中國能源政策2023年回顧與2024年調整研判

郭海濤，徐東，王賀，劉藝迪

（1.中國石油大學（北京）；2.中國石油規劃總院；3.中國石油經濟技術研究院；4.上海財經大學）

1 2023年中國能源政策回顧

2023年，受百年變局、世紀疫情、國際能源價格寬幅震蕩、全球應對氣候變化以及綠色低碳轉型等多類非傳統因素持續疊加影響，世界地緣政治動蕩與危機交織，國際能源供需安全與市場震蕩撕扯，傳統化石能源與綠色低碳轉型業務競爭博弈，能源安全成為全球各國政府和國際石油公司的關注重點。中國能源行業堅決貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，深入落實黨中央、國務院決策部署，堅持穩中求進總基調，更好統籌發展和安全，多措并舉增加能源生產供應，加大能源基礎設施投資力度，科學有序推進能源綠色低碳轉型。2023年中國的能源政策更加注重能源安全供給、能源融合發展、天然氣加快發展、能源與數字信息化技術耦合發展等，發揮了服務國民經濟發展大局和能源發展戰略的基本功能，為保障國家能源安全、加快構建新型能源體系、促進能源產業現代化發展和實現能源行業高質量發展做出了積極貢獻。

1.1 先立后破，進一步聚焦能源安全保障

2023年，盡管國家發布涉及能源發展、改革和治理政策的數量較往年偏少，但是出臺的政策都體現了在新的國內外政治經濟形勢下，中國作為能源消費大國，安全成為能源發展、改革和治理第一要義的原則。

2023年3月在第十四屆全國人民代表大會第一次會議上，李克強總理所作的《政府工作報告》部署了“加強重要能源、礦產資源國內勘探開發和增儲上產”“推進能源清潔高效利用和技術研發，加快建設新型能源體系，提升可再生能源占比”等能源領域工作，意在重點強調能源供給安全、加快建設現代化能源體系，并推進能源綠色低碳發展轉型。隨即在國家能源局頒布發布的《2023年能源監管工作要點》和《2023年能源工作指導意見》中，都以“服務新時代國家能源安全、把能源飯碗牢牢地端在自己手里、著力增強能源供應鏈的彈性和韌性、提高安全保障水平”作為指導思想和第一工作目標，將“堅持把能源保供穩價放在首位”作為一切工作的首要原則，對“未來一段時間，能源消費還將保持剛性增長，新能源安全替代能力還沒有完全形成，化石能源還需要發揮兜底保障作用”等“先立后破”觀點和概念予以明晰，并力求形成全社會的能源發展共識。尤其是自2016年國內原油產量調減至2億噸以下以來，2022年全年原油產量達2.04億噸，實現重回2億噸以上，在守住了國家油氣供應安全的底線基礎上，2023年國家政策對原油產量的要求變為“穩產增產”，反映出在全球地緣政治不斷激化、各國各地區能源安全供應受到嚴峻挑戰、國際油價持續動蕩的大背景下，確保中國能源安全穩定供應水平、有效應對能源市場波動和風險挑戰的重要意義。在隨后印發的《加快油氣勘探開發與新能源融合發展行動方案（2023—2025年）》《關于促進煉油行業綠色創新高質量發展的指導意見》等旨在促進能源融合發展的多項政策中，也將“油氣供給穩步增長”“供給側結構性改革”“提升天然氣供應保障能力”作為工作的指導思想和基本原則，說明中國能源政策已經將“能源安全保障”作為一切能源工作的第一要義。

