的。但是，由于日本政府未能充分傳遞準確的科學信息［1］，儲存“處理水”的罐體位于日本領土，排?；顒影l生于日本管轄海域，在未獲日本政府同意的情況下，利益攸關國無法直接取證，日本政府提供數據的真實性被合理懷疑。如，國際綠色和平組織認為現有的核污水處理技術不能清除日本核污染水中氚類放射性物質，需要長期監測研究［10］。因此，需要日本與利益攸關國充分協商，對外公開核污染水的必要數據及信息，積極推動對核污染水排放、擴散、海洋生態影響、放射性污染物質變化等進行全面、細致、長期的監測，進而對核污染水損害進行科學的評估和預測。比如，中國現有的海洋生態環境監測體系，涵蓋了近海海洋環境基礎數據，構建起數字海洋信息平臺，能夠較為及時地發現海洋環境污染事故，有利于確定和評估海洋生態環境損害，中國有能力參與日本核污染水排放及其影響的監測與評估。在未來數十年中，日本核污染水將持續排放，符合大量同質風險存在的情況，實際損失在持續同質風險存在的情況下可以被量化估算，進而實現明確風險界限、確定保險范圍、合理厘定保費費率的目的。

第三，核污染水污染損失在何時何地發生具有一定的偶然性。日本核污染水持續性排入海中，累積到一定程度會引起質變，引發海水污染及海洋生態問題。何時何地發生海洋環境污染事故具有偶然性，造成損失的程度及范圍也不確定。但是，日本核污染水潛在、持續、累積的污染損失又是必然會發生的，這對“可保性”關于偶然的和意外的要求形成了障礙，而環境責任保險的發展提供了掃清障礙的可能。從環境污染責任保險制度發展來看，環境污染損害普遍具有持續性、累積性的特點，環境污染責任保險突破了傳統保險意義上的“可保性”要求，環境污染已成為保險標的，世界各國已建立起環境污染責任保險法律制度。許多國家通過強制危險活動參與者投保的方式，保障受害人獲得賠償的權利［25］。比如，從20世紀60年代起，美國開始推行環境損害強制責任保險，保險標的為有毒物質及廢棄物可能引起的環境損害。1988年美國成立了專業的環境保護保險公司，承保標的為包括漸進、意外、突發在內的污染事故與第三者責任［21］。德國從1965年開始對水體污染進行保險，并在1978年擴展到統一對大氣和水污染造成的財產賠償責任承保［26］，德國《環境責任法》確立了強制環境損害責任保險制度，要求企業必須投保，以使受害人能及時得到損害賠償。瑞典《環境保險法》規定，某些情況下政府不承擔受害人損害賠償時，通過指定機構制定符合批準條件的環境損害保險單。日本《海洋污染與海上災害防治法》確立了海洋環境責任保險制度，采取自愿投保的模式，對于海洋的污染情況、污染程度以及相關的環境污染法律責任作了規定，以促進海洋環境責任險保險市場的發展［27］。中國也開展了環境污染責任保險的實踐，2014年修訂實施的《中華人民共和國環境保護法》第52條規定了環境污染責任保險。綜觀世界各國環境污染責任保險的發展，環境污染責任保險標的包括污染大氣、水、土壤、海洋環境而應當承擔的環境賠償或治理責任［28］，保險公司對突然的、意外的污染事故承擔保險責任［29］，從而轉移環境風險、有效治理環境污染，彌補受害人損失和生態損失［18］。核污染水是環境污染體系中的一員，隨著日本政府推行并實施核污染水排海，核污染水已成為世界各國、社會各界普遍關注的重大環境污染問題，將核污染水作為一個新的保險標的納入環境污染責任保險體系正當其時，構建環境污染責任保險的理論與實踐適用于核污染水責任保險。

