宅基地制度改革助力鄉村振興的四維驅動、現實瓶頸與實現進路

劉雙良

(天津商業大學,天津 300134)

宅基地制度改革被譽為“強化鄉村振興制度性供給”的重要抓手,當前宅基地制度改革試點已在全國104個縣(市、區)和3個地級市大規模展開,并試出了多種典型模式。2021—2023年中央一號文件連續3年強調“穩慎推進農村宅基地制度改革試點”,這也是自黨的十八大以來連續11年在中央一號文件中強調要改革完善農村宅基地制度。習近平總書記也在撰文《加快建設農業強國 推進農業農村現代化》中明確提出“要穩慎推進農村宅基地制度改革試點”。[1]在全面推進鄉村振興中,農村宅基地制度改革之“強化鄉村振興制度性供給”的重要角色擔當作用更加凸顯。近年來,宅基地制度改革試點已在全國多地取得較為豐富的實踐經驗,有力地助推了當地鄉村振興?？傮w而言,宅基地制度改革試點的一些典型模式中既有優勢農村,也有普通(一般)農村。實施鄉村振興戰略,全面推進鄉村振興,是一項長遠而系統的工程。宅基地制度改革作為鄉村振興的重要抓手,只有實現了眾多普通(一般)農村宅基地制度改革對鄉村振興的有力助推,鄉村振興才能更快全面實現。

當前理論界對宅基地制度改革助推鄉村振興給予了高度關注,從多個維度對此進行了理論闡釋與實證分析。劉雙良從價值邏輯、效率邏輯、政策邏輯、行動邏輯等維度,闡釋了宅基地“三權分置”助推鄉村振興的邏輯必然。[2]張勇認為農村閑置宅基地盤活利用是激發鄉村發展活力、促進鄉村振興的重要“引擎”。[3]劉新儀等認為宅基地退出政策對社區倡導力和社區能動力有顯著促進作用,對農戶遷入社區韌性有正向影響,有助于提升社區治理水平。[4]史洋洋和郭貫成等從“人地關系地域系統”的角度分析了宅基地利用轉型的邏輯機理,并結合典型村莊案例歸納出宅基地利用轉型中稟賦優勢型、稟賦平庸型、稟賦劣勢型3類不同稟賦類型村莊,以及與之相對應的產業發展帶動型、村內集聚提升型、搬遷復墾撤并型3種鄉村振興模式。[5]夏柱智認為宅基地制度改革可以從宅基地市場、宅基地整治、宅基地增減掛鉤等多種路徑促進鄉村振興,其中最具可復制性的是江西余江的宅基地整治路徑。[6]

可見,學者們在宅基地制度改革助力鄉村振興的理論邏輯、引擎作用、多元模式、推進路徑等方面已取得豐碩的研究成果?？傮w而言,這些成果多傾向于宅基地制度改革助力鄉村振興的內在邏輯闡釋及試點地區典型案例的實證剖析,缺乏對一般性(普通化)村莊宅基地制度改革促進鄉村振興的特寫性分析?；诖?本文旨在廓清普通(一般)農村共性特征的基礎上,揭示宅基地制度改革助力鄉村振興的驅動力量,闡明宅基地制度改革助力鄉村振興的現實瓶頸,進而為農村宅基地制度改革助力鄉村振興提供實現路徑參考。

一、當前我國普通(一般)農村的共性特征

較之優勢農村而言,所謂普通(一般)農村泛指那些在區位條件、資源稟賦、產業基礎、村域環境、鄉村文化、人口流量等方面優勢不突出的村莊。普通(一般)農村多具有如下共性特征。

