《浙江省國土空間規劃（2021—2035 年）》勾勒發展新格局
——一灣引領 四極輻射 山?；?全域美麗

□祝 梅

2035 年的浙江，是什么樣的？藍圖已就位。不久前，國務院正式批復《浙江省國土空間規劃（2021—2035 年）》（下稱《規劃》），這也是浙江省第一次實現“多規合一”的空間規劃。

面向2035 年，《規劃》提出，構建形成“一灣引領、四極輻射、山?；?、全域美麗”的國土空間新格局；緊密結合區域協調發展等重大戰略，處于長江經濟帶發展、長三角一體化發展戰略交匯區的浙江，也在《規劃》中彰顯發展雄心：打造長三角世界一流城市群金南翼、未來版“富春山居圖”。

從生產、生活到生態，國土空間的結構優化與經濟結構發展的空間結構變化相呼應，更要以前瞻式的眼光，構建支撐新發展格局的國土空間體系，牽引高質量發展。這張藍圖如何繪就，又如何從藍圖擘畫走進現實？

有底線 更練肌肉

國土空間規劃，是個新事物。2019 年，中共中央、國務院印發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（下稱《意見》），要求將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”。

2022 年，中國首部“多規合一”的國家級國土空間規劃《全國國土空間規劃綱要（2021—2035 年）》印發實施。去年下半年起，包括江蘇、廣東、寧夏、海南、山西、福建等地在內，全國多地的國土空間規劃陸續得到國務院批復，國土空間規劃逐步從編制走向實施與治理新階段。

“這是一套全新的空間規劃體系?！闭憬髮W公共管理學院教授、浙江大學土地與國家發展研究院副院長岳文澤說，以前多部門主導的專項規劃，雖各有側重，但在城鄉接合處等交互區域，同一塊地的開發強度、管控方式可能存在重疊沖突?！岸嘁幒弦弧?，就是要解決各級各類空間規劃實施中存在的問題，形成法定化的國土空間開發保護藍圖，為國家發展規劃落地實施提供空間保障。

岳文澤參與了《規劃》的部分編制和評審工作?！安煌谝酝_發優先、規模優先、效益優先的增長邏輯，此輪規劃將生態優先置于前所未有的高度，這與經濟發展到現階段水平出現的結構性問題相關。區域、城鄉、陸海，空間規劃的系統優化，重點就是要解決發展的不平衡不充分問題?！彼f。

省域內，《規劃》系統優化農業、生態、城鎮空間布局，按照耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界的優先序劃定了三條控制線。

“這三條控制線是浙江調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化不可逾越的紅線?！笔∽匀毁Y源廳一級巡視員顧浩介紹，浙江是全國“三區三線”劃定試點省份之一，突出安全發展的底線約束，重在為可持續發展留出空間。

此前，浙江已印發《關于加強生態保護紅線監管的實施意見》，站在人與自然和諧共生的高度謀劃發展?！兑巹潯访鞔_，到2035 年，全省生態保護紅線面積不低于3.67萬平方千米。

持續筑牢生態安全屏障的同時，《規劃》提出要持續完善自然保護地體系，強化綠水青山就是金山銀山轉化的空間支撐，體現出保護和發展統籌兼顧的理念。

“說這一輪《規劃》重保護不重發展是一種誤讀。它強調發展不是沒有限制和約束的，未來一段時期，我們需要的是支撐生態文明、高質量發展雙輪驅動的空間載體?！痹牢臐烧f，《規劃》要為浙江的糧食安全、生態經濟發展、創新型產業做好空間保障。他形象地比喻道：“如果以前的空間利用還有‘虛胖’的地方，新一輪規劃就要著力于練出‘肌肉’?！?/p>

拿糧食安全來說，山多地少的浙江，人均耕地面積只有全國平均水平的30%左右，要把飯碗牢牢端在自己手里，《規劃》提出，到2035 年，浙江省的耕地保有量不低于1876 萬畝，永久基本農田保護面積不低于1652 萬畝。

浙江是全國最早建立“田長制”的省份之一，目前已形成6.6 萬名省市縣鄉村五級田長和村級巡查員“5+1”的田長體系，耕地保護責任已具體落實到村、人、地塊。

在保護基礎上，《規劃》謀劃“百千萬”永久基本農田集中連片整治工程，要推動“小田”變“大田”，改善耕地碎片化問題，還要逐步把永久基本農田全面建設成為旱澇保收的高標準農田，實現耕地和永久基本農田數量有增加、質量有提升、生態有改善、安全有保障、收益有提高。

