高等教育擴招以來廣西高校畢業生就業政策變化探析

劉 珅

(南寧師范大學,廣西 南寧 530023)

一、高等教育擴招以來廣西高校畢業生就業政策變化歷程

當前,對于高校畢業生就業,國家主要是以宏觀調控的方式對畢業生自主擇業展開就業工作的指導。在國家宏觀就業政策的指導下,各地根據地區經濟社會發展狀況,不斷深化高校畢業生就業制度改革,出臺促進高校畢業生就業的地方性政策。1999年以來,廣西積極完善高校畢業生就業創業政策體系,在促進高校畢業生群體就業創業、完善就業創業服務、鼓勵就業創業等方面出臺了多項有針對性的政策措施,為廣西高校畢業生穩就業、保就業提供全方位、多層次保障。1999年我國高等教育擴招以來,廣西高校畢業生就業政策變化大體經歷了五個階段。

第一階段:1999-2005年。廣西高校畢業生就業政策主要是應對高等教育擴招后就業總量變化,政策內容包括拓寬就業渠道、鼓勵畢業生基層就業、改革招生制度、支持畢業生自主創業和靈活就業、建立和完善高校畢業生社會服務體系及就業指導服務機構等[1]。如,1999年廣西發布了《關于進一步做好普通高等學校畢業生就業工作有關問題的通知》(桂政發〔1999〕73號),提出成立高校畢業生就業工作領導小組,實施國家宏觀調控、各級政府和學校推薦、學生和用人單位雙向選擇的就業模式。2003年是高校擴招后的本科畢業生的就業年,廣西出臺了《關于進一步深化我區普通高等學校畢業生就業制度改革的意見的通知》(桂政發〔2003〕47號),提出了拓寬就業渠道、完善政策措施、加強就業指導等6個方面的要求。

第二階段:2006—2008年。廣西就業政策主要是落實國家引導和鼓勵高校畢業生到基層就業,并進一步優化此前的就業政策措施,包括加強就業指導服務,逐步完善和細化鼓勵高校畢業生到基層就業創業的優惠政策,拓展高校畢業生就業空間和就業渠道等。如,廣西根據2005年中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發的《關于引導和鼓勵高校畢業生面向基層就業的意見》,出臺了《關于引導和鼓勵高校畢業生面向基層就業的實施意見的通知》(桂辦發〔2006〕15號)等引導鼓勵高校畢業生赴基層就業的政策,包括農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃、“三支一扶”計劃、選聘高校畢業生到村任職計劃等基層項目,為基層人才供給提供政策保障。

第三階段:2009—2011年。廣西就業政策重點是緩解就業壓力,特別是緩解經濟危機帶來的高校畢業生就業困境,強調把高校畢業生就業工作擺在就業工作的首位。隨著2008年《中華人民共和國就業促進法》的正式實施,國家提出實施更加積極的就業政策,廣西結合區情及時出臺了《廣西壯族自治區就業促進辦法》,并于2009年3月1日施行,為廣西高校畢業生就業創業提供了重要的政策支持和法規依據。為應對受2008年全球金融危機影響而導致的嚴峻的就業形勢,緩解高校畢業生就業困境,廣西先后出臺了《關于加強普通高校畢業生就業工作的通知》(桂政辦發〔2009〕118號)、《關于進一步做好普通高等學校畢業生就業工作的通知》(桂政發〔2011〕79號)等文件,提出“積極拓寬高校畢業生就業渠道、引導高校畢業生基層就業、鼓勵支持高校畢業生自主創業、全面加強高校畢業生就業服務和就業援助工作”[2]等穩定廣西高校畢業生就業工作的指導性意見,基本形成了高校畢業生就業政策和就業服務體系。