(一)區位條件較差

根據中心地理論,農村距離城鎮中心的半徑是衡量某地區位條件好壞的標準。距離城鎮服務半徑越短,區位條件越好,反之,則越差。我國是一個農業大國,農村居民點非常多且呈星羅棋布狀分布。農村區位條件主要就是指其距離縣城(縣級市)中心及其所屬鄉鎮(街道)行政駐地的遠近。從方便農業生產物資運輸、農產品對外輸出以及便利農村居住生活、城鄉流動的角度而言,較為適宜的距離半徑為5公里左右。那些位居大中城市或縣(市)的城中村、臨近城鎮的近郊村、城鄉結合部等多為區位條件明顯較好的優勢農村;而普通農村一般都遠離縣(市)駐地或鄉鎮(街道),其距離多超越5公里,多達數十上百公里的也并不少見。這種情形在廣大山地地區和中西部地區體現得更為明顯,其區位條件一般較差?？h道、鄉道、“村村通”公路以及私人交通工具的提升等雖然客觀上“縮短”了普通(一般)農村與城鎮的物理距離,但對于拉近村與城間經濟鏈接距離的提升作用仍然有限。

(二)資源稟賦較低

農村資源稟賦主要有自然資源、社會資源和人文資源,也涵括空間資源和人力資源,其中關鍵性資源稟賦是自然資源稟賦和人文資源稟賦。我國為數眾多的農村無論在自然資源稟賦還是人文資源稟賦上多較為平庸或匱乏,大多村莊屬于普通(一般)農村。不同于優勢農村,普通(一般)農村的水、土、地貌、景觀、生態等自然資源要素往往不夠突出,即便一些村莊在自然資源方面具有某種相對特色,但由于不具成片規模性,其開發利用效應也難以實現從點源到面源。而普通(一般)農村的人文歷史文化資源也不夠深厚或具有鮮明特色,難以對外形成較大的文創或文旅吸引力。此外,囿于區位交通的不便和長期對外交流的相對閉塞,普通(一般)農村在社會資源的積淀與積累,以及村莊人力資源的培養與培育等方面,也表現得較為貧瘠。少有的一些社會資源和已落戶城鎮的人才資源,較難形成鄉村振興回饋合力。同時,還有諸多普通(一般)農村在空間資源稟賦上也較低,盡管較大空間范圍和較小空間范圍的村莊都廣泛存在,但總體上其可資利用的優質地上資源(農地、水面、建設用地,等)較為有限,而地下資源(儲熱、儲礦、儲能,等)大多匱乏。

(三)產業基礎較弱

當下農村場域內一二三產都在蓄力發展,但各區域農村產業結構差異化很大,鄉村產業發展水平更是參差不齊。在一些優勢農村,涉農產品加工業、商貿服務業與傳統農業競相發展,甚至出現大量的非農加工業和一般性工業產業。而普通(一般)農村的產業基礎較為薄弱,除了基本的農田種植與農業生產養殖外,其他的涉農加工業與商業服務業幾乎很少,甚至一些村莊完全沒有,與農業農村現代化的發展要求相去甚遠。普通(一般)農村的產業基礎薄弱具有普遍性,這既是長期發展的歷史必然,與其先天性資源稟賦相關,也與城鎮化進程和市場化的逆淘汰高度相關。這種情形導致的直接結果就是難以對社會化資本形成強力吸引,不易建立和形成具有相互支撐的農村產業鏈群,進而導致工商業資本更不愿下鄉到普通(一般)農村投資。長此以往,普通(一般)農村產業的發展可能會進入產業基礎越薄弱越無社會化資本愿下鄉投資,越無工商業資本進入投資則產業基礎會越弱的惡性循環路徑依賴。