1.2 多維融合，進一步促進能源多品種融合、能源與數字信息化技術深度有機融合

2023年中國能源政策的另一個重點在于，基于能源稟賦特征、結合經濟社會發展需求，進一步促進能源多品種融合，以及能源與數字信息化技術的深度融合。

2022年10月黨的二十大報告和2023年初《政府工作報告》都要求和強調加快構建新型能源體系。新型能源體系首先就是能源品種“新”和能源結構“新”。2023年2月，國家能源局印發《加快油氣勘探開發與新能源融合發展行動方案（2023—2025年）》，要求“堅持油氣勘探開發與新能源融合大規模發展，實施陸上、海上清潔替代行動”，提出“優化發展方式，堅持陸上與海上并舉、集中式與分布式并舉、單品種開發與多品種互補并舉、單一場景與綜合場景并舉，構建油氣與新能源多能互補、因地制宜、多元迭代發展新局面”。該政策旨在為油氣行業和能源領域樹立認知共識，即油氣和新能源融合發展是探索傳統能源與新能源發展的一種有效模式，是油氣上游企業發展新能源的重點方向；同時，發展新能源業務不是為了替代油氣業務，而是為了更好地服務主責主業，加快綠色低碳轉型，提高中國油氣生產的有效供給。這項政策的出臺為中國油氣上游企業發展新能源提供了行動指南，具有里程碑意義，必將助力中國加快建設能源強國、盡早實現“能源獨立”和按期實現“雙碳”目標。

2023年10月國家發展改革委等多部門聯合發布的《促進煉油行業綠色創新高質量發展的指導意見》旨在落實《中共中央、國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》《國務院關于印發2030年前碳達峰行動方案的通知》，扎實推進中國煉油行業綠色創新高質量發展的一項專項業務發展轉型政策，是基于中國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，基于內外環境、國內供需結構以及人民對美好生活的需要對煉油行業提出新要求的現實，圍繞煉油行業高質量發展目標，從產能優化、能效管理、綠色低碳、科技創新等方面描繪了中國煉油行業2025年、2030年的目標藍圖，旨在協調推進煉油行業高端化、智能化、綠色化發展，提升產業鏈、供應鏈韌性和現代化水平。該政策與前期關于推動中國煉油行業高質量發展相關政策保持了高度一致，方向性、指向性及規劃思路更加清晰明確，是中國煉油行業綠色發展的精準“施工圖”。

2023年3月國家能源局發布的《加快推進能源數字化智能化發展的若干意見》更是充分把握新一輪科技革命和產業變革新機遇，落實“四個革命、一個合作”能源安全新戰略和建設新型能源體系的有效措施。這項政策旨在推動數字技術與實體經濟深度融合，賦能傳統產業數字化、智能化轉型升級，推動中國能源產業基礎高級化、產業鏈現代化，提升能源產業核心競爭力、推動能源高質量發展。提出深入實施創新驅動發展戰略，推動數字技術與能源產業發展深度融合，加強傳統能源與數字化智能化技術相融合的新型基礎設施建設，釋放能源數據要素價值潛力，強化網絡與信息安全保障，有效提升能源數字化、智能化發展水平。這項政策是基于新一代信息技術加速創新，推動工業經濟向數字經濟加速轉型過渡的發展新階段，立足中國社會已逐漸形成以碳中和為代表的綠色與可持續發展共識，能源行業貫徹落實黨的二十大報告關于“加快發展數字經濟，促進數字經濟和實體經濟深度融合”要求的具體體現和工作指南。未來一段時期，能源品種間融合發展、能源與數字信息化技術耦合發展必將成為中國能源行業發展的一個典型特征。

1.3 抓住有利契機，進一步推動天然氣工業快速高效發展

2023年，為深入貫徹落實黨的二十大精神和習近平總書記關于天然氣產供儲銷體系建設重要指示批示精神，著力推動高質量發展，鼓勵、引導和規范天然氣下游利用領域，促進天然氣行業高質量發展，國家能源局向社會公開征求對《天然氣利用政策》（征求意見稿）的意見。這是繼2012年國家發展改革委公布《天然氣利用政策（2012）》，在國內外能源發展形勢、天然氣供需格局、價格水平等均發生了較大變化的背景下，11年后國家能源主管部門對天然氣利用政策進行的一次重要調整和修訂，是基于天然氣已經成為中國實現“雙碳”目標重要力量的現實，反映出國家對于天然氣發展的政策導向。此次修訂的《天然氣利用政策》（征求意見稿），沒有如同以往設定“提高天然氣消費占比”這一具體目標，而是首次提出了“天然氣利用政策的指導思想”，鮮明提出了“促進天然氣在新型能源體系建設中發揮更大作用”等重要觀點。為了更符合城鎮燃氣已經進入市場下沉階段的行業特點，將“城市燃氣”用戶調整為“城鎮燃氣”用戶；新增了6類用戶和用氣項目，刪除調整了5個與現有能源產業政策不相符或者發展不及預期的用戶和用氣項目，減少了“禁止類”項目。政府將保障清潔取暖用氣視為重要的“民生工程”，并給予高度重視，反映出既要保障存量農村“煤改氣”的氣源供應和發展，也要適度發展增量部分，對于氣源無法保障、價格又無法承受的農村“煤改氣”，則限制發展，避免出現“改而無氣”“改而不用”等天然氣資源浪費現象；同時也表明國家也試圖盡可能擴大天然氣的使用領域，促進天然氣工業快速高效發展。