而城鎮開發邊界擴展倍數控制在2020 年城鎮建設用地規模的1.3倍以內，則是全國通行的標準。

“放開手腳用地的日子已經一去不復返了?！鳖櫤普f，浙江是資源小省、經濟大省，要用有限資源推動高質量發展，空間開發必須從增量擴張逐步向存量盤活、結構優化和質量提升轉變，著力打造生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的發展路徑。

挖存量 也創增量

《規劃》中勾勒的浙江國土空間新格局，概括起來是“一灣引領、四極輻射、山?；?、全域美麗”。

其中，“一灣引領”和“四極輻射”，重在以環杭州灣經濟區為核心，塑造引領未來的新增長極，全面提升杭州、寧波、溫州、金義四大都市區和中心城市能級；“山?；焙汀叭蛎利悺?，涵蓋“一縣一策”推動山區海島縣高質量發展、全面深化新時代“千萬工程”等內容，旨在以高水平均衡支撐共同富裕示范區建設。

“新格局如何形成？從空間規劃角度看，牽引高質量發展，就要強化區域間的要素流動，推動存量空間的有機更新、活力再造，挖掘增量空間的潛力?！笔∽匀毁Y源廳空間規劃局副局長湯小櫓說。

城鎮空間層面，浙江的增量資源將聚焦于保重點、保民生、促共富，投向重大項目的用地保障，教育、醫療、養老等公共服務設施和農村基礎設施，以及山區縣“產業飛地”建設、山海協作“飛地”建設空間布局等。增量配置與存量盤活掛鉤，盤活的存量越多，可使用的增量空間也會越多。

“多規合一”后，新一輪《規劃》覆蓋山水林田湖草等全部自然資源要素，可以通盤統籌協調區域、城鄉、陸海、地上地下等各類空間。記者了解到，與省級有關部門和各地協同，《規劃》統籌了交通、能源、水利和新型基礎設施的規劃布局，謀劃和梳理了近遠期5200 多個重點項目，為新動能釋放留足發展空間。

與浙江省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要實現有機銜接，《規劃》為長三角一體化示范區、浙江舟山群島新區等國家級新區平臺，“萬畝千億”新產業平臺，杭州城西科創大走廊、甬江科創大走廊、G60 科創走廊等重點區域、重要產業平臺做好了空間保障。

存量的重點，則在于調結構、提升利用水平，促進土地使用實現最大化和最優化?！凹毣街笜司S度，《規劃》中有一個單位國內生產總值建設用地使用面積下降指標，‘翻譯’過來就是強調用更小的空間產出更高的效益，這其實也是從空間維度對產業轉型升級、平臺能級提升提出了要求?！痹牢臐烧f。

陸海統籌也是本輪《規劃》的突出亮點。浙江是海洋大省，全省大陸海岸線2100 余千米，海島4300余個，有豐富的灣區、海港、碼頭資源?！兑巹潯肥状螌⑹」茌牶Ｓ蚣{入，以海岸線為紐帶，串聯起陸?？臻g單元，實現陸海一體的空間協同和陸海聯動的要素配置。

海洋是支撐未來發展的資源寶庫和戰略空間。早在“八八戰略”決策部署時，浙江就提出“大力發展海洋經濟”，近日，浙江海洋經濟發展廳掛牌成立，進一步釋放出浙江高度重視海洋經濟發展的強烈信號。

浙江發展藍色經濟的空間有多大？《規劃》明確浙江省63%海洋空間為適宜開發的空間，根據漁業用海、交通運輸用海等功能進行類型分區，還預留出3.2%的全省海洋空間服務規劃期內的重大項目建設。

為進一步激發海洋動能，《規劃》將近岸海域、海島及其依托陸域確定為陸海統籌的重要區域，為象山、溫嶺等沿?？h（市、區）確定了海洋經濟地區的主體功能定位，還謀劃布局海洋生物醫藥、海洋電子信息、海洋清潔能源等新興產業，加強浙江海洋經濟發展示范區等海洋經濟平臺建設。

去年，浙江發布實施全國首個海域立體分層設權地方標準，推進海域分層立體使用與確權。針對同一平面海域，水面、水體的空間可分別用于橋梁建設、漁業養殖，而下方的海床、底土空間，則可繼續開發建設海底隧道等項目。這種節約集約利用海域空間資源的模式，也意味著同一片?？梢粤Ⅲw化開發，進一步提高“畝均產值”。