第四，核污染水放射性污染的性質不同于海上溢油污染和一般的陸源污染，這些海洋環境污染相對獨立，不會因某一類事故而同時發生，可以認為核污染水、海上溢油等保險標的的損失并不會同時發生?！逗Ｑ蠓üs》為了對污染海洋環境所造成的一切損害保證迅速而適當地給予補償，第235條提供了海洋環境污染責任保險這一法律工具，實踐中，海洋環境污染責任保險也在探索與發展，其中具有代表性的是海上溢油污染成為保險標的，建立起海洋油污保險制度?！?969年國際油污損害民事責任公約》第7條規定載運2000t以上散裝油類貨物的船舶所有人必須進行保險，此后，船舶油污強制責任保險在世界范圍內得以蓬勃發展?！?996年國際海上運輸有毒有害物質責任與賠償公約》《2001年國際燃油污染損害民事責任公約》《2002年海上旅客及其行李運輸雅典公約》等都規定了強制責任保險制度。日本政府實施核污染水排海，核污染水對海洋環境污染損害不同于溢油污染損害，不適用油污強制責任保險，但仍屬于《海洋法公約》范圍內的海洋環境損害，《海洋法公約》已為核污染水污染責任保險預留了制度空間。

第五，核污染水持續性污染的嚴重性及潛在的發生在未來的巨額賠償決定了其成為面向未來的新的保險標的。與一般環境污染不同，核污染水污染屬于特殊的物理性污染，其嚴重性表現在危害范圍及其程度。從危害范圍看，核污染水污染不限于一人一物，以日本核污染水排海來講，其危害的是整個海洋生態系統及沿海人群，甚至延伸到包括人及生態環境在內的整個生態群體。長達數年乃至數十年的持續性核污染水排海，影響的不只是當代人的生命安全、身體健康，甚至包括人類子孫后代賴以生存的生態環境［30］，核污染水保險不得不考慮未來的索賠。從危害程度看，核污染水污染侵害人的生命健康，損害的是人類賴以生存的環境，破壞的是人類的生命安全和健康，以及不可修復的生態資源，這些都會導致企業負擔超出其償付能力的巨額賠償。相比于一般工業污水、生活污水等水污染損害，核污染水污染損害具有更為突出的持續性、累積性特點，決定了其危害后果不一定顯現在當下，未來幾十年都有可能是其潛伏期，將面臨的是來自未來的巨額賠償，核污染水污染責任保險制度不得不重視未來幾十年后可能發生的保險索賠問題。

綜上所述，日本核污染水污染責任符合“可保性”原理對保險標的的要求，可以成為保險標的，而且是面向未來的新的保險標的。

3政府主導核污染水強制責任保險制度的構建要點

面對核污染水污染的巨額索賠，受害者的受償程度根本上受到賠償者賠償能力的掣肘，選擇強制責任保險，強制核污染水排放者投保，可以迫使他們通過保險費將未來的預期損失內部化，由保險公司填補賠償環節中作為賠償者短板的賠償能力，使得賠償有序、高效進行，從而保障受償者及時獲得賠償。

3.1政府公權力干預核污染水強制責任保險

強制性保險和自愿性商業保險的區別在于是否有公權力的介入。公權力干預的必要性在于，市場的逐利性決定了企業不會將社會利益及自身利益外的因素納入系統運行的考慮范圍內，政府在調解“市場失靈”中起著重要作用［31］。正是考慮到環境污染問題的復雜性、持續性特點，在環境公共利益受損時“市場失靈”下的政府環境質量責任，學界普遍認為，強制性的環境責任保險必須要借助于政府的公權力［14］，對于風險高、影響大的企業，應該采取強制性保險［32］，對存在高危險、突發性的環境侵權行為采取強制投保方式［33］。風險高、后果嚴重的核污染水在橫向上涉及受害者、責任人的利益，在縱向上涉及當代人、子孫后代的利益，其中亦包含環境利益在內的社會問題，政府介入是必需的，以保護特定當事人的合法權益以及普遍性的環境利益，借助政府的公權力建立核污染水強制責任保險制度，平衡各方利益。