1.4 立足“雙碳目標”，進一步加快綠色低碳能源的快速布局和規模發展

黨中央國務院及國家能源主管部門立足“雙碳目標”，為了加快中國綠色低碳能源的快速布局和規模發展，頒布了一系列涉及“雙碳”目標實施和可再生能源發展的相關政策。

2023年10月，國家發展改革委頒布《國家碳達峰試點建設方案》，在全國范圍內選擇100個具有典型代表性的城市和園區開展碳達峰試點建設，探索不同資源稟賦和發展基礎的城市和園區碳達峰路徑，旨在為全國提供可操作、可復制、可推廣的經驗做法；激勵有關地區探索符合自身實際的綠色低碳高質量發展路徑，探索多領域、多維度的系統創新，通過總結歸納不同類型城市和園區行之有效的發展模式，以點帶面形成良好示范帶動效應；充分調動試點城市和園區主動性和創造性，激勵其發揮各自優勢，聚焦試點目標任務先行先試、探索創新，加快構建市場導向的綠色技術創新體系，不斷完善有利于綠色低碳發展的政策體系，探索該領域的新技術、新業態、新模式，推動試點城市和園區實現綠色低碳高質量發展。

2023年9月，國家能源局印發《組織開展可再生能源發展試點示范》，旨在通過組織開展可再生能源試點示范，支持培育可再生能源新技術、新模式、新業態，拓展可再生能源應用場景，著力推動可再生能源技術進步、成本下降、效率提升、機制完善，為促進可再生能源高質量躍升發展、加快規劃建設新型能源體系、如期實現“雙碳”目標提供有力支撐。

2023年7月，中央全面深化改革委員會第二次會議審議通過了《關于推動能耗雙控逐步轉向碳排放雙控的意見》（以下簡稱《意見》）。雖然《意見》沒有以能源政策的方式正式下發，卻是中國各行業、企業貫徹落實黨中央、國務院決策部署，積極穩妥推進碳達峰、碳中和的重要指導。推動能耗雙控向碳排放雙控轉變，可以為建立和實施碳排放雙控制度創造條件，為較早實現碳排放與能源消費和經濟發展脫鉤探索解決路徑，有助于推動中國能源發展向更符合“雙碳”目標的方向邁進。此外，2023年底國務院發布的《空氣質量持續改善行動計劃》和國家發展改革委發布的《加快建立產品碳足跡管理體系的意見》等政策，雖然不是嚴格意義上的能源政策，但是對于推進能源行業綠色低碳轉型，積極引導綠色低碳消費，促進國內相關行業和企業有序實現碳達峰、碳中和的發展目標，具有較好的指導和推動作用。

2 2024年中國能源政策前瞻

2024年，中國能源行業政策將主要圍繞中央全面深化改革委員會通過的《關于進一步深化石油天然氣市場體系改革提升國家油氣安全保障能力的實施意見》，中央經濟工作會議提出的“加快建設新型能源體系，加強資源節約集約循環高效利用，提高能源資源安全保障能力”會議精神和全國能源工作會議部署的9項任務等展開。

