拜登政府清潔能源供應鏈安全政策及其影響分析

黃云游

（中國社會科學院大學國際政治經濟學院）

拜登總統上臺后積極重構美國能源框架，清潔能源供應鏈安全政策成為拜登政府破解“脆弱性依賴”[1]、重塑美國能源安全架構的重要舉措。拜登政府對于清潔能源供應鏈的安全塑造不僅是經濟行為，更是政治行為，在全球綠色轉型加速與地緣變局交織的背景下，清潔能源供應鏈安全這一問題未來將受到更多關注。鑒于美國自身強大的輻射能力及其政策影響的全球外部性，拜登政府的清潔能源供應鏈安全政策必然在其國內外產生一系列重要影響。本文探究拜登政府清潔能源供應鏈安全政策的生成動因，梳理這些政策的主要特點，評估這些政策在美國國內外產生的復雜影響，以期為中國尋求應對拜登政府清潔能源供應鏈安全政策提供參考和啟示。

1 拜登政府清潔能源供應鏈安全政策的動因

拜登政府清潔能源供應鏈安全政策涉及多重動因。首先，這些政策根植于拜登政府順應全球能源轉型趨勢、落實“綠色新政”的現實考量。其次，拜登政府期冀以清潔能源供應鏈安全政策破解美國關鍵礦產資源短板問題。再次，拜登政府旨在通過清潔能源供應鏈的安全塑造提升美國供應鏈韌性，擴展美國在能源問題上的戰略活動空間。最后，清潔能源供應鏈安全政策契合美國塑造能源霸權的需要。

1.1 順應能源轉型趨勢，落實“綠色新政”

拜登政府清潔能源供應鏈安全政策是適應全球能源“清潔化”轉型、推進拜登政府清潔能源頂層設計走深走實的“關鍵一招”。隨著全球極端天氣、自然災害數量的增加，由全球變暖引發的“氣候危機”引起多個國家的擔憂，并轉化為相應的政策議程，“清潔化、低碳化”的政策基調與能源變革邏輯相交織，促使清潔能源成為未來能源市場轉型的基本方向與主導力量。國際能源署（IEA）在《2030年能源技術展望》中提出，“能源世界正處于一個新的工業時代——清潔能源技術制造時代的黎明，這將創造新的市場和數以百萬的就業機會”[2]。拜登上臺后，順應全球能源綠色轉型趨勢，推行“能源新政”，以清潔能源為抓手鏈接經濟發展與環境效益，提出2035年實現100%清潔電力、2050年實現“凈零排放”的宏偉目標。這一目標的實現有賴于拜登政府清潔能源發展戰略的有效實施，其中最為關鍵的是打造持續、韌性、穩健的供應鏈。美國布魯金斯學會將創造韌性的關鍵礦產供應鏈作為未來美國清潔能源發展的優先事項之一[3]。確保清潔能源供應鏈安全作為拜登政府清潔能源發展導向下的一個子戰略，是拜登政府清潔能源政策的具體化和實踐化，能夠為太陽能、電能、氫能等清潔能源部署奠定堅實基礎，以“小齒輪”帶動“大齒輪”，從而推動清潔能源綠色構想的有效實施。

1.2 彌合關鍵礦產劣勢，破局綠色發展

清潔能源供應鏈安全政策是拜登政府破解清潔能源供應鏈資源短板，確保實現獨立、安全、清潔能源系統的需要。清潔能源供應鏈的生成遵循著協作性、等級性與礦產高依賴性三大邏輯[4]，關鍵礦產資源作為清潔能源供應鏈發展的伴生因素，其重要性將日益凸顯，隨著清潔能源供應鏈的持續發展和推進，關鍵礦產需求將大幅增加。根據國際能源署的數據，在“凈零”設想下，2040年關鍵礦產的需求預計比2020年上升6倍[5]。美國在全球關鍵礦產資源供應鏈中處于弱勢地位，美國開采的鈷資源量不到世界鈷的1%，美國約80%的稀土需要從中國進口[6]。關鍵礦產生產的高度地理集中威脅到了美國清潔能源的安全，成為美國能源轉型的關鍵“痛點”。美國國家安全顧問杰克·沙利文指出，“清潔能源供應鏈面臨著被武器化的風險，美國應尋求建立多元化和有韌性的供應鏈，以實現國內清潔能源轉型”[7]。拜登政府清潔能源供應鏈安全政策是拜登政府面對被動局面推出的“破局之策”，旨在彌合美國清潔能源發展的關鍵短板，為美國清潔能源轉型深入推進獲取更多戰略主動權。

1.3 增強供應鏈韌性，消解負面影響

清潔能源供應鏈的安全實現是美國供應鏈韌性的重要一環，對于消解“斷鏈”風險具有積極意義?，F代世界供應鏈斷裂通?？梢苑譃樾睦頂嗔押屯獠繑嗔裑8]：心理斷裂是一種人為的脫鉤行為，通過強化自身供應鏈的獨立性從而減少對于外部世界的依賴；外部斷裂是指外部條件發生改變從而阻礙全球供應鏈的正常運行。需求變化、勞動力短缺等結構性問題在新冠病毒疫情沖擊下凸顯，使得美國在2021年遭受了最為嚴重的供應鏈危機。烏克蘭危機持續發酵加深了美國清潔能源供應鏈的脆弱性，美國在工業金屬供應上高度依賴俄羅斯，特別是鎳、鈀、鉑、銠、鋁和銅[9]，其中鋁是可再生能源基礎設施建造的關鍵金屬，在烏克蘭危機引發的外溢效應下美國面臨著鋁中斷的風險?！拔C時刻不僅僅是焦慮和擔憂的時刻，它還提供了一個機會，一個選擇好或選擇不好的機會”[10]。外部斷裂強化了美國對供應鏈安全的警覺，并試圖以清潔能源供應鏈安全政策減少外部斷裂帶來的影響，從而確保美國在全球生產短缺、貿易中斷和自然災害等挑戰面前能夠迅速做出反應，并由此增強在中美競爭下心理斷裂的底氣。