在核污染水排海中，日本政府向海洋排放核污染水的行為，已經不僅僅是東京電力公司的企業行為，而是日本政府授意或主導的，應視為日本政府的行為，給他國造成的損失，日本應該承擔相應的損害賠償責任［34］。日本主張政府對保險業進行指導和調控，屬于“政府主導型”的典例［35］，日本政府可以通過構建專門的核污染水強制責任保險制度來應對未來潛在的巨額損害賠償，利用起到轉移風險作用的保險公司，充分發揮其經濟補償和社會管理功能，提高處理海洋生態環境損害賠償的行政和司法效率。

政府通過立法強制核污染水污染責任必須投保，對部分保險條款、保險人的責任范圍、免責條件及保險金額等進行法律規定。核污染水強制責任保險要求包括核電企業在內的核工業企業必須投保，在企業因清盤、破產等原因不能對受害人承擔責任時，核污染水強制責任保險可以以賠付保險費的方式填補投保人因資金能力不足無法履行賠償責任的缺漏，這是對企業賠償能力的保證，從而維護了受害人的利益。進一步看，也維護了政府的利益，在政府、企業、受害人、受損海洋生態系統之間尋求利益平衡，緩解核污染水污染損害引發的社會矛盾。當核污染水污染損害發生時，面對巨額索賠，保險公司賠付的制度設計避免了企業因賠償能力不足而面臨的破產風險，對政府而言，則避免了企業破產、工人失業等引發的社會經濟問題。保險公司賠付也分擔了政府主導核污染水排海所承擔的損害賠償責任，減輕政府財政負擔，同時為政府修復受損海洋生態系統提供了資金來源。

3.2政府將核污染水持續性水污染納入強制責任保險范圍

從傳統責任保險的保險范圍看，事故不管是突發性還是漸進性的，都須是以意外作為前提的，即人為故意引發的事故不包括在內。強制責任保險的責任范圍也遵循此項原則，以此界定保險事故的發生，以及保險人是否承擔責任保險責任。不可否認突發的核污染水事故屬于保險事故，但是日本政府推動的核污染水排海是有計劃的可能持續幾年甚至數十年的行為，持續性水污染是根本特征，核污染水排海對海洋生態環境的污染損害是必然的，潛在的、長期的、持續累積的損害后果何時何地發生卻又具有一定的偶然性，損害程度遠超預期。政府主導核污染水強制責任保險制度建設，面對這種來自未來的海洋生態損害索賠，有必要將核污染水持續性水污染納入強制責任保險范圍，明確界定為持續性保險事故，對未來發生的損害賠償承擔保險責任。

區別于一般的商業保險，核污染水強制責任保險的責任范圍直接立足社會公共利益，包括環境利益，直接減損社會公共利益的核污染水污染行為都可以在承保之列。核污染水排海污染海洋生態環境而損害了社會公共利益中的環境利益，按照污染者擔責原則，污染者承擔污染治理責任，屬于核污染水強制責任保險的責任。