第四階段:2012-2015年。廣西就業政策主要圍繞新形勢下的高校畢業生就業創業工作展開,特別是在自主創業方面的政策有新突破。黨的十八大以來,隨著國家實施新一輪西部大開發戰略,廣西在《關于促進普通高等學校畢業生就業工作的通知》(桂政辦發〔2013〕68號)、《關于進一步做好新形勢下就業創業工作的通知》(桂政發〔2015〕29號)等文件中明確提出“高校畢業生自主創業可以享受稅收減免政策以及項目開發、開業指導、融資、跟蹤扶持等‘一條龍’創業服務;要進一步加強高校畢業生就業服務,全面開展職業素質、職業發展教育和就業指導”[3]等多項有關高校畢業生群體就業創業、優化就業服務和社會保障的政策措施。

第五階段:2016-2022年。廣西高校畢業生就業政策主要是貫徹落實大眾創業萬眾創新的國家戰略,并加強政策落實助力脫貧攻堅三年行動,政策指向突出堅持創業與就業相結合、以創業創新帶動就業。廣西陸續制定出臺《關于做好當前和今后一段時期就業創業工作的通知》(桂政發〔2017〕48號)、《關于進一步做好高校畢業生就業創業工作的通知》(桂人社函〔2021〕180號)等一系列關鍵文件,提出“大力扶持創業孵化基地、眾創空間等創業載體建設;支持畢業生從事個體經濟或靈活就業”[4]。2017年針對六類困難群體畢業生發放求職創業補貼,標準按“上年度自治區一類地區月最低工資標準的80%”[5]執行。2020年,出臺了促進畢業生就業創業十條措施,提出“加大對高校畢業生自主創業的金融支持力度,放寬創業擔保貸款申請條件”[6]。特別在疫情防控期間,廣西高校畢業生就業政策重點是對高校畢業生困難群體實施政策引導、幫扶,助推脫貧攻堅;激發市場活力,推動畢業生實現高質量充分就業;出臺一攬子就業促進政策,減輕疫情防控對高校畢業生就業的不利影響,把穩就業、保就業作為各項工作的重中之重,確保社會穩定大局。

總的來說,高等教育擴招以來,廣西高校畢業生就業政策幾經變化,就業的目標、要求及理念方針隨著國內外形勢的變化不斷調整,內容主要涵蓋就業見習、基層就業(西部計劃、特崗教師、三支一扶、大學生村官等)、創業扶持、就業資金管理、就業服務與指導等幾個方面。這些政策的實施,為廣西高校畢業生就業工作的協調發展提供了有力的政策支持和組織保障,較好解決了高校畢業生等青年群體就業難題,促進了地區經濟社會的健康發展。

二、廣西高校畢業生就業政策變化特點與成就

廣西一直以來認真貫徹實施黨和國家在不同歷史時期的高校畢業生就業方針,并依照國家關于畢業生就業政策的框架進行區域化建設,從廣西區情出發,結合地區發展的實際情況,增強就業政策與地區特點的契合程度,創新就業政策,使廣西高校畢業生就業形勢保持總體穩定,體現了廣西高校畢業生就業政策體系日益完善、政策措施與時俱進等特點。

(一)政策體系逐漸完善

廣西在指導解決本區高校畢業生就業問題的實踐中不斷創新發展,既與國家統一的就業方針政策一脈相承,又呈現民族地區的突出特點。廣西高校畢業生就業政策最初是為緩解高校擴招帶來的畢業生總量迅速增加的壓力而制定的,通過就業指導和就業服務幫助高校畢業生盡快找到工作,功能和手段相對比較單一。自2008年應對全球金融危機形成的積極就業政策,從大眾創業萬眾創新的具體要求,到黨的十八大以來提出的高質量就業以及支持發展新就業形態等一系列政策措施,經過20多年的發展,廣西高校畢業生就業政策的范圍、內容和功能都在不斷優化提升,政策體系日臻完善。

近年來,廣西歷屆離校未就業高校畢業生實現畢業去向落實率穩步提升,并保持高位穩定。高等教育擴招以來,廣西高校畢業生總數逐年增加,從1999年的1.93萬人[7]增加到2021年的28.6萬人[8],尤其是黨的十八大以來,廣西高校畢業生從2012年開始年均畢業20萬人[9],從2013年開始,廣西啟動“廣西離校未就業高校畢業生就業促進計劃”,有針對性地加大宣傳力度,更好助推政策落實。依托全區建立的將近200個高校畢業生實名登記服務窗口,為高校畢業生開展實名登記和就業服務,跟蹤畢業生就業情況,利用大數據等新技術新手段,以點對點推送的方式,為離校未就業高校畢業生提供崗位和就業服務信息,有效提高就業服務的針對性和實效性。