1.4 拓展美國競爭優勢，重塑能源領導權

拜登政府清潔能源供應鏈安全政策契合了美國在地緣競爭加持下追求全球清潔能源大國地位的戰略目標，適應了美國以清潔能源實力重塑美國全球能源領導權的意圖。美國戰略與國際研究中心（CSIS）指出，“隨著清潔能源技術成為地緣經濟競爭的最新前沿，稀土和關鍵礦物供應鏈的安全性已成為全球戰略問題”[11]。在能源領域內，以清潔能源為代表的新一輪能源變革正在重塑大國能源地緣關系，清潔能源實力的建構最終會導向能源權力的實現，兩者的相互作用主要通過3種路徑進行：一是清潔能源的建章立制，二是清潔能源的技術創新，三是清潔能源的原材料獲取。在全球“東升西降”的權力格局變動與美國對自身實力衰落的擔憂相互交織下，拜登政府的清潔能源供應鏈安全政策帶有較強的地緣競爭意味。美國國務卿布林肯將可再生能源投資視為美國與中國競爭的必要條件，他指出，“中國擁有全球近1/3的可再生能源專利，如果我們不趕上，美國將錯過以反映我們利益和價值觀的方式塑造世界氣候未來的機會”[12]。拜登政府試圖通過構建一條完整、韌性的清潔能源供應鏈，實現對清潔能源發展原材料的控制，輔之以美國超強的技術革新能力，從而在全球能源變局中獲取建章立制的話語權，增強美國的全球領導能力。

2 拜登政府清潔能源供應鏈安全政策的內容

確保清潔能源供應鏈安全是拜登政府實現美國清潔能源藍圖的重要戰略任務。為此，拜登政府采取了一系列積極措施來提升清潔能源供應鏈韌性，織牢清潔能源供應鏈安全網絡?？偟膩碚f，拜登政府清潔能源供應鏈安全政策主要包括以下四個方面內容。

2.1 加強制度框架建設，打造高效行動體系

拜登政府通過發布行政命令、推動法案修改與出臺，將清潔能源供應鏈安全置于美國政策議程的顯著位置，從而確保清潔能源供應鏈安全政策的制度化和持續化。2021年2月，拜登政府發布了《關于美國供應鏈的行政命令》，強調“美國需要有韌性、多樣化和安全的供應鏈，以確保我們的經濟繁榮和國家安全”[13]，要求美國能源部對于電動汽車高容量電池進行脆弱性審查，確立4年1次審查制度。2021年6月，拜登政府在《構建韌性供應鏈、重振美國制造業及促進廣泛增長》報告中，闡述了美國供應鏈存在的5個漏洞，指出要利用政府角色、盟友關系來重塑供應鏈生態[14]。2021年8月，美國國會通過《基礎設施投資和就業法案》，提出要加強美國港口、基礎設施建設，旨在為關鍵貨物運輸提供更為快捷經濟的方式，將美國清潔能源供應鏈引上長期韌性化軌道[15]。2022年2月，美國能源部發布《美國實現清潔能源轉型的供應鏈保障戰略》，對美國清潔能源供應鏈作出完整系統部署[16]。為確保美國清潔化的順利發展，滿足日益擴大的清潔能源原材料需求，拜登政府強化了對于清潔能源關鍵礦產的支持。2022年4月，拜登總統援引《國防生產法》，為鋰、鎳、鈷、石墨和錳的開采、加工和回收提供資金支持。2022年8月，拜登總統簽署《通脹削減法案》，以政府投資刺激關鍵礦產供應鏈的投資[17]。2023年4月，美國政府發布《美國國家創新路徑》，旨在為清潔能源技術創新提供支持與保障[18]。拜登政府以一套政策“組合拳”，將清潔能源供應鏈安全納入美國法治軌道，構建了完整穩定的制度框架。

拜登政府積極采取行動，整合國內資源，打造多層次、全方位、高效率行動協調機制。拜登總統注重發揮眾議院軍事委員會關鍵供應鏈工作組在供應鏈風險識別中的作用，形成關鍵供應鏈預警、控制一體化架構。拜登政府切實推進各部門、各領域、各層級之間的相互協調，授予總統國家安全事務助理和總統經濟政策助理依據國家安全備忘錄，為執行14017號《關于美國供應鏈的行政命令》協調各行政部門所需的權力，以備忘錄形式強化美國能源部、國防部、國務院在關鍵礦產問題上的協調，并要求加強工業界、學術界、非政府組織、工會等與州、地方政府的聯動，最大限度確保政策的有效施行。2022年2月，以確保清潔能源供應鏈安全為價值導向，拜登政府宣布對美國能源部組織架構進行優化調整。美國能源部長詹妮弗·格蘭霍姆表示，“能源部的結構性調整將為我們注入新的力量，并將最大限度地提高我們加速發展清潔能源就業機會和應對氣候危機所需的技術能力”[19]。新的組織架構為美國清潔能源供應鏈安全提供了有力的支持，新增了制造與能源供應鏈辦公室、能源效率與可再生能源辦公室，進一步定義科學與創新辦公室在清潔能源領域的責任，逐步構建主體明晰、責任明確的清潔能源供應鏈行動機制。2023年11月，拜登政府宣布成立供應鏈韌性委員會，該委員會由多個政府部門負責人組成，有利于推動各部門就供應鏈問題進行跨部門協作。