海洋生態環境的公共物品屬性是核污染水污染強制責任保險的合理性來源。公共物品屬性直接導致了海洋生態環境的經濟外部性特征，依據外部性理論［36］，海洋生態環境不存在產品生產者，企業進行核污染水排?；顒訒r，對海洋提供的生態服務無須經過同意，從而導致“搭便車”現象，海洋生態損害這樣的外部性未計入市場交易的成本與價格中。市場經濟體制中，供求關系決定市場走向，公共物品的非競爭性決定了其供給如果單純依靠市場邏輯，將會導致市場失靈的嚴重后果，所有人都可以自由得到的財富將得不到任何人珍惜［37］。外部成本內部化，為企業提供一個安全性投資環境［38］，就要進行必要的政府干預。當市場經濟的邏輯無法完全解決核污染水排海引發的海洋生態環境問題時，政府采取強制責任保險的法律手段保護海洋生態環境就顯得尤為重要。法律制度的本質是在正義理念引導下的價值平衡和選擇，羅爾斯的社會正義理論對于建立核污染水強制責任保險制度的正當性具有借鑒意義［39］。作為維護和平衡社會正義而構建的法律制度，在應遵循的正義系統被突發事件打破的情況下，建立核污染水強制責任保險制度，要求企業強制性投保，將保險公司作為資金保障，保障對受害者的賠償和污染治理，本質就是對受害者這一“最少受惠者”給予保障補償、優先補償的最大利益，符合正義原則［40］。針對日本政府推行的核污染水排海行為，建立核污染水強制責任保險制度，強制核電企業投保，借以強制的手段，保障因投保人從事核污染水排海行為造成的受害者的利益損失以及海洋生態環境的損失。核污染水排海會對海洋生態環境及海上漁業、養殖業、沿海旅游業，甚至于沿海居民的人身健康造成嚴重損害。如果僅以直接給付金錢賠償作為損害賠償的主要方式，則相當于置被污染的海洋生態于不顧。以核污染水強制責任保險作為手段，將排除侵害、治理污染與賠償損失3者相聯結，賦予了社會化救濟海洋環境污染的實踐可行性。利用海洋的自我修復功能，在人為干預作為輔助的情況下，可使海洋生態系統向良性循環方向迭代，凈化污染水體，恢復海水原有的生態功能，優化被污染的海洋生態系統。

建立核污染水強制責任保險制度，民事賠償屬于天然的保險責任范圍，在核污染水保險責任中，保險事故賠償不僅存在突發性污染事故，也存在漸進性污染事故，持續性的核污染水污染對他人造成人身或財產損害的情況是潛伏的、持續累積的，且發生頻率和損失額度要比突發性污染事故大得多。已有環境污染強制責任保險的國家中，英國對于突發性環境污染事故，采取要求當地財產保險公司直接承保的模式；美國對漸進性環境污染事故，采取政策性保險模式，由政府指定保險機構對企業進行承保。德國、美國都是實行強制性環境責任保險制度的代表［41］。

3.3政府支持核污染水強制責任保險公司建設

保險市場中從事環境責任保險的保險人包括專門的保險機構、聯保集團和一般性的財產保險公司。鑒于核污染水污染損害顯現的特殊性及巨大的索賠金額，一般性財產保險公司難以勝任，保險公司在取證、風險評估等方面，也存在資金、技術方面的難題，由專門的保險機構參與經營可以更好地控制風險和經營風險，通過集中有限的保險資源，推動保險市場發展。

類比重大海上溢油事件造成嚴重的海洋生態損害后果，在海洋油污強制責任保險制度建設中成立了專門的海洋保險公司并組建聯保集團［42］。比如，法國實行油污損害強制責任保險，1977年，法國保險公司與外國保險公司組成污染再保險聯營，承保海洋溢油損害事故［43］。美國于1988年成立了專業的環境保護保險公司，中國于2014年成立了以海洋為特色的華海財產保險公司。日本政府推動核污染水排海，需要成立專門的保險公司對此承保。

政府以其公權力介入核污染水強制責任保險，以制度的形式保障保險公司的經營和償付能力。為核污染水保險標的提供投保的制度指引和保障，政府對專門保險公司進行資金、技術引導和支持，將對企業的核污染水污染責任評價的監督管理部分轉移至專門保險公司，方便承保工作的順利進行，同時減少政府的資金、人力投入力度，減輕政府負擔。

政府給予專門保險公司的政策支持，包括但不限于提供財政優惠、補貼等優勢。核污染水強制保險在資金、技術、人才、資本等方面具有高于傳統保險行業的要求，以客戶需求為導向，通過政府的扶持，優化核污染水強制保險產業模式，采取政府與專門保險公司的互保模式，由政府與專門保險公司簽訂協議，由政府提供稅收優惠、保費補貼及建立風險基金等政策支持［44］。