2.1 破解體制機制障礙，深化能源領域改革

2024年是落實中央提出的能源體制機制改革的重要一年。

一是提升能源產業鏈供應鏈韌性和安全水平。2024年政策將著眼于保障能源安全，能源產業上游主要是繼續推進油氣領域的進入開放、油氣重點地區勘探開發和重大項目建設；隨著國內外能源市場價格和國內能源供需趨于平穩，煤炭產量會受到適度控制，產能向煤炭大企業集中。在融合發展上，政策將推進油氣勘探開發與新能源深度融合，打造油氣增儲上產與綠色低碳發展共贏模式，推進綠色油氣田建設。吸取近幾年國內能源市場受極端氣候影響，供給結構、供需平衡以及國內外價格劇烈波動沖擊的經驗教訓，中國煤炭、石油和天然氣儲備體制改革的緊迫性也日益增強。2023年12月6日國家發展改革委發布的《關于建立煤礦產能儲備制度的實施意見（征求意見稿）》提出，到2027年，初步建立煤礦產能儲備制度，有序核準建設一批產能儲備煤礦項目，形成一定規模的可調度煤炭產能儲備。到2030年，力爭形成3億噸/年的可調度產能儲備，全國煤炭供應保障能力顯著增強。經過多年建設，國家石油儲備已經具備相當規模，要加快推進石油儲備立法，推動《國家石油儲備條例》的出臺，為儲備石油的規劃、建設、運行、管理和監督提供更專業的規范指導。中國天然氣儲備能力距離市場運行需要差距較大，推進儲氣服務市場化、儲氣產品交易體系建設、完善終端銷售價格疏導渠道仍是儲備體制改革的重要任務。

二是提高市場準入管理效能。在天然氣管網環節，預計《天然氣管網設施托運商準入與退出管理辦法》會正式出臺，為管網公平準入運行提供基礎制度保障。在電網環節，主要是要保障新能源和新型主體公平接入電網，電網企業則需要公平無歧視地向新能源項目提供接網服務，國家能源局將開展分布式光伏備案接網推進情況專項監管，重點跟蹤分布式光伏備案、并網、交易、結算等情況。

三是加強能源領域自然壟斷企業監管。能源領域自然壟斷企業監管需要政府部門創新開展過程監管、數字化監管、穿透式監管、跨部門協同監管。2024年將修訂出臺《油氣管網設施公平開放監管辦法》，監督油氣管網設施運營企業落實信息公開和報送、獨立核算、服務合同履約、公平開放服務等情況，促進市場主體入網難、運輸路不清、管容分配不科學、運價測算不精準等問題的解決，同時組織制定配套的管網設施容量服務分配規則，為監管辦法的執行提供基本規則。2024年將出臺電網企業競爭性業務關聯交易信息公開相關辦法等，抑制電網的壟斷特性。

四是推進能源法治建設。能源法是能源領域的根本性法律，立法程序嚴格，能源法的制定仍處于推進過程中。在立法程序上，法律的修訂程序相對簡便，適應能源發展新形勢的需要，2024年將推動電力法、煤炭法、可再生能源法等的修訂，從而有助于提升中國能源治理能力水平。

2.2 提升天然氣在能源結構中的地位，促進天然氣全產業鏈發展

俄烏沖突背景下，天然氣在歐洲能源結構調整過程中的關鍵性作用凸顯，為中國重視和加快天然氣行業發展提供了借鑒。新版《天然氣利用政策》預計會在2024年推出，2023年的《天然氣利用政策》（征求意見稿）提出了“促進天然氣在新型能源體系建設中發揮更大作用”的新理念，賦予了天然氣在中國能源結構轉型中更重要的地位。2024年天然氣行業政策將著眼以下幾個方面的內容。

一是持續增儲上產，推進大型新項目的開發。2024年是中國石油企業執行“油氣增儲上產七年行動計劃”的第六年，也是圓滿完成行動計劃的關鍵一年，增產保供、持續提高天然氣資源安全保障能力仍是政策關注的首要內容。

二是加大地下儲氣庫建設力度。隨著中國天然氣消費規模的不斷增長，儲氣庫的儲氣能力已經成為制約中國天然氣行業應對短期沖擊、尤其是取暖季保供的重要短板，2024年政策將繼續為油氣企業落實全國儲氣能力建設實施方案提供支持，促使企業加大對儲氣庫的投資力度，提高儲氣量在消費量中的占比，保障行業穩定運行。

三是完善天然氣管網的“一區一價”定價制度。管道運輸的“一區一價”定價制度改革是中國天然氣市場體制改革的重大進展，打破了條線分割，增進了天然氣管網設施互聯互通，有助于全國“一張網”建設。但是，新的定價辦法也會受制于天然氣管網內部運行路徑尚未全面優化，從而導致價格測算不夠精準、服務客戶不能公平到位的問題。因此，2024年將是新的管網運輸定價機制在實踐中按照效率、公平、公開原則進行完善的重要一年。