2.2 內外發力拓展關鍵礦產來源，增強清潔能源供應鏈韌性

拜登政府將清潔能源關鍵礦產視為戰略性資源，將清潔能源供應鏈實力看作撬動全球大國能源演進的地緣政治杠桿，首先關注美國清潔能源相關礦產資源的自給與獨立，通過內部“本土化生產”與外部綠色關鍵礦產爭奪，增加美國清潔能源關鍵礦產供給，提升美國在能源市場上的戰略活動空間。

一方面，拜登政府積極推進清潔能源供應鏈發展所需的關鍵礦產的“本土化”生產。拜登政府將鏑、釹、鋱、銪和釔元素認定為清潔能源技術的關鍵材料，指出“關鍵礦物為許多現代技術提供了基礎，對我們的國家安全和經濟繁榮至關重要，它們是電池、電動汽車、風力渦輪機和太陽能電池板等清潔能源技術的關鍵投入”[20]，提出要加大對于美國本土稀土、石墨等關鍵礦產的投資，確保關鍵礦產供應鏈在美國本土制造，主要涉及關鍵礦產的提取、加工與回收利用。拜登政府鎖定美國本土企業，就擴大關鍵礦產的生產與加工取得一系列積極成果。2022年2月，美國國防部向MP原料公司（MP Materials）提供3500萬美元用于分離和加工重稀土元素，建立一個完整的端到端的國內永磁體供應鏈。紅木材料公司（Redwood Materials）宣布將與福特和沃爾沃公司合作，啟動一項電動汽車電池回收計劃，從廢棄電池中提取鋰、鈷、鎳和石墨。2022年10月，拜登政府啟動“美國電池材料計劃”，宣布將提供28億美元的撥款，促進美國電動汽車電池材料的發展。美國政府的資助催生了關鍵材料工廠的建立。2023年12月，納米實驗室（Nanoramic Laboratories）宣布將在康涅狄格州建立新工廠，生產用于電網存儲的磷酸鐵鋰電池電極；波士頓金屬公司（Boston Metal）將在西弗吉尼亞州建立新工廠，生產清潔能源、燃料電池所需的關鍵材料——超純鉻金屬和高溫合金。

另一方面，拜登政府廣泛參與全球范圍內綠色礦產的爭奪，打造多元化清潔能源供應鏈礦產供給網絡。加強與礦產資源富有國家的接觸，搶占清潔能源所需礦產是拜登政府實現多樣化清潔能源供應鏈的重要戰略步驟。首先，拜登政府重視北極地區潛在礦產價值，強化與北極國家的關系。2022年5月，美國國務卿布林肯訪問丹麥，強調要加強與格陵蘭和丹麥的伙伴關系。拜登政府的這一舉措是對特朗普時期北極政策的極大逆轉，其意在爭奪格陵蘭豐富的綠色礦產資源。其次，拜登政府注重拉攏具有開采潛力的國家，實現外部“開源”[21]。2022年12月，拜登政府與具有豐富銅、鈷資源的剛果和贊比亞達成諒解備忘錄，加強三國在電動汽車領域的合作。2023年2月，美國在南非礦業投資大會上加緊爭奪非洲國家稀土礦，美國副國務卿何塞·費爾南德斯在大會上發表講話，指出到2030年電動汽車將占據全球汽車市場的半壁江山，稀土礦物對于電動汽車生產和綠色能源發展意義非凡[22]，強調美國將在尊重非洲國家標準的基礎上實現雙方的合作共贏。2023年3月，拜登政府幫助現代金屬公司（Lifezone Metals）與關鍵礦物投資公司TectMet建立戰略合作伙伴，旨在推動坦桑尼亞對鎳和其他關鍵礦產的開采。2023年9月，拜登總統宣布計劃為莫桑比克巴拉馬地區提供1.5億美元的有條件貸款，用以支持當地石墨的開采與加工。在二十國集團（G20）峰會上，拜登政府與歐盟共同承諾開發洛比托走廊，實現剛果民主共和國鈷礦帶、贊比亞銅礦帶與安哥拉港口的連接，為礦產資源運輸提供便捷。

2.3 加大清潔能源供應鏈發展資金投入，推進清潔技術創新

拜登政府將政府財政支持作為推動清潔能源供應鏈發展的首要路徑，力求實現政府實力與清潔能源供應鏈效益的轉化，最終增強美國清潔能源供應鏈韌性。拜登政府的財政努力主要集中在以下兩方面。