(二)政策措施與時俱進

一是廣西高校畢業生就業政策隨著地方經濟發展、就業形勢的變化不斷推進。2008年金融危機爆發后,廣西高校畢業生就業政策重點放在增加就業崗位和拓寬就業渠道方面。隨著國務院出臺進一步支持廣西經濟社會發展的重大政策,中國—東盟自由貿易區和北部灣經濟區的建成,成為促進廣西新一輪發展的重大機遇[10]。面對新形勢、新挑戰,廣西實施就業優先戰略,落實更加積極的就業政策,實現充分就業和更高質量就業。特別是面對突如其來的新冠疫情,黨中央始終把穩就業、保就業作為各項工作的重中之重,并高度重視高校畢業生就業工作,廣西也及時出臺一攬子高校畢業生就業促進政策,送服務、送培訓、送幫扶,全力穩定畢業生就業局勢。二是廣西對高校畢業生就業創業的政策支持力度不斷加大。為鼓勵高校畢業生到基層工作,自治區政府、人社廳等多個部門分別于2006年、2008年、2011年、2018年、2019年、2020年出臺引導和鼓勵高校畢業生到基層工作就業的相關文件,提出加快構建引導畢業生到基層工作的長效機制[11]。在崗位開發、保障措施、暢通流動渠道等方面加大了支持力度。在支持高校畢業生自主創業方面,也陸續出臺了創業服務、資金支持等多項鼓勵支持高校畢業生創業的政策。三是高校畢業生政策措施落實到位。引導高校畢業生基層就業效果明顯。比如“選調生”“大學生村官”“三支一扶”“特崗教師”“大學生服務西部志愿者計劃”等項目有效擴大了畢業生就業渠道,為基層建設發展提供了青年人才支撐。就業見習政策落實效果良好。2017年見習補貼每人每月由900元提高至1200元,留用率達到50%的,補貼標準每人每月由1200元提高至1500元[12],2018年將留用率達到50%的補貼標準提高到每人每月2000元[13];見習對象從2017年開始擴大到中職畢業生和完成中期就業技能培訓的建檔立卡貧困家庭未繼續升學的初中、高中畢業生以及16—24歲已登記失業的青年。到2020年,又進一步把就業見習對象范圍擴大至畢業學年的高等學校、中等職業院校的畢業生,讓高校畢業生提前進入就業適應期,有力促進高校畢業生就業。扶持高校畢業生自主創業政策效果突出。廣西從創業培訓、創業補貼、稅費減免、小額擔保貸款等方面對高校畢業生自主創業給予扶持[14]。截至2020年底,廣西共認定創業孵化基地385家,其中,高校畢業生參與創辦的企業約占23%[15]。

三、廣西高校畢業生就業政策面臨的未來挑戰

廣西高校畢業生就業政策的變化是遵循經濟發展客觀規律的,既是不斷探索解決畢業生就業與經濟發展關系問題的歷程,也是不斷推進經濟發展與擴大就業良性互動的歷程。黨的十八大以來,隨著改革開放步入全面深化階段,我國經濟發展進入新常態,就業總量壓力和結構性矛盾并存,就業形勢嚴峻,廣西高校畢業生就業政策調整面臨著許多挑戰。

(一)新經濟新業態發展帶來新挑戰

隨著產業發展升級,各類新業態、新模式、新產業蓬勃興起,互聯網平臺經濟、共享經濟快速發展催生了去雇主化、平臺式的靈活就業形式,“共享用工”等新就業形態的出現不僅為經濟發展培育了新動能,也為保就業提供了堅實支撐,同時需要注意的是,靈活就業群體復雜、模糊的勞動關系容易造成雇傭雙方權利和義務不清晰,進而影響勞動者獲得相應的社會保障和勞動安全保障,目前的法律法規暫時沒有跟上靈活就業發展步伐,給勞動關系的處理帶來新的挑戰。