專門保險公司具有對核污染水污染風險進行承保的義務。道德風險本身即是導致保險人無法為風險定價的原因之一［45］，針對投?；顒又衅髽I可能存在的不誠實行為或道德風險，專門保險公司通過制定相應條款的方式，明確免責事由、限制投保條件，并完善配套機制，科學定價，在實現其盈利目的的同時，解決企業對核污染水污染責任保險的需求。類比墨西哥灣原油泄漏事件涉及的巨額賠付無疑對海洋環境責任保險的發展產生了巨大的影響，為了平衡收益，保險商們紛紛提高了海上石油勘探、開采保險產品的價格［21］。專門保險公司面對未來核污染水巨額賠付的影響，根據企業污染風險事故風險的不同，劃分不同等級保費，遵循“獎優罰劣”原則，對投保人進行有效甄別，從而盡可能地根據企業排污量、治污能力等水平，劃分標準，確定其對應的保費水平，防止投保人基于獲得保險保障的情況下漠視危險，放任核污染水污染情況發生。

核污染水強制責任保險中保險人的參與權。在核污染水排放后，無損失則無理賠，理賠以核污染水造成海洋生態環境損失為前提。保險事故一旦發生，海洋生態損害或公眾健康損害得以確認，保險公司須在理賠環節勘驗，確保賠償資金到位。在核污染水污染損害賠償訴訟中，保險人由于和加害人之間訂立保險合同的緣故，存在利益關系，因此擁有相應的訴訟利益，保險人享有參與權，其對訴訟情況的掌握也有利于理賠環節對保險金額的確定。當然，政府在構建核污染水強制責任保險制度時，如果設計直接訴訟制度，是對核污染水強制責任保險的有益補充。直接訴訟是指強制責任保險賦予受害第三人直接請求權，受害人可以直接向侵權責任方的保險人提起損害賠償訴訟，保險人作為被告直接參與訴訟，使受害人得以迅速理賠，極大地節省了索賠的成本和提升效率，保障強制責任保險制度的功能發揮［40］。根據《海洋法公約》第229條的規定，在日本核污染水排放可能造成的海洋環境生態損害事故中，可以設計直接訴訟制度。

4日本核污染水排海下的強制責任保險國際合作建議

以《海洋法公約》為基礎，通過國際合作，推進核污染水強制責任保險制度建設的建議。

第一，指出日本向海洋排放核污染水的行為，已經不僅僅是東京電力公司的企業行為，而是日本政府授意或主導的，應視為日本政府的行為，對海洋生態環境損害及公眾健康損害承擔責任。并指出日本核污染水排海違反了《海洋法公約》第194條的規定，該規定要求各國應采取一切必要措施，確保在其管轄或控制下的損害，并確保在其管轄或控制范圍內的事件或活動所造成的污染不致擴大到其按照本公約行使主權權利的區域之外。日本在無法獨立防控海洋環境污染時未尋求國際合作與幫助，擅自將核污染水一排了之，其持續性排放的行為使得放射性元素通過流動的海水，造成持續性水污染損害，波及周邊各國乃至整個海洋生態系統，終將危及全人類。

第二，敦促日本政府履行《海洋法公約》第192條要求的保護海洋環境義務，根據第207條制定防治污染的法律與規章的要求，在日本《海洋污染與海上災害防治法》確立的海洋環境責任保險制度基礎上建立核污染水強制責任保險制度，并按照《海洋法公約》第235條的規定，為了對污染海洋環境所造成的一切損害保證迅速而適當地給予補償的目的，與周邊利益攸關國積極開展核污染水強制責任保險國際合作，提升損害補償能力。利益攸關國應根據《海洋法公約》第207條的要求完善其國內法律，確保有效保險。