首先，拓展清潔能源供應鏈發展融資渠道。美國能源部計劃為“負排放資源回收采礦創新計劃”（MINER）提供4400萬美元的融資機會，以增加國內銅、鎳、鋰、鈷、稀土元素和清潔能源轉型所需的其他關鍵元素的供應。2022年6月，美國能源部為“先進清潔能源儲存”（ACES）項目提供5億美元貸款擔保，旨在打造世界上最大的綠色氫設施。2023年5月，美國能源部發布“清潔能源融資計劃指南”，該計劃能夠為振興社區與推動電力部門、工業部門及其他領域清潔能源進步的項目提供超過3000億美元的貸款擔保。2023年7月，拜登政府宣布一項200億美元的競賽，通過支持清潔融資機構、非營利組織，為清潔技術項目提供易獲取、能負擔的融資。

其次，增加清潔能源供應鏈的資金投入。在美國“百日審查令”之后，為響應拜登政府確保美國供應鏈安全的計劃，聯邦采購監管委員會計劃根據“購買美國貨法”重新制定一套流程，利用6000億美元聯邦合同購買力來加強關鍵產品的國內供應鏈。2022年8月，《通脹削減法案》要求投入5億美元用于建設關鍵礦產加工基礎設施，以及為參與關鍵礦產加工的公司提供額外稅收抵免。2023年2月，美國能源部宣布將撥款3000萬美元推進海上風能建設材料的制造。2023年6月，美國財政部發布直接支付指導意見，擴大清潔能源稅收抵免的范圍，推動清潔能源項目的建設部署。2023年7月，美國能源部為各州和部落民族區提供超過2億美元的資金，以支持現代化電網的建設。2023年10月，美國能源部通過能源效率和節約整筆撥款（Energy Efficiency And Conservation Block Grant，EECBG）向美國的州、地方和部落政府提供3000萬美元的清潔能源資金，助推清潔能源基礎設施部署與升級。

技術創新是實現美國清潔能源供應鏈安全的重要依托與關鍵舉措。拜登政府積極打造清潔能源供應鏈的技術框架。第一，在太陽能光伏領域，2022年7月，美國能源部啟動5600萬美元的融資計劃，用于支持無硅薄膜光伏技術的商業化運用、鈣鈦礦以及促進太陽能技術再利用和回收的項目。2023年4月，拜登政府提供8200萬美元支持太陽能供應鏈的發展，推動太陽能并入電網技術的發展以及碲化鎘和鈣鈦礦太陽能制造的實現。第二，在電動汽車電池領域，拜登政府將電池技術納入《美國創新和競爭法案》（American Innovation and Competitiveness Act）的重點關注領域，美國政府在《2021—2030年國家鋰電池藍圖》中論述了美國鋰電池發展的規劃與目標，強調要保持并加強美國在電池技術方面的領導地位，推動下一代鋰離子電池新型電極和電解質材料以及獨特的材料、電極和電池制造技術的發展。2023年1月，美國能源部宣布撥款1.25億美元用于電池技術的基礎研究，加速對于新電池化學物質和材料的探索研發。第三，在氫能領域，2023年6月，拜登政府發布《美國國家清潔氫能戰略和路線圖》，提出了實現大規模生產和使用清潔氫的戰略框架，基本明確了未來氫技術發展戰略。2023年10月拜登政府成立區域清潔氫中心，為清潔氫電解計劃、清潔氫制造和回收研發活動提供資金支持[23]。

2.4 強化框架內清潔能源供應鏈盟友合作，加強清潔能源供應鏈標準協調

拜登政府重視盟友在清潔能源供應鏈安全中的作用，凸顯盟友合作在國家能源安全中的戰略價值性，依托現有盟友架構推進盟友間清潔能源供應鏈合作，同時注重就清潔能源供應鏈行業標準問題與盟友協調。

第一，依托現有盟友架構推進框架內國家清潔能源供應鏈合作，例如奧庫斯（AUKUS）聯盟①澳大利亞、英國、美國三國英文國名縮寫，譯為“澳英美聯盟”或“奧庫斯聯盟”。編者注、四方機制、印太經濟框架（IPEF）等。拜登總統強調，要使用外交工具來鼓勵和促進有韌性的供應鏈，美國應該擴大針對供應鏈脆弱性的多邊外交[24]。拜登政府積極拓展奧庫斯聯盟內涵，試圖實現美國、英國、澳大利亞在清潔能源供應鏈上的深度整合。澳大利亞前國防部長金·比茲利（Kim Beazley）表示，中國主導著現有稀土供應鏈，應該將關鍵礦物作為奧庫斯協議的“另一條腿”，以打破西方民主國家對中國的依賴[25]。稀土安全已經成為奧庫斯的重要議題與合作內容，南亞研究學者阿爾贊·塔拉波雷（Arzan Tarapore）說，除了潛艇，奧庫斯還尋求通過匯集資源和整合國防相關科學工業的供應鏈來贏得與中國的技術競爭[26]。2023年5月，拜登總統在美國、日本、印度和澳大利亞四方首腦峰會上積極推動清潔能源供應鏈安全合作進程，四國領導人就繼續深化有韌性和多元的清潔能源供應鏈合作達成共識。2023年10月，礦產安全伙伴關系（MSP）國家發表聯合聲明，強調加大對關鍵礦產領域的投資，就實現清潔能源轉型中所需的銅、鋰、鎳、鈷和稀土礦物等關鍵礦物加強合作。拜登政府重視清潔能源供應鏈在“印太經濟框架”中的重要地位，2023年11月“印太經濟框架”參與國家簽署了首個供應鏈協議，完成了《“印太經濟框架”清潔經濟協議》的實質性談判，強化印太地區國家之間的互聯互通，加強清潔能源技術的關鍵投入。拜登政府以現有盟友網絡為依托，將確保清潔能源供應鏈安全作為盟友合作的價值導向，積極拓展合作范圍，實現盟友網絡內部的議題重構。