(二)政策法規不健全帶來的挑戰

一是廣西人力資源市場立法層次不高,暫無統一規范的法律法規,影響了人力資源的有效配置,與經濟社會的發展現狀不相適應。二是沒有形成一部針對高校畢業生就業的專門性法律法規來維護其公平的就業機會與權利。高校畢業生在就業時會遇到勞動合同內含霸王條款、用人單位濫用試用期、各種就業歧視等不公平的現象,一定程度上反映了高校畢業生就業保障體制的缺失。三是靈活就業群體方面的法律法規不健全。隨著新業態新職業的不斷發展,如共享經濟、平臺經濟等新模式,“共享用工”、網絡兼職等就業模式的發展,亟待出臺相應的法律法規、社會保險制度和勞動安全等新業態勞動者權益保障機制。

(三)政策創新突破力度不足帶來的挑戰

廣西出臺支持高校畢業生穩就業的政策措施一直是以職業培訓補貼、社會保險補貼、公益性崗位安置等傳統政策措施為主,創新舉措不多,缺乏一定的創造性。例如,創業者需要更寬松的啟動資金支持、向社會購買基本就業創業服務成果等方面缺乏有力的政策支持;針對新業態從業人員的職業培訓、社會保險補貼等配套政策措施也亟待完善;在建立就業創業基金、通過財政出資引導社會資本投入的方式、支持廣西高校畢業生等青年群體自主創業等方面缺乏探索的勇氣[16]。

四、優化完善廣西高校畢業生就業政策的建議

當前,就業總量壓力與就業結構性矛盾并存已成為社會共識,為進一步促進廣西高校畢業生實現高質量充分就業,仍需在高校畢業生就業政策上下功夫,進一步結合廣西發展實際,建立健全高校畢業生就業政策體系,進一步優化和創新就業政策措施。

(一)進一步落實經濟穩增長政策措施,夯實穩就業的基礎

1.堅持把擴大就業作為發展的重要目標

政府制定經濟社會發展規劃時,堅持把擴大就業作為經濟社會發展和調整經濟結構的重要目標,統籌發展資本密集型、技術密集型、知識密集型和勞動密集型產業,創造更充分的流動機會[17]。同時,通過提供政策、資金、技術等支持鼓勵高校畢業生等青年群體就業創業,既增強了經濟發展的活力,也為擴大就業開辟了更多渠道。

2.堅持壯大市場主體,通過穩增長實現穩就業

把支持實體經濟的政策落實到位,進一步激發市場主體活力,擴大有效需求。在資源供給、政策扶持和環境優化等關鍵環節,去除障礙,提質增效;重點支持制造業轉型升級和服務業擴大發展,支持數字經濟、平臺經濟健康發展,注重在擴大內需和消費市場中擴展就業;對民營企業、中小微企業穩定發展加大支持和保障力度[18],加大對第三產業特別是新興產業的支持,激發企業發展活力,營造寬松環境,激發企業擴展就業動力,為高校畢業生創造更多就業崗位和工作機會,吸引更多優秀的畢業生求職創業。

(二)進一步完善就業法律法規,健全就業政策體系

1.發展和完善高校畢業生就業的地方性法律法規

一是推動廣西地方性就業法律法規的及時修訂。目前,國家制訂的與就業相關的法律、法規有《中華人民共和國就業促進法》《中華人民共和國勞動合同法》《中華人民共和國勞動法》《中華人民共和國就業促進法》等,今后在國家修訂和完善就業法律法規時,廣西制定的地方性就業法律法規應及時與上位法保持一致,適應上位法修訂的新要求,結合民族區域自治政策,充分發揮廣西享有少數民族區域自治的重要優勢,創制具有廣西特色的就業法律法規。二是廣西針對高校畢業生就業的法律法規有待健全和完善。加快完善高校畢業生就業的地方性法規,以法律的形式保障畢業生的合法權益,維護就業市場的良好秩序,明確政府的權力和業務,保證就業管理的有效進行[19]。建立保障畢業生就業權利的機構,加大人事和勞動保障執法監察力度,切實維護畢業生的就業權益。