第三，推動日本與利益攸關國對核污染水強制責任共同保險。在保險市場中，各保險公司競爭激烈，但由于核污染水保險的風險過大，保險公司間可以形成合作關系，通過共同保險的方式分攤風險，減少自身的風險成本。日本是保險業最發達的國家，但卻對外資保險公司進入日本保險市場設置了許多障礙限制［35］。面對核污染水排海引發的強制責任保險，日本需要與利益攸關國合作，放寬利益攸關國保險公司進入日本保險市場的限制。比如，1999年中國就成立了核保險共同體，相關法律支持其加入世界核保險共同體體系，參與國際保險業務［46］，有能力和實力進入日本保險市場，參與核保險、核污染水保險等保險業務。在日本開放保險市場的基礎上，中國、韓國、朝鮮、俄羅斯等利益攸關國的核污染專門保險公司進入日本保險市場，與日本的專門保險公司共同參與核污染水污染責任保險，達成《海洋法公約》要求的強制責任保險國際合作。對于共同保險，日本保險協會、各保險公司開發了多種共同保險信息系統，信息系統共同化在對保險公司降低成本，提高企業運行效率、業務水平、調控風險等方面具有重要作用。信息系統共同化在核污染水強制責任保險國際合作中仍需要日本及利益攸關國的法律支持，擬定相關規則，建立信息化共享平臺，通過對保險費收取方式、勘查定損流程、保險金支付途徑等方面進行規范，使各保險公司統一享有共同后臺系統，并在運用云計算、大數據、人工智能等保險科技手段搭建核污染水強制責任保險全流程的智能風險管控平臺方面開展國際合作，分析決定是否承保、保費設定情況，進行風險事故預警及事后處理。

第四，尋求保險衍生工具提升核污染水強制責任保險能力。利用共同保險應對未來的核污染水損害賠償，仍需要防范核污染水污染損害巨災的發生，風險分散機制是巨災保險的核心環節，利用保險制度分散風險的制度功能來分散核污染水長期的、巨額責任風險，其分散風險的能力是與具體制度的完善與創新結合在一起的。巨災證券化正是產生于在保險市場承保能力不足的背景下［47］，1973年，Goshay和Sandor率先提出將再保險風險轉移至資本市場，通過巨災風險證券化來解決承保能力不足的問題［48］。利用保險衍生工具，美國、日本等發達國家先后推出巨災保險債券、巨災期貨、巨災期權、巨災互換等保險衍生品［49］。核污染水排海引發的未來潛在巨額損害賠償屬于巨災類型的核污染水責任保險事件，日本應利用其成熟的巨災證券化制度促使保險市場和證券市場的相互融合，與利益攸關國開展核污染水巨災證券化的國際合作，就巨災費率厘定、巨災信息披露、頭寸限額制定、交割方式制定等多種技術展開國際合作，加強巨災證券化的技術研究與交流。

第五，統一規范核污染水強制責任保險準備金。保險準備金是保險公司為了承擔未到期責任和處理未決賠款而從保險費收入中提取的一種資金準備，足額的保險準備金可以增強保險公司的償付能力，降低經營風險。已有核電站的國家，諸如中國、美國、日本、韓國等，都具備建立核巨災責任準備金制度的經驗［50］。日本保險準備金制度的特點是準備金按年提取，無期限留存。在日本核污染水排海共同保險的國際合作下，按年提取保險準備金的比例、留存期限、使用管理等均需要利益攸關國共同商定，建立長期的、提留充足的核污染水保險準備金以有效應對未來可能發生的巨額索賠。通過國際合作達成保險準備金統一的管理規范，避免參與共同保險的保險公司根據自己的需要任意調整保險準備金的提取比例和留存期限等情況的發生。