第二，注重加強與盟友在清潔能源供應鏈標準上的互動協調。2023年5月，美國與澳大利亞發布《氣候、關鍵礦產和清潔能源轉型契約》，確立氣候和清潔能源在美國-澳大利亞聯盟中的核心地位，指出兩國將在清潔能源供應鏈項目和標準方面進行合作，在環境、勞工標準、雙邊和區域經濟一體化等領域加強協調[27]。2023年3月，美國與日本就關鍵礦場供應達成初步協定，雙方承諾在采礦、加工以及外資審查方面采取共同的標準。2023年5月美國、日本、印度、澳大利亞四國發布《印度-太平洋地區清潔能源供應鏈四方原則聲明》，強調共同探索清潔能源產品與服務的技術和市場標準，提升政策與措施的互操作性。2023年5月召開七國集團（G7）峰會，進一步推動了拜登政府與盟友在清潔能源供應鏈標準上的對接與協調?！镀邍瘓F清潔能源經濟行動計劃》強調要在尊重多邊貿易體系規則的基礎上進行清潔能源服務與產品的合作，指出清潔能源供應鏈合作需要符合國際公認的負責任商業行為標準，例如《聯合國工商業與人權指導原則》《關于跨國企業和社會政策的三方原則宣言》（MNE宣言）等，同時將環境保護、社會責任和公司治理（ESG）標準納入考慮，確保清潔能源供應鏈合作能夠推動社區發展、環境保護[28]。2023年12月，拜登總統在《聯合國氣候變化框架公約》締約方會議第二十八屆會議（COP28）上指出，建立新的清潔能源供應鏈合作組織對綠色轉型至關重要，通過組織內合作推動國家在清潔能源政策、激勵措施和標準上的協同。

3 拜登政府清潔能源供應鏈安全政策的特點

拜登政府清潔能源供應鏈安全政策體現了美國利益優先的基本底色。當前，拜登政府清潔能源供應鏈安全政策呈現出一系列特點，主要體現為以下四個方面。

3.1 重視風險規避

推出清潔能源供應鏈安全政策是拜登政府基于國內外戰略判斷所做出的風險管控行為。

一方面旨在未雨綢繆，避免美國未來陷入清潔能源供應鏈困境，最大限度消解不確定性，為實現清潔能源平穩轉型掃清障礙。國際能源署在《2023年能源技術展望》中指出，清潔能源供應鏈技術制造能力差異與原材料的地理集中將成為未來清潔能源轉型的潛在風險[29]。拜登政府看到了美國能源行業供應鏈的脆弱性，對清潔能源供應鏈進行深入審查與評估。2022年美國能源部發布第一份完整系統論述美國清潔能源供應鏈狀況的報告，報告分析了美國供應鏈存在的七大風險，包括對外國的高度依賴性、本土制造能力短缺、原材料供應脆弱等，并針對現有的機遇挑戰為聯邦政府提出一系列切實可行的政策建議[30]。拜登政府清潔能源供應鏈安全政策還注重實現供應鏈的多樣化，避免單一供應可能沖擊美國能源系統。

另一方面，以供應鏈為核心點掌握未來清潔能源市場的規制權，阻止有實力的大國借助清潔能源這一機會窗口打亂美國主導的全球能源秩序，維護美國的霸權地位。拜登政府將清潔能源供應鏈作為未來獲取全球能源霸權的重要途徑，在推動清潔能源供應鏈“在岸”的同時，注重清潔能源供應鏈的標準建設，試圖在全球形成以美國為中心向外進行輻射的標準體系結構，利用制度慣性確定美國在全球清潔能源供應鏈鏈條的“實質性權力”?？傊?，拜登政府清潔能源供應鏈安全政策蘊含著深刻的規避風險的動機。

3.2 地緣競爭色彩濃厚

拜登政府的清潔能源供應鏈安全政策具有強烈的地緣競爭色彩，通過塑造“外部威脅”動員國內外資源參與全球能源秩序重塑，其實質是打擊以中國、俄羅斯為代表的大國，阻止中國在清潔能源這條“新賽道”上搶先一步，削弱俄羅斯“石油武器”的作用。如果可再生能源供應鏈集中在價值觀和利益與美國及其盟友相對立的外國管轄區，將使美國暴露在外國的影響和脅迫之下[31]?；谶@一理念，拜登政府采取一系列排斥性措施。

首先，炒作中國在全球清潔能源供應鏈角色上的威脅，以“人權”為借口對中國的清潔能源供應鏈產業進行打壓。牛津能源研究所的一份報告指出，中國在清潔能源關鍵材料的主導地位賦予了中國新的地緣角色，需要關注中國對本國能源安全的影響[32]。拜登政府以“美國價值觀”綁架中國清潔能源供應鏈企業，以中國光伏企業“犧牲工人權益”抹黑中國，企圖用“人權”這一大棒對中國重要清潔能源工業形成負面打擊。