(四)村域環境較亂

村域環境一般包括村莊范圍內的衛生環境、人居環境、生態環境,良好的村域環境可以為村民生產生活提供高體驗感與高附加值。但村域環境的好壞是由多重因素決定的,既受村莊先天的自然環境因素影響,也受村民后天的生產生活烙印影響。在一些普通(一般)農村,缺乏完善的公共衛生設施和垃圾儲運填埋管理,最常見的衛生環境臟亂主要體現在農戶旱廁建設隨意無序、日常生活垃圾與廢水排放散亂任性;同時,長期的不當過度使用農藥,不僅導致了大片的農村土地面源污染,大量的農藥殘留與一些難降解的“白色生活垃圾”交織,也在很大程度上加劇了村莊衛生環境的惡化。而宅基地居住空間布局的雜亂無章、村民公共活動空間的狹小逼仄以及休憩娛樂場所的缺乏等人居環境不佳在普通(一般)農村也表現得更為突出。此外,雖然農村生態環境近些年來普遍向好,但在一些普通(一般)農村,由于對村莊水資源、土地資源、生物資源等的濫用、破壞和污染導致農村生態環境持續惡化的村莊并不在少數。

(五)鄉村文化較荒

鄉村文化是鄉村的靈魂。從農耕時代的耕讀傳家到現代社會的流量經濟,我國農村經過數千年的歷史變遷,鄉村文化基因也隨之歷經嬗變。尤其是自改革開放以來,高速推進的城鎮化給鄉村帶來了諸多“新”文明,極大地豐富了鄉村文化的形式與內容。在一些農村,鄉村公共文化中心、村莊圖書館或農村流動書屋、傳統露天電影等鄉村文化設施建設及非物質文化遺產教培、傳統節事節慶、民族文化藝術傳承、紅白事治理等文化活動豐富多彩,有力地提升了鄉村文化文明度。然而在一些普通(一般)農村,許多村莊伴隨著大量村民的外遷與村莊的日益凋敝,其鄉村文化建設還較為落后,鄉村文化處于亟待拯救與拓荒之態。在這些鄉村,可供留守村莊的老人、兒童、婦女等村民群體享用的文化形式載體與活動內容相對單一有限。老年人看電視、聽收音機,兒童玩手機游戲,中年婦女刷短視頻(抖音、快手)、跳農村廣場舞等,是當前一些普通(一般)農村村民日常文化活動的主要內容,甚至在一些村莊中打牌賭博成風,農村“六合彩”、鄉村茶館(麻將館)與地下錢莊盛行。即便是在農歷新年傳統春節之際,返鄉回村的村民也多是玩鬧這些活動,其間還間奏著“重金”的青年男女相親、訂婚等習俗。

(六)人口流出較多

近年來,無論是優勢農村還是普通(一般)農村,都普遍存在大量農村人口向城鎮轉移的現象。但不同于優勢農村,普通(一般)農村由于普遍缺乏可資就業的涉農產業及工商手工業等,賦閑農戶和年輕人就地城鎮化的崗位和動力更加不足。隨著鄉村振興和農村生態環境的改善,一些優勢農村的宅基地價值更加凸顯,再加之較為便利的區位條件與公共交通,這些農村近年來吸引了較多農村鄉賢的返鄉創業與養老,甚至包括外來的農業產業化專職農民來村從事農業耕種生產與加工,在某種程度上還出現了類逆城市化景象。相較而言,由于普通(一般)農村并不具備這些優勢,其青壯年人口城鎮化外移(并不完全都已實現進城落戶)更加突出,除卻留守的“386199部隊”(婦女、兒童、老人,等),農村人口十之八九都已轉移進城,農村“空心化”更為嚴重,一些村莊甚至已整村易地搬遷,鄉賢返鄉的情節與動力衰減,更無外來人口或職業農民的遷入,農村人口長期處于凈流出的狀態。此種情形,更加劇了普通(一般)農村的“空心化”與凋敝。