畫藍圖 兼重落地

《規劃》是浙江省空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，也是各類開發保護建設活動的基本依據。傳統意義上，規劃就是規劃，而國土空間規劃不光要擘畫省域發展藍圖，更兼具公共政策屬性，關注規劃落地實施的支撐體系以及管理、實施保障等內容。

“《規劃》不僅要體現戰略性、科學性，更關注協調性和可操作性。這樣的趨勢判斷，其實貫穿著好幾層關鍵用意?！痹牢臐烧f。

首先一條，就是以人為本的理念。浙江是全國區域差距、城鄉差距最小的省份之一，而要高質量發展建設共同富裕示范區，省域的土地利用水平、設施配置標準、空間品質風貌，需要從“有沒有”向“好不好”轉變。

回應群眾對美好生活的向往，《規劃》提出，根據常住人口多層多樣化公共服務需求，完善教育、醫療、文化、體育、養老、托幼等公共服務設施布局，還進一步提出為“都市區級—城鎮級—城/鄉社區級”三級四類生活圈規劃建設指引。

例如，都市區生活圈的謀劃是重點圍繞杭州、寧波等都市區中心城市，在1 小時可覆蓋服務范圍內，提供會展中心、大劇院、大型體育場、博物館、美術館、綜合三甲醫院、高等院校等一系列高端、高能級公共服務設施。

記者注意到，寧波市就要求各區縣總規為文化地標做出空間預留，明確了學前教育、基礎教育、高中教育的指標配置標準以及體育設施、醫療衛生設施均衡布局的要求，比如，每個區（縣、市）轄區內至少要有1 所三級綜合醫院。

當前，浙江的城鎮化水平達到73.4%。針對人口向城市遷移和集聚、區域一體化發展態勢，《規劃》提出探索浙江特色的新型城鎮化，明確“做強中心城市、做特縣域縣城、做精美麗城鎮”的空間發展路徑。

參考縣域綜合實力、發展潛力、地理區位等，《規劃》明確支持慈溪、海寧等都市網絡型，嵊州、平湖等塊狀集聚型，龍泉、開化等點狀特色型縣（市、區）分類轉型發展。

第二條則是生態優先綠色發展理念?！兑巹潯返纳鷳B空間部分，不光強調生態安全空間格局、生態保護紅線管理，還提出創新綠水青山就是金山銀山轉化通道和政策供給，以及建立健全生態產品價值實現機制，鞏固碳匯空間基礎并提升碳匯能力等內容。

其中，《規劃》將全省生態保護紅線范圍外、生態資源豐富、生態價值較高、生態產品特色鮮明的“一般生態空間”作為“兩山”轉化的重點空間。這些重點空間約占浙江省陸域面積的36%，主要分布在浙西北、浙西南山地區和中部丘陵地區。

“從生態保護走向適度利用、生態供給和價值創造，發展方式的轉變，也要求《規劃》作出相應的前瞻式調整。這也是除海洋之外，浙江可以著力去拓展經濟增量的新空間?！痹牢臐烧f。

第三條是現代化理念。在提升國土空間治理體系和治理能力現代化水平方面，浙江有一個突出長板，即數字化水平。目前，浙江已建設全省國土空間規劃“一張圖”實施監督系統，依托這一省域空間治理數字化平臺，浙江省已初步建成數據全流程“一動皆動”技術體系，從規劃到落地實施的全域全要素，可實現全生命周期的監督和管理。

再如，浙江處于臺風、洪澇、地質災害等自然災害易發區域，疫情等突發公共安全事件又對規劃提出了更高的要求。為此，《規劃》進一步提高全省防災設施規劃建設標準、預留了應對突發事件的應急空間，還提出要規劃建設和提升改造一批“平急兩用”的醫院、學校、體育場館、倉庫、公園、酒店賓館等設施，平時能運行創造價值，急時能順利轉換投入。

名詞解釋

國土空間規劃：國土空間規劃是對一定區域國土空間開發保護在空間和時間上作出的安排，包括總體規劃、詳細規劃和相關專項規劃，國家、省、市縣編制國土空間總體規劃，各地結合實際編制鄉鎮國土空間規劃。國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據。

多規合一：建立國土空間規劃體系并監督實施，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”，強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用，是黨中央、國務院作出的重大部署。

三區三線：“三區”指農業空間、生態空間、城鎮空間三種類型的國土空間，“三線”分別對應在農業空間、生態空間、城鎮空間中劃定的永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界三條控制線。