第六，敦促日本履行核污染水排海告知義務。告知義務的產生基礎是保險人與投保人的信息不對稱，在保險制度設計中，保險人是保險責任風險的承擔人，而投保人是風險的直接制造人和實際控制人。根據信息不對稱理論，在一段關系中，掌握信息較多的一方往往占據關系高位，在投保關系中，投保人對信息的掌握多于保險人，具有優勢地位。依據誠信原則，各國保險法律普遍要求擁有信息優勢地位的投保人履行告知義務，核污染水強制責任保險中的投保人也不例外。日本政府主導和實施核污染水排海，除了東京電力公司需要履行告知義務外，日本政府在核污染水強制責任保險國際合作中仍需要履行如下告知義務：一是投保人在核污染水處理上所采取的技術措施及處理結果。核污染水排放前，投保人對污染水處理、污染物去除等先進技術進行研究，同時積極開展技術交流與合作，共同探索先進凈化方法等優化環節。有學者認為日本現在根本未窮盡一切手段處理核污染水，向海洋排放核污染水只是一種相對簡單、成本較低的處理方案［10］。因此，在接下來的持續性核污染水排海前，日本政府及東京電力公司是否投資研發核污染水處理技術，是否采用了先進設備以減少核污染水污染，是否采取定期核查排放情況、控制排污風險措施，以及核污染水中放射性污染元素及含量是否達到排放標準等均需要向保險人及利益攸關國告知。二是投保人自有場地損失，對投保人自有場地因自然災害、意外事故受到污染侵害產生的搶救費用和治理責任應當作為核污染水強制責任保險的保險標的。東京電力公司作為研發和使用核能的責任人，在明知核能具有重大危險性和高風險的情況下，對于實踐中可能引發的問題，管理和運行中可能存在的安全風險漏洞，應事先做好安全評估工作，定期進行系統維護，以技術保障作為防線，對應急事件、突發事件進行預案演習，盡可能防止事故發生及事故損害擴大化，盡最大可能降低傷害和損失［51］。三是投保人在核污染水內部控制方面的相應安排，如企業內部核污染水管理規章制度、管理規范標準、執行情況，核污染水管理的組織機構、人員及專業培訓情況等。比如，東京電力公司在福島核事故爆發前，對暴露的安全隱患未及時填補風險漏洞［52］，這種內部管理規章制度執行不到位提升了事故風險。四是投保人的保險信用情況。投保人是否通過環境評價并結果良好，是否有過核污染水破壞生態環境的歷史記錄等都應被列入考察范圍內，直接影響承保情況及后續的費率厘定、保險金界定等環節。五是投保人被訴情況。核污染水污染損害發生后，投保人作為當事人，應第一時間將相關信息告知保險人，并向保險人提供案情需要的相關證據資料。除明顯不屬于保險責任范圍內的情況，不論受害人是否提出賠償請求，投保人均對保險人有告知義務。

第七，開展核污染水監測國際合作，為核保提供科學依據。核污染水監測為判定保險事故發生及核保工作提供基礎數據支撐。日本核污染水排海，初期，對海洋的污染損害未明，保險事故未立即發生。隨著核污染水及其放射性污染物污染損害持續積累并向周邊海域擴散，日本持續性的核污染水排海行為將不斷加重這一污染損害過程，未來損害后果爆發時，核污染水強制責任保險事故發生。這涉及該過程中核污染水及其放射性污染物排放數量、濃度、污染損害等系列數據及其動態變化，日本政府有義務對此進行監測并提供監測數據。受核污染水污染損害的各利益攸關國有權對擴散到其海域的核污染水及其放射性污染物的動態變化、受損海洋生物、海洋水產品及對公眾健康的影響進行監測。圍繞日本核污染水排海，利益攸關國有必要敦促日本開展核污染水監測的國際合作，就監測點、監測網布局，監測內容、方法公開，監測數據發布、使用、管理等達成合作機制，為未來的損害賠償，判定保險事故及核保工作提供支持。