其次，壓縮俄羅斯戰略空間，削弱俄羅斯地緣政治影響。俄羅斯作為資源稟賦型國家，依托自身豐富的石油、天然氣資源能夠對世界地緣產生重要影響，在全球化背景下這種影響被放大，最顯著的表現就是烏克蘭危機對全球能源市場的影響。美國雖然依靠頁巖油氣技術實現自身的能源獨立，但不能依靠石油這一資源形成強大的全球投射能力，在一定程度上受制于“石油武器”。拜登政府期冀在清潔能源轉型的大背景下通過主導清潔能源供應鏈實現“賽道轉換”，最大限度擠壓俄羅斯的生存空間與影響輻射范圍?？偟膩碚f，拜登政府清潔能源供應鏈安全政策是服務于美國霸權的機制設計，是美國戰略博弈的重要工具。

3.3 注重清潔能源供應鏈鏈條部署的完整性

拜登政府清潔能源供應鏈安全政策涵蓋領域廣泛，包括核能、燃料電池、電網、太陽能和風能。美國國家可再生能源實驗室（National Renewable Energy Laboratory）整合研究顧問吉爾·恩格爾·考克斯（Jill Engel-Cox）指出，“在全球清潔能源持續發展的同時，我們需要使從搖籃到墳墓的整個生產、部署和退役過程的技術同樣可持續”[33]。拜登政府著眼于清潔能源供應鏈的全過程，形成了原料-加工-運輸全鏈條體系。

其一是解綁礦產開采，形成可持續的清潔能源原料供給體系。拜登政府在增加關鍵礦產供給數量上采取“積極有為”的措施，更新聯邦《采礦法》，放松美國對于采礦的管制，制定更加友好、尊重勞工的礦物開采標準。此外，加強對清潔能源相關制造領域至關重要的稀缺資源進行二次回收與利用，支持關鍵材料的開發、提煉與加工。

其二是提升美國制造能力，形成完整的清潔能源供應鏈加工體系。美國進步中心（Center for American Progress）的一項報告指出，只有當用于產生太陽能、風能和其他形式的清潔能源的產品和組件能夠可靠地提供給能源網運營商時，才有可能通過轉向可再生能源來實現能源安全[31]。拜登政府在國內積極推進清潔能源轉型所需的項目制造，通過實現聯邦、州、地方政府、社區的縱向合作，打造清潔能源產業集群，提升美國清潔能源行業技術制造能力。

其三是完善基礎設施，形成高效的清潔能源供應鏈運輸體系?？旖?、經濟的交通是美國實現清潔能源供應鏈安全的基礎一環，其原因在于不論是原料輸送還是制造加工的最終實現都需要以運輸工具作為載體。拜登政府推出規模宏大的基礎設施建設計劃，修建港口，提升鐵道運輸能力，都蘊含著打造韌性、安全清潔能源供應鏈的戰略意圖。

3.4 強調經濟效果，凸顯市場工具作用

拜登政府清潔能源供應鏈安全政策具有強烈的經濟考量，在具體施行中注重經濟杠桿的作用。

首先，拜登政府希望以清潔能源供應鏈為支點撬動美國清潔經濟發展，將經濟增長作為其政策目標之一。美國能源部強調，安全有韌性的能源供應鏈對于抓住能源轉型中固有的經濟機會至關重要[34]。清潔能源供應鏈是一個復雜的有機整體，包括材料采購、加工、生產、回收、基礎設施和物流操作，對其進行政策支持將產生強烈的外溢影響，推動美國清潔能源制造業的發展。生產力和創新制造商聯盟（MAPI）的研究表明，制造業約占美國國內生產總值（GDP）的1/3[35]，清潔能源帶來的經濟紅利將為美國民眾創造眾多的就業崗位，提高清潔行業從業者的薪資水平。BW Research機構的一項研究顯示，拜登政府對氣候和清潔能源的投資每年將產生1萬個工作崗位，并每年產生超過6億美元的地方、州和聯邦政府稅[36]。

其次，積極推動政企合作，加強清潔能源供應鏈技術的市場實現。能源部政策辦公室首席供應鏈協調員齊西里萊·伊戈戈（Tsisilile Igogo）指出，“基于《兩黨基礎設施建設法案》（BIL）、《通脹削減法案》（IRA）和《芯片與科學法案》（CHIPS）的清潔能源政策工具有利于將美國清潔能源領域的創新推向市場，滿足我們對清潔能源需求的預期增長”[33]。拜登政府在具體施政中注重實驗室、學術界與工業界的聯動，切實推進實驗成果、學術成果的實踐落地，協調和擴大清潔能源材料市場分析和技術商業化活動。拜登政府還充分發揮稅收、金融工具的力量，為美國清潔能源制造提供財政支持?？梢哉f，拜登政府清潔能源供應鏈安全政策是一個具有強經濟性的行為，這不僅體現在其戰略意圖的經濟導向上，也體現在其與市場的緊密聯系中。