2.健全廣西高校畢業生就業政策體系

堅持把促進高校畢業就業作為就業工作的重中之重,制訂就業扶持政策,深入實施大學生創新創業訓練計劃、高校畢業生就業創業促進計劃、基層成長計劃和“留桂就業”計劃,為以高校畢業生為主的青年群體拓寬就業空間,引導更多優秀的高校畢業生到人才緊缺行業、邊遠地區、中小微企業和基層就業創業;開展精準化就業服務,做好畢業生離校前后管理服務的銜接,完善畢業生戶口、檔案管理服務,構建全過程全覆蓋的畢業生就業指導體系,持續開展青年就業見習,加強職業技能培訓,加大對就業困難畢業生的幫扶。創新和完善支持高校畢業生等重點群體返鄉創業政策,以創新帶動創業,以創業帶動就業,優化創業環境,提升創業創新能力,完善政策扶持和創業服務,宣傳高校畢業生創業典型,最大限度釋放創業動力,支持更多高校畢業生投身創業活動,為實現高質量充分就業提供有力支撐。

3.完善促進新就業形態發展的政策體系

支持和規范發展新就業形態,推動高校畢業生多渠道靈活就業創業。將促進新就業形態發展作為穩就業工作的重要手段,釋放新產業新業態促就業的潛力,對新形態靈活就業人員給予支持和保障。為新形態就業提供政策保障,制定適合新形態就業的職業指導、培訓補貼和社保補貼等政策。對吸納重點群體就業的企業,加大培訓補貼和社保補貼力度;對吸納新形態就業人員的平臺企業給予稅收優惠,鼓勵和吸引更多高校畢業生在新形態就業中實現靈活就業。同時,完善新業態勞動者權益保障機制,制定適合新業態從業人員的社會保險制度等,切實保護其合法權益。

(三)進一步完善公共就業服務體系,保障就業政策落實落地

1.加大就業政策宣傳力度,提升政策知曉率

高校畢業生對于政策的理解程度直接影響政策的有效推行,應通過多種途徑加強就業政策宣傳、政策解讀,強化政策落實,確保在校生和高校畢業生對就業政策應享盡知。一方面,政府要制定宣傳計劃和方案,對相關就業政策作出具體的解讀和說明,使高校畢業生全面了解畢業生就業促進政策,對推進政策落實、幫助畢業生準確理解政策具有重要作用;另一方面,高校充分利用各類宣傳載體和平臺,多渠道、多層次、多形式對國家和廣西出臺的高校畢業生就業政策展開宣傳,擴大政策宣傳覆蓋面,提高畢業生對就業政策的知曉率,助推就業創業政策落地見效,讓更多的高校畢業生享受政策扶持,利用好政策給予的優惠條件為自己擇業、就業助力。

2.創新就業服務模式,加快公共就業服務信息化建設

建立健全職業指導、技能培訓、就業見習、創業服務等項目的有機結合,為脫貧家庭、低保家庭、零就業家庭等重點群體畢業生建立就業援助長效機制,提供針對性就業服務,實施“一對一”精細化職業指導、崗位推薦等幫扶措施,落實社會保險補貼、公益性崗位補貼等就業援助政策[20]。積極組織開展高校畢業生就業推進行動、高校畢業生就業服務月、民營企業招聘周等就業專項活動,為高校畢業生提供政策咨詢、職業介紹等服務[21]。充分運用現代信息技術,打造“互聯網+公共就業服務”,搭建內容豐富、形式多樣的就業信息服務平臺,加強與高校畢業生就業相關的信息共享和業務協同,健全就業信息監測體系,完善就業統計監測、就業需求預測和失業預警監測機制。

綜上所述,要實現廣西高校畢業生就業高質量發展,需要進一步優化完善廣西高校畢業生就業政策體系,把穩定和擴大就業放在更加突出的位置,構建高質量發展和高質量就業協同機制,采取有效措施和手段,不斷擴大就業規模。