二、宅基地制度改革助力鄉村振興的驅動力量

(一)內在張力:城鄉發展的自然驅動

長期以來城市偏向的發展方式導致了城鄉經濟社會發展的嚴重不平衡不充分,城鄉空間結構失調和資源要素配置不合理,城鄉在基礎設施、公共服務、產業發展之間的差距雖逐步縮小,但差距仍然明顯。如,我國城鄉居民收入比盡管已由“十二五”末的2.73下降到“十三五”末的2.56,但城鄉收入差距仍然很大。對此,黨中央進行了系列政策調整,從城鄉經濟社會發展一體化到統籌城鄉發展、新型城鎮化、城鄉融合發展、全面推進鄉村振興,這些一以貫之的大政方針是對當前城鄉發展內在張力的不斷調適?？傮w而言,普通(一般)農村在高速發展的城鎮化進程中也取得了諸多發展進步。相較于過往,村農業生產效率的提升、村集體經濟的發展、村莊交通道路的改善、村容村貌的整治、村文化風尚的建設等都有了巨大的變化,但離農業農村現代化的鄉村振興目標還相差甚遠,離城鄉融合發展的要求差距還較大。然而普通(一般)農村的振興不是簡單地易地搬遷、復墾撤并,這些農村面對日益嶄新的城鄉發展面目,其村民農戶與村集體經濟組織及村干部等渴求鄉村振興的心理某種程度上比優勢農村更為急切,盡管這些農村不全適宜產業發展帶動、村內集聚提升等道路模式,但努力做到“共同富裕路上,一個不能掉隊”是他們的本真愿望,他們更具有實現鄉村振興的強勁驅動力量。

習近平總書記2013年7月22日在湖北省鄂州市長港鎮峒山村考察座談時指出:即使將來城鎮化達到70%以上,還有四五億人在農村。農村絕不能成為荒蕪的農村、留守的農村、記憶中的故園。城鎮化要發展,農業現代化和新農村建設也要發展,同步發展才能相得益彰,要推進城鄉一體化發展。[7]正是因為未來還有巨量的人口生活在農村,而生產要素的城鄉自由流動、城鄉公共資源配置、城鄉產業協同發展、城鄉融合發展成果惠農等內在張力廣泛存在,全面推進鄉村振興則必然要求應對這些張力,解決“人、地、錢”的問題。其中,宅基地是較為關鍵的資源要素,通過實施以宅基地“三權分置”為核心的宅基地制度改革試點,從而撬動與集合相關要素助力鄉村振興,此乃城鄉融合發展的題中應有之義和自我驅動。

(二)外部推力:試點改革的政策驅動

諸多學者一致認為以宅基地“三權分置”為核心的宅基地制度改革是鄉村振興的重要支撐制度、制度性輪子、重要抓手。[8][9][10]自黨的十八大以來,中央一號文件已連續11年指出要改革完善農村宅基地制度;其中2021—2023年中央一號文件連續3年明確要求“穩慎推進農村宅基地制度改革試點”。這充分顯示了中央以農村宅基地制度改革助推鄉村振興的堅定政策決心。

一方面,在理論上宅基地制度改革助力鄉村振興的內在邏輯與生發機制還有待進一步探索揭示,尤其是宅基地“三權”的法理與學理性解釋、權能構造與設計以及宅基地所有權、資格權、使用權分置實現形式等還有待深入研究闡釋。農村宅基地制度改革牽一發而動全身,其對鄉村振興引擎作用的發揮須在中央政策指引下穩慎推進。另一方面,自2015年以來經過近10年的宅基地制度改革試點,各地在完善宅基地權益保障和取得方式、探索宅基地有償使用制度、探索宅基地自愿有償退出機制、完善宅基地管理制度等方面取得了積極進展,試點地區的改革實踐表明宅基地制度改革對鄉村振興的引擎作用發揮是顯著的。由于試點改革的政策驅動具有鮮明的針對性和直接性,在這種強大外部推力的驅動下不僅試點地方中的優勢農村宅基地制度改革有力地助推了鄉村振興,而且普通(一般)農村也加快了以宅基地制度改革助力鄉村振興的步伐。