四是促進天然氣在重點消費領域的拓展。2024年國際石油市場預計會相對穩定，石油、天然氣價格下行概率大，天然氣在消費領域的競爭力增強。政策將繼續支持加強民生用氣工程建設，推動天然氣使用規模的擴大，推進北方地區清潔取暖、農村能源清潔低碳轉型。同時，隨著新能源的發展，電網調峰需求壓力越來越大，天然氣調峰電站具有效率高、啟?？?、占地小、操作方便等特點。天然氣具備與可再生能源融合發展的先天優勢，尤其是在新能源大基地建設中能夠發揮極大的輔助支撐作用，因此政策上將會提高對天然氣調峰電站建設的支持力度，最終增加對天然氣的需求。

五是大力拓展天然氣領域的國際合作。2024年政策將支持鞏固和拓展與周邊油氣資源國合作，夯實跨境油氣進口通道體系。在貿易上，當前俄羅斯天然氣在中國天然氣供應中的份額有限，未來仍有較大提升空間，2024年應加大從俄羅斯的貿易引進力度，推動新的中俄管道建設，為擴大貿易合作提供基礎設施。同時政策將鼓勵企業積極參與對其他重要天然氣資源國的貿易，有效利用國際液化天然氣（LNG）現貨市場，保障國內市場供應。在國際勘探開發上，增強全球油氣全產業鏈協同能力，鼓勵中國油氣企業繼續參與更多的國際陸上、海上天然氣資源合作，提高資源掌控能力，促進國際油氣合作高水平發展，對沖貿易進口帶來的價格波動。

2.3 推動新型能源體系建設，促進電力市場與新能源發展

未來中國新型能源體系應是以新型電力系統為運行骨架，以清潔能源為主、化石能源為輔的全新系統。推進新型能源體系建設，政策應重點包含以下幾個方面的內容。

一是落實峰谷分時電價政策，推進銷售電價改革。價格機制是引導新新能源體系建設的內在動力，在能源體系的轉型期，價格機制對于引導電網、電源建設、保持電力市場平衡運行發揮著關鍵性的作用。落實峰谷分時電價政策，有利于削峰填谷，平抑高峰需求，刺激低谷需求，降低經濟成本。

二是積極推進電力市場化交易。2022年1月，國家發展改革委、國家能源局發布了《關于加快建設全國統一電力市場體系的指導意見》，為建設全國統一電力市場明確了時間路線圖。2025年，全國統一電力市場體系將初步建成。目前全國統一的電力市場體系建設較多地受制于省際壁壘。在區域市場層面，2024年國家能源局將推進區域電力市場建設，明確功能定位，逐步突破省際壁壘，發揮區域電力市場對省際電力協同互濟、促進新能源跨省消納的積極作用。在全國市場層面，將開展全國統一電力市場發展規劃研究，健全多層次統一電力市場體系。在多層次電力市場中存在銜接不順暢的地方，完善省內市場和跨省跨區市場之間、電力中長期市場、電力現貨市場、輔助服務市場等之間的銜接，禁止違規指定交易對象、指定交易電量、指定交易價格等不當干預市場行為。

三是加強電網基礎設施建設。近幾年，中國風電、光電等新能源建設處于高潮期，新上項目投資規模大，項目多、產能強，但對電網承載已經形成了重大壓力。2024年，政策應聚焦于夯實基礎設施，提高電網對風電和光電等的承載能力，同時適當控制新能源發展速度，為基礎設施能力提升留出空間，也有助于減少投資浪費。預計2024年分布式光伏市場、風電裝機量會有所下降，電網等基礎設施投資力度將會加大。

四是推動能源領域的技術創新。無論是風電、光電、儲能、氫能還是全行業的數字化改造和深化過程，都存在大量需要創新的空間，2024年政策層面應積極鼓勵以上領域的創新，為新型能源系統建設提供技術支持。