第八，建立福島核污染水排海風險預警、風險處理機制，提高核保效率。核保是承保工作的核心，關系到保險公司承保業務的盈虧和財務穩定［53］。在對核污染水這一新的承保標的的具體風險狀況進行核?？刂茣r，其突出的持續性、累積性特點增加了核?？刂频碾y度。為了推動核污染水強制責任保險的順利發展，日本須與利益攸關國就核污染水損失評估體系建設進行國際合作，為核保提供科學、可靠的損害賠償數額依據。核污染水排海導致海洋生態損害，其賠償沖突主要體現在不同國別法律規定、國內法與國際條約間內容沖突。從微觀角度，這是不同國家制度背景差異導致的結果，是個性差異；從宏觀角度，這是海洋生態環境損害自身具有的獨立性、抽象性、動態化、財產利益直接關聯性等特點造成的，是共性問題。將個性差異與共性問題結合起來進行損害評估，如何建立福島核污染水排海污染損害評估專業性機構是合作的基礎，需要利益攸關國選派核物理科學、海洋環境科學、海洋生態學、環境經濟學、保險學、法學等多學科的專家建立第三方評估平臺，為核污染水風險評估、損失評估、損害處理及賠償等提供技術支持和專業咨詢，也為保險公司科學制定保險賠償標準提供參考，為其規避風險提供專業咨詢。通過第三方評估平臺進行專業的風險評估，核污染水強制保險的核?？刂茊栴}的解決就變得明朗得多。面對日本核污染水排海的跨界海洋環境損害，適用《海洋法公約》框架下的防止、減少和控制海洋環境污染的舉措，第204—206條規定的環境影響評價制度展現了其在預防海洋環境損害的決心和能力［54］。日本實施核污染水排海就負有海洋環評的義務［2］，但是核污染水排海導致跨界海洋環境損害，是否達到“重大污染”“重大和有害的變化”由各國自行評估，評估結果事關啟動跨界海洋環境影響評價，國際合作在所難免?？缃绾Ｑ蟓h境影響評價對潛在環境影響進行跟蹤監測［55］，是一項實施時間、信息提供、跨界各國磋商等方面的綜合性的程序義務，其環評的內容需要各個國家國內相關法律和授權，通過國際合作來確定?？缃绾Ｑ蟓h境影響評價為保險公司在核保中面對未來的損害索賠提供預防性的制度保障和科學依據。如果將核污染水污染風險評估與風險控制納入環境影響評價制度體系之中，跨界海洋環境影響評價的國際合作則會強化核污染水排海風險評估與風險控制能力。在保險定價方面，引入跨界海洋環境影響評價程序，將海洋生態環境達標作為承保和定價的重要因素，根據不同海域地區的環評標準，將其作為核保門檻，高于這個標準的，可以下調費率；而低于這個標準的，則應當上調費率。在核污染水損害評估與跨界海洋環境影響評價的基礎上建立福島核污染水排海風險預警、風險事后處理機制，通過智能風險管控平臺進行全流程智能風險管控，智能定損，設定理賠方案，實現快速理賠，可提高保險核保的整體效率。

5結語

日本政府推動核污染水排海引發的對污染損害的爭論讓我們不得不反思政府、企業、公眾在面對核污染水污染損失的情況下，如何建立公平的損失分配制度？核污染水強制責任保險制度一定程度上能發揮平衡政府、企業、公眾之間的利益與損失、修復受損海洋生態系統的制度功能。在核污染水污染損失分配制度建設中，補償基金制度、保險制度、社會保障制度之間有何關系，如何統一起來形成制度體系都有待進一步研究。在核污染水強制責任保險推進中如何充分發揮市場機制作用，增加保險資金來源，通過再保險等方式分散風險，增加保險覆蓋面，最終使核污染水風險成為商業上的可保風險仍需要進一步研究。當務之急是在日本核污染水排海已成事實之初，日本把風險損失分散給海洋沿岸各國［56］之際，明確各方的義務與責任以及采取的措施，以降低核污染水的影響［9］。鑒于《海洋法公約》項下的海洋環保義務涉及國際社會的共同利益的維護［57］，按照第235條的要求，敦促日本政府認真回應國際社會、周邊國家以及本國民眾的嚴重關切，本著對全球公共利益高度負責的態度，同各利益攸關國進行充分的協調溝通，開展國際合作，就核污染水強制責任保險進行磋商，解決面向未來的核污染水巨額損害索賠的責任及爭端，這是極其重要的。