(三)正面拉力:“三生空間”的轉換驅動

“三生空間”是對“生產空間、生活空間、生態空間”的通俗簡稱,鄉村“三生空間”的轉換是鄉村振興的直面拉力。當前農村的“三生空間”總體上大多是生產空間細碎凌亂、生活空間內里空心、生態空間價值沉潛,此種情況不論是在優勢農村還是在普通(一般)農村都一定程度的存在。相對而言,普通(一般)農村“三生空間”的轉換動力更足。一方面,普通(一般)農村非農建設用地尤其是農村集體經營性建設用地非常少且散亂地分布于各行政村和自然村,少有的點滴零星農業加工生產也多以農戶家庭的宅基地、村集體或村民小組的經營性建設用地為載體細碎地分布于村內。這些普通(一般)農村很多都未編制村莊規劃,對未來村莊土地的利用還缺乏整體性布局和明確的安排。另一方面,隨著村內大量農民的外遷,普通(一般)農村“空心化”更嚴重,農村宅基地的功能重心正在發生變遷。對于一部分遷出農戶而言宅基地具有身份象征和榮譽功能、鄉情聚集和文化休閑功能,保留原宅基地既可以作為自己鄉土關系聯絡、聚集、走動的據點,也可作為自己兩棲于城鎮和鄉村的休閑養老之地。[11]在鄉村振興中這類遷出戶有償退出其宅基地的意愿并不強烈,相反他們的返鄉還能在一定程度上促進鄉村治理。同時,對于另一部分遷出農戶而言,宅基地具有資產功能,選擇有償流轉其宅基地,可充分實現宅基地的資產價值,增加家庭收入,并增強其在城市購房的支付能力。[12]此外,普通(一般)農村由于農業生產企業少,村莊內部“空心化”嚴重,沒有過多的生產生活對村莊生態的人為干預,不少村莊的生態空間相對變得更寬泛,生態環境變得越來越好,村莊的生態空間價值日益凸顯。

如此一來,“三生空間”的轉換將為宅基地制度改革助力鄉村振興提供直接、正面的拉力。普通(一般)農村“三生空間”將會出現生產空間進一步壓縮,節約出來的集體經營性建設用地可以通過農村土地交易市場變現,獲取更多的鄉村振興發展資金;生活空間通過宅基地的進一步保留或有償退出,既能為鄉村振興積蓄返鄉治理人才力量,也能進一步優化配置宅基地資源;生態空間價值將得到不斷的顯化,對于吸引資本下鄉、農民返鄉創業就業、鄉村生態旅游項目開發等具有支撐作用,能夠最大化顯化沉潛的生態空間價值。

(四)側面推力:典型地區的示范驅動

目前,宅基地制度改革試點已在全國104個縣(市、區)以及3個地級市大規模展開,這些改革試點地區有些是自2015年2月首批就已開始。歷經多年的探索,這些地區在宅基地制度改革方面取得了諸多成效,也形成了諸多典型模式。如,浙江省德清縣宅基地制度改革通過頒發全國首本“宅基地農戶資格權登記證”和全國首創“單一”宅基地使用權抵押,切實保障了農戶宅基地資格權,顯化了宅基地價值,增加了農民融資渠道;江西省鷹潭市余江區通過系統推進“一改促六化”(農村宅基地制度改革,農村發展現代化、基礎設施標準化、公共服務均等化、村莊面貌靚麗化、轉移人口市民化、農村治理規范化)建設美麗鄉村,打造了宜居宜業和美鄉村;江蘇省昆山市通過“以房解困”“以房入股”“村集體主導”“村企合作”等方式,盤活了閑置宅基地利用;寧夏回族自治區平羅縣通過開展閑置村莊退出綜合整治利用,鼓勵引導新型農業經營主體通過租賃或入市規劃保留村莊閑置房地從事二三產業,盤活了農村閑置資源,助推了鄉村振興;安徽省金寨縣通過“多方式”保障居住、“多途徑”管住亂建、“多渠道”盤活閑置等多管齊下的方式推動農村宅基地制度改革,重點圍繞“人才引進、農民增收、環境改善”三個目標全面推進農村宅基地制度改革,助推鄉村振興戰略實施,走出了一條大山深處“宅基地改革+鄉村振興”的道路模式。這些典型地區的宅基地制度改革試點既有優勢農村,也有普通(一般)農村,這些宅基地制度改革的典型模式均取得了較好的成效,從不同層面助推了鄉村振興。這些典型做法對為數諸多的普通(一般)農村宅基地制度改革助力鄉村振興具有很好的示范效應,形成強大的側面推力。