4 拜登政府清潔能源供應鏈安全政策的影響

拜登政府重塑清潔能源供應鏈安全的舉措具有顯著影響，可以從國內和國外兩個維度進行考量。

4.1 國內影響

第一，拜登政府的清潔能源供應鏈安全政策鼓勵“本土化”，一定程度上推動美國制造業的“回岸”和“在岸”。拜登政府對于太陽能、電動汽車等的支持為美國清潔能源供應鏈企業提供大量機會，促使部分制造企業轉向本土發展。松下、本田、LG化學等公司宣布將在美國投資數十億美元建立新的電池工廠，新的太陽能面板工廠、關鍵礦產加工廠也正在建設部署，這一定程度上將強化對于美國制造行業的投資，推動美國制造業的復蘇。2023年美國能源和就業報告顯示，2022年全國范圍內增加了11.4萬個清潔能源就業崗位，增長率達到了3.9%[37]。美國制造業聯盟（Alliance for American Manufacturing）主席斯科特·保羅（Scott Paul）指出，“拜登對基礎設施、清潔能源制造和半導體的投資創造了我們幾代人從未見過的工廠投資環境”[38]。數據顯示，截至2023年8月，私營公司對于清潔能源電力項目的投資達到了1330億美元，這有力刺激了美國的就業增長，2021年1月至2023年3月期間，美國清潔能源行業增加了2.1萬個就業崗位[39]。在全球能源清潔化的趨勢下，拜登政府對于清潔能源行業的支持無疑具有強大的政策吸引力，更多的企業看到這一政策之下的經濟與行業前景，增加在美國的資金和技術投入，加快在美國清潔能源供應鏈的部署，在政策紅利加持之下盡可能占領美國清潔能源市場。

第二，拜登政府的清潔能源供應鏈安全政策有利于提高美國能源系統獨立性，增強美國能源安全。拜登政府賦予清潔能源更多的安全屬性，試圖從清潔能源供應鏈入手實現美國打造獨立清潔能源系統的戰略構想，通過清潔能源供應鏈自立自足，避免美國在未來能源格局中的依附困境，減少供應鏈對美國可能造成的掣肘效果。能源部副部長戴維·特克（David M. Turk）認為，美國的能源安全和21世紀的競爭力取決于關鍵礦物和材料的強勁供應；國防部副部長凱瑟琳·?？怂梗↘athleen Hicks）指出，儲能對美國的軍事能力至關重要，鋰離子電池等技術正在為我們的作戰人員創造新的優勢[40]。拜登政府清潔能源供應鏈安全政策基于國家安全的視角，重塑美國清潔能源供應鏈的韌性和獨立。拜登政府通過援引《國防生產法》激勵美國國內清潔能源供應鏈制造，從地緣戰角度調整美國關鍵礦產戰略。拜登政府的舉措一定程度上將降低美國對于外部國家的能源供應鏈依賴，增強美國能源體系的反脆弱性。

第三，拜登政府清潔能源供應鏈安全政策短期內難以解決美國清潔能源發展困境。拜登政府清潔能源供應鏈的自主性實現需要完整的資源鏈條、加工產業作為支持，但拜登政府供應鏈安全舉措的實現需要時間周期，難以在短期內奏效。首先，美國清潔能源關鍵礦產對于從國外進口具有高依賴性，拜登政府加強對礦產資源的開采短期內難以滿足美國清潔能源行業發展需求，且面臨破壞環境的爭議。其次，拜登政府清潔能源供應鏈制造短期內難以脫離中國，中國作為全球清潔能源領域制造大國，在全球市場中具有強大的規模效應與成本優勢，而拜登政府短期內不能破解自身資源短板、制造能力缺乏的問題。此外，在共和黨掌握眾議院的“府會分立”狀況下，拜登政府未來清潔能源供應鏈安全政策效果將被進一步壓縮。民調數據顯示，2023年12月拜登總統的支持率僅為39%，是歷屆尋求連任總統中同一時期最低的[41]，2024年美國總統大選結果具有高度不確定性，這些政策可能面臨著被逆轉的風險。

4.2 國際影響

第一，拜登政府清潔能源供應鏈安全政策將撕裂和重塑全球清潔能源供應鏈。拜登政府打造清潔能源供應鏈安全的核心思路是打破現有的清潔能源產業鏈分工，重構以美國為主導、西方發達國家為中心的清潔能源價值鏈群。隨著全球綠色產業網絡的發展，以中國、美國、歐盟為代表的綠色生產格局已日漸成型，各國在清潔能源供應鏈生產、加工、存儲、轉化上的角色不斷明晰。拜登政府以“安全”為旗幟，強化中國的清潔能源供應鏈角色對于美國的“風險”，在延續技術孤立主義的同時，利用所謂“民主”“人權”等意識形態對中國進行“政治捆綁”，在中國與西方國家之間制造分立與敵對，以政治差異構造的“威脅想象”促使東西方進行實質性的清潔能源供應鏈脫鉤，以此解構中國在西方清潔能源供應鏈中的地位。同時，拜登政府通過與歐盟在綠色技術標準、知識產權保護上進行對標合作，利用技術壁壘、碳排放權交易機制、綠色投資等“軟性工具”筑起西方發達國家為主導的高墻，維護發達國家在清潔能源領域的優勢地位，進一步擠壓發展中國家在清潔能源供應鏈市場上的發展空間。拜登政府的清潔能源供應鏈安全政策將破壞現有的世界清潔能源供應鏈分工，造成全球清潔能源供應鏈的東西方撕裂，促使發達國家和發展中國家形成分立的清潔能源供應鏈群。