五是為氫能發展創造基礎條件。目前作為能源載體的氫能產業尚處于初始發展階段，既沒有全球市場，也沒有地區市場，供需體系也處于起步階段，距離進入商業化還有相當長的路程，但是氫能在實現“雙碳目標”和能源轉型中的戰略性地位已經得到全球高度認可。2024年，中國能源政策會繼續關注氫能全產業鏈發展，全面提升氫能相關的基礎技術、前沿技術研究，重視產業化和示范應用，鼓勵多元化商業模式創新，同時將積極推動氫能領域的國際合作，結合新一輪科技革命和數字革命，在技術研發、示范項目和產業發展等方面繼續支持廣泛開展國際交流與合作，共同構建國際氫能創新鏈和產業鏈。

2.4 加快碳市場體系建設，遏制碳排放上升態勢

“十四五”規劃開端（2021年）以來，中國化石能源消費總量繼續上升，尤其是煤炭消費量不斷增加，在能源消費中的占比回升，電力、石化、有色、造紙等行業排放均有增長，控制碳排放形勢異常嚴峻。歐盟碳邊境調整機制（CBAM）即“碳邊境稅”從2023年10月1日起正式啟動，目前進入過渡階段，將逐步對中國鋼鐵、水泥、鋁、化肥、電力和氫等行業向歐洲出口產生極大壓力。為實現“雙碳”目標，化解在國際碳減排行動中的被動局面，中國應加快碳市場體系建設，政策需要從以下幾個方面發力。

一是推動碳排放的精準計量。碳排放精準計量不僅需要技術研發，也需要標準體系的構建，更需要針對落實企業和行業的監管與核查。

二是改善碳市場結構。碳市場運行的有效性，既需要足夠大的規模，也需要足夠數量的多元化交易對象，目前中國碳市場只有電力行業作為交易主體，交易主體單一性突出，同時交易主體往往單體規模大、數量少，易于合謀，降低交易的有效性。因此，中國迫切需要將更多高耗能、高排放行業的企業納入全國碳市場，提高市場主體多樣化、競爭博弈的多元化。

三是創新配額的發放辦法。碳配額的發放辦法是否科學公平對碳市場的運行效果起著決定性作用，同時碳交易的開展也不能給中國經濟發展帶來過高成本，這對中國碳市場建設提出了更高的要求。

四是提升碳交易價格形成機制的市場化程度。目前全國碳市場價格發現機制已經初步形成，但全國碳市場周期性較強、波動率較低，碳交易以大宗交易為主，價格未能充分反映配額價值或減排成本，價格機制形成的市場化程度低，價格信號失真，影響了價格對于碳排放的引導。因此，未來中國碳交易價格形成機制的改革要以市場結構改革為基礎，同時明確碳市場的金融屬性，也有助于提升碳市場價格發現機制的形成。

五是加大碳市場運行的相關配套政策建設。中國碳市場建設處于起步階段，從政策上需要安排更為基礎的標準體系建設，以及開展碳市場建設和碳排放管理的中長期規劃研究，為碳市場運行提供基礎制度和指引性的政策保障。

六是推動全國溫室氣體自愿減排交易（CCER）加快發展。未被納入到全國碳排放權交易市場的企業可以用市場化的方式購買碳信用，自愿減排與強制減排市場形成互補，共同構成中國完整的碳交易體系。2024年政策上需要加快豐富溫室氣體自愿減排項目方法學的覆蓋領域，為自愿減排市場的拓展提供支撐。同時基于自愿減排的額外收益性和項目方法學的專業性與復雜性，政策上要加強監管，切實實現“鼓勵溫室氣體自愿減排行為”的目標。

七是將控制甲烷排放納入政策關注重點。甲烷是全球第二大溫室氣體，控制甲烷排放已經提上全球氣候治理的議事日程，因此中國甲烷治理的任務也日益緊迫。2023年11月生態環境部等11部門發布了《甲烷排放控制行動方案》，提出了“十四五”的目標是“甲烷排放控制政策、技術和標準體系逐步建立，甲烷排放統計核算、監測監管等基礎能力有效提升，甲烷資源化利用和排放控制工作取得積極進展”。由于僅有兩年的剩余時間，部署完成這些目標任務，時間緊任務重。因此，2024年政策將在甲烷排放的控制技術、甲烷排放和計量標準、甲烷排放監測等方面開展更多的研究，對一些成熟的方法進行推廣，鼓勵企業積極利用甲烷，實現從溫室氣體到資源的轉化。