三、宅基地制度改革助力鄉村振興的現實瓶頸

(一)宅基地“三權分置”實現路徑有限

2018年中央一號文件提出“完善農民閑置宅基地和閑置農房政策,探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’,落實宅基地集體所有權,保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權,適度放活宅基地和農民房屋使用權?！?023年中央一號文件再次提出“穩慎推進農村宅基地制度改革試點”“探索宅基地‘三權分置’有效實現形式”。但實際改革中,宅基地“三權分置”實現路徑并不寬泛。一方面由于宅基地所有權主體虛化、歸屬不清,導致宅基地所有權確權落實難;另一方面,農戶資格權究竟是一種成員權,還是剩余權(部分使用權)或宅基地使用權,缺乏法定依據,導致農戶資格權人認定難。農戶資格權的保障要么以“一戶一宅”為優先實現形式,要么以頒發權利證書或權利憑證的方式確權,并無更多選擇。此外,盤活利用農村閑置宅基地和閑置住宅的方式雖然可以通過自營、出租、轉讓、入股、合作等多種形式流轉,但在宅基地使用權和房屋財產權抵押融資上卻困難重重。

(二)閑置宅基地和閑置住宅盤活利用難

農村地區大量人口外遷后,村莊日益空心化和凋敝,一些閑置宅基地和閑置住宅長期處于“荒廢”狀態。此種狀況在普通(一般)農村較為普遍,其中既有已經完全坍塌呈類廢墟的情形,也有年久失修半坍塌或在建多年待完工的情形,更有新砌裝修房屋長期空置的情形。但由于這些村莊在區位條件、資源稟賦、產業基礎、村域環境、鄉村文化等諸多方面缺乏優勢與特色,導致外來資本不愿進來、本地人流也無法導入,大量閑置宅基地和閑置住宅難以激活只能“沉睡”,少有的一些閑置宅基地和閑置住宅盤活利用項目由于缺乏一般性條件不具復制推廣價值。根本上而言,除了一些閑置宅基地和閑置住房退出后被用來復墾復耕,閑置宅基地和閑置住宅盤活利用的其他方式都離不開一定量的資金投入。無論是易地搬遷、整村合并、整治退出,還是生態修復、整村開發,都需要集中整合閑置宅基地和閑置住宅盤活利用資金。但現實的難點是陷入了尷尬的非良性路徑依賴:越難盤活利用、越難整合資金,越難整合資金、越難盤活利用。

(三)推力點面定位難且可持續效應較弱

以宅基地制度改革助力鄉村振興對于優勢農村而言,具有多樣的突破口和切入點,并能很好地形成以點帶面的助推效果。但在大多數普通(一般)農村,宅基地制度改革助推鄉村振興的著力點不易錨定。對標實施鄉村振興戰略的總體要求“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！?普通(一般)農村宅基地制度改革往往難以找到合適推力點。從目前試點來看,普通(一般)農村宅基地制度改革的一般性做法是“建新拆舊”、拆遷復墾、整治退出、易地搬遷,但這些方式主要是基于宅基地增減掛鉤的考量。從對鄉村振興的實效來看,難以在產業、生態、鄉風、治理、生活上形成由點到面的推力,往往只能是對其中的某一或幾方面帶來改善,而且當這些宅基地增減掛鉤項目實施完畢之后,一些原有的村莊聚落已被“換芯”甚至滅失,“村落終結”后的農民更加“原子化生存”,其再組織化也更加困難。在此情形下,村莊可資利用的土地資源尤其是集體經營性建設用地更加有限,村集體的組織動員能力與治理方式將面臨更大挑戰,農戶的參與積極性也將更加趨弱,一旦宅基地制度改革所釋放的產業紅利或生態紅利耗盡,其助力鄉村振興的可持續性效應將趨弱或消失。

(四)相關配套政策銜接不暢和支持不足

《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》提出“推動農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展,譜寫新時代鄉村全面振興新篇章?！秉h的二十大強調“全面推進鄉村振興。堅持農業農村優先發展,堅持城鄉融合發展,暢通城鄉要素流動。扎實推動鄉村產業、人才、文化、生態、組織振興?！闭刂贫雀母镒鳛椤皬娀l村振興制度性供給”的重要抓手,其作用的發揮目前還受到相關配套政策的制約。這無論是對于優勢農村還是普通(一般)農村,都是一個具有共性的現實難題。比如,有關宅基地“三權分置”法律制度、市場機制、風險防范機制等政策制度的建設還較為遲滯,與之相關的社會保障機制、公共服務機制、社會發展機制等機制的有效銜接還較為梗阻。這些相關配套政策在很大程度上制約了宅基地制度改革的深入推進,無法將富余的農村勞動力、閑置的宅基地資源、社會閑散的資本等有機地整合起來,有效解決鄉村振興中“人、地、錢”的矛盾。尤其是針對普通(一般)農村而言,以宅基地制度改革助力鄉村振興,更需要從頂層上設計這些相關政策并加強其銜接與支持。

四、宅基地制度改革助力鄉村振興的實現進路

(一)創新宅基地“三權”權能配置及其實現形式

宅基地制度改革助力鄉村振興的關鍵在于創新宅基地“三權”權能配置及其實現形式。這需要從宅基地集體所有權、農戶資格權、使用權的物權屬性角度,明晰設計宅基地“三權分置”的法權構造,合理配置宅基地“三權”的內部權能。[13]對于宅基地集體所有權,其權利主體為村集體經濟組織、村民委員會、村民小組,可通過成立以村集體經濟組織為出資人的實體性經營主體并對村民進行股權分配,避免宅基地所有權主體虛化,從而有效落實宅基地所有權。對于宅基地農戶資格權,可從農民集體成員的身份出發或是依據集體經濟組織的現實情況,界定“農戶資格權”[14],按照“一戶一宅”的原則進行資格權登記備案認定到“人”,并保障一定質量和面積的宅基地使用權權利,以“建房戶”的“戶”為單位實現,從而保障宅基地農戶資格權。對于宅基地使用權,給予農戶宅基地轉讓、抵押、入股、租賃、互換、退出、贈與、繼承、和享有部分征地補償收益等相對完整的用益物權權能[13],可將其權利主體不再限于具有村集體成員資格權的村民,其他村外具有宅基地和農房使用需求的個人或組織可通過簽訂租賃合同獲得宅基地和農房使用權,從而適度放活宅基地和農民房屋使用權。

(二)挖掘潛力引導資本下鄉和吸納城鎮人口參與

普通(一般)農村鄉村振興最大的難題就是優勢不明顯或不足,難以吸引社會資本下鄉。但為數眾多的普通(一般)農村宅基地制度改革助力鄉村振興又不宜“一刀切”地以易地搬遷、整村合并、整治退出、生態修復、整村開發等方式應對。閑置宅基地資源越是難以盤活利用,社會資本越是難以下鄉,越應挖掘潛力?？稍诿濉叭Y”(資金、資產、資源)家底的基礎上,從規?；N植業、林果業與漁業等產業的角度,邀請綜合實力好的農業龍頭企業入局鄉村振興,聯合社會資本與村集體、家庭農場、農民合作社、農戶等形成利益聯合體,通過開展自主生產經營、三資入股分紅、資源資產出租等方式引導社會資本下鄉。在這一過程中,積極搭建農村宅基地使用權交易平臺,面向社會資本提供閑置宅基地和閑置住宅,通過引入具有規劃、建設、運營資質,能夠進行全方位投資服務的優質企業,并由其整合撬動相關資源進行村莊整體性開發。同時,積極邀請新鄉賢、農村外遷工商業人士返鄉創業,重視吸納有能力、有想法、有干勁的鄉土人才投身鄉村振興,充分調動返鄉大學生和社會能人的積極性;充分利用“互聯網+”、微博、抖音、微信公眾號等網絡新媒體宣傳村莊,面向社會引流,吸引城鎮人口前來開發投資與消費,深度參與鄉村振興。

(三)聚力提升與撤并結合多點推進實現由點帶面

隨著農村地區未來人口持續外遷,村莊“空心化”和凋敝趨勢會更嚴重,但這并不意味著許多普通(一般)農村會自然滅失,所以普通(一般)農村宅基地制度改革助力鄉村振興應是聚力提升與撤并結合多點推進實現由點帶面。首先,那些具有較大空間規模和留守人口量的行政村,它們具有長時期生存發展的內在動力,短時期內并不會輕易自然滅失,對于此類村莊,應在充分尊重其自然生存發展規律的基礎上聚力提升而非集聚提升?？赏ㄟ^政府統籌區域資源,加大農村公共基礎設施與道路交通建設、生態環境保護修復、閑置宅基地和閑置房屋盤活利用、宅基地增減掛鉤指標交易等方式聚力提升村莊治理,實現鄉村振興。其次,一些空間規模狹小、布局零散和人口大量流失的自然村,“三生空間”轉換的動力不足,其外遷人口返鄉創業就業意愿較低和留守人口居住隱性成本增加。對于此類村莊,則可通過撤并結合的方式多點推進宅基地制度改革。將易地搬遷或撤并整合后的閑置宅基地進行復墾復耕、生態修復或將閑置農房進行民宿開發,對村莊原有農地實行規?；邪洜I,將原農戶轉變為職業化農民;對易地搬遷或撤并整合后形成的新村莊進行社區化治理,在新村莊內規劃農業加工產業與農村休閑服務業,并指導培訓富余農村勞動力成為產業工人就地就業。從而使得宅基地制度改革在產業、生態、鄉風、治理、生活等方面對鄉村振興形成由點帶面的推力。

(四)聯動設計土地戶籍社保等政策加強配套支持

宅基地制度改革助推鄉村振興,更需要多方面政策聯動和配套支持,唯有如此其助力鄉村振興的加乘效應才能凸顯。配套機制方面:在相關法律制度上,應加強宅基地“三權分置”的立法設計與權能配置,健全宅基地所有權、農戶資格權、宅基地使用權的法權構造;在土地市場機制上,應加快建設城鄉統一建設用地市場,為宅基地使用權流轉、租賃及農村集體經營性建設用地提供交易平臺;在風險防范機制上,應注意防范農戶宅基地流轉、退出、租賃、抵押等市場風險。聯動機制方面:在社會保障機制上,應做好土地、戶籍、社保等政策的協調銜接,充分保障進城落戶農民宅基地權益和農民住房財產性權益;在公共服務機制上,一是應搞好宅基地規劃管控和審批監管,為農戶拆舊建新或分戶建房提供服務保障,二是應搞好政策咨詢與宣傳引導,為閑置宅基地和閑置農房盤活利用、投資開發提供服務支持;在社會發展機制上,應理順“三生空間”的轉換通道,即對于易于盤活利用的閑置宅基地應開辟其發展二產三產的轉換通道,對于需要繼續保留居住功能的宅基地應加強其生活設施配套的轉換通道,對于適宜復墾復耕的宅基地應健全其生態修復的轉換通道。