第二，拜登政府清潔能源供應鏈安全政策可能推動國際關系陣營化發展趨勢，阻礙全球化的持續推進。拜登政府將盟友網絡作為其打造安全、韌性清潔能源供應鏈的重要手段，通過盟友合作與集團建設實現對清潔能源供應鏈的資源整合，在將清潔能源供應鏈議題嵌入四方機制、奧庫斯集團等現有合作框架的同時，積極組建新的供應鏈合作小組。相應地，以中國為代表的國家為應對美國在清潔能源供應鏈上的排斥性行為，必然被迫抱團以維護自己的利益，這將進一步強化清潔能源供應鏈的集團化特征。在烏克蘭危機下，能源供應鏈的武器化使用加劇西方國家能源警覺，美國強行捆綁“中俄”，一定程度上加劇中國與歐洲國家的不信任，推動歐洲與美國進一步靠近，與中國清潔能源供應鏈脫鉤，而俄羅斯在與西方能源紐帶斷裂后將更多尋求與中國進行合作。清潔能源供應鏈的陣營化將成為未來發展的重要趨勢，并導致全球清潔能源供應鏈合作和流動受阻，全球化發展可能在未來陷入困境。

第三，拜登政府清潔能源供應鏈安全政策將提升清潔能源議題的敏感性，加劇主要大國在全球關鍵礦產、清潔能源技術上的競爭。拜登政府清潔能源供應鏈的“去風險”具有深刻的地緣競爭動因，其強烈的地緣塑造意味著將加劇大國能源權力警覺，使清潔能源供應鏈從低政治議題逐漸轉化為高政治議題。在全球能源格局變動背景下，傳統化石能源的權力屬性不斷被削弱，清潔能源供應鏈作為未來新型權力工具的秩序塑造能力不斷凸顯，成為主要大國之間競爭的重要領域。一方面，關鍵礦產的稀缺性和對清潔能源發展的基礎性作用使其成為大國爭奪的重要原料。拜登政府的清潔能源供應鏈安全政策強調美國關鍵礦產的安全性塑造，在本土化開采同時加快獲取海外關鍵礦產資源，這勢必升級中國、美國、歐盟國家等對關鍵礦產資源地的競爭態勢，加劇國家之間的摩擦。另一方面，清潔能源供應鏈技術將成為中美博弈的突出領域。國家在技術上的主導地位往往會轉化為國家權力實現的工具，在碳中和競賽中，美國十分注重在清潔能源領域的技術研發與建章立制。拜登政府組建對華“朋友圈”對中國清潔能源技術發展進行限制，將加劇中美兩國之間的技術規鎖與反規鎖，加劇兩國的緊張關系。

5 中國對于拜登政府清潔能源供應鏈安全政策的應對策略

5.1 提升對美國戰略意圖的認知，加強清潔能源供應鏈自我掌控力

拜登政府基于市場變革、能源秩序重塑的清潔能源供應鏈安全政策將導致大國博弈方式的變動，中國清潔能源市場面臨著外部擠壓與圍堵的風險。中國需要看到拜登政府推出供應鏈安全政策背后強烈的地緣政治考量，明晰這些政策在大國競爭中的權力工具屬性，推動中國清潔能源供應鏈的自主性、獨立性和安全性建設。

首先，依托國家力量強化對清潔能源關鍵供應鏈的監管。對清潔能源供應鏈進行分級，制定關鍵供應鏈清單，根據不同的等級采取不同的措施，保證國家對關鍵清潔能源供應鏈的影響力。其次，切實推進國內大循環建設，建設高質量清潔能源供應鏈體系。從清潔能源供應鏈生產、流動、投資、消費全鏈條發力，深化清潔能源供應鏈結構改革，加強完備的國內清潔能源產業鏈部署。最后，整合機構力量，增強政府部門在清潔能源供應鏈建設上的動員力。設立專門的清潔能源供應鏈負責部門，加強相關部門之間的交流合作，建立跨部門、多層級聯動機制，形成“中心—外圍”的動員模式。

5.2 強化清潔能源技術基礎研究，構建自主的知識體系

清潔能源技術是清潔能源實現變革性發展的核心變量，中國應加大對清潔能源技術基礎研究的財政支持，提升核心技術創新能力。首先，加強清潔能源技術人才培養，強化知識產權保護，鼓勵技術創新。一方面以高校為人才培養主陣地，對有利于清潔能源技術實現的專業進行傾斜，同時加大對世界優秀人才的引進，擴大技術人才增量；另一方面完善清潔能源技術專利保護的法律法規，做好維權保護工作，激發專利創新意識。其次，強化產學研聯動，推動清潔能源技術商業化運用。推動企業、政府、科研機構之間的合作，引導科學研究與市場相鏈接，完善科技孵化服務體系。最后，用數字技術賦能清潔能源技術創新。利用云計算、區塊鏈、人工智能等技術，實現光伏產業、電力系統的智慧營運，實現清潔能源產業鏈的上下游整合與可視化分析預測，提升清潔能源產業鏈透明度、數字化水平。

5.3 深化清潔能源供應鏈的全球參與，助力各國互利合作共贏

在全球化的時代，清潔能源產業鏈已經在各國之間實現深度融合，基于安全內涵的強行脫鉤只能是局部性的，中國應繼續堅持對外開放，扮演好全球清潔能源供應鏈市場的賣方角色和買方角色，做全球清潔能源供應鏈市場的積極參與者、維護者、推動者。

首先，依托中國在全球太陽能、電動汽車領域的優勢地位，為全球市場提供優質產品。持續深耕中國清潔能源優勢產業，主動融入全球清潔能源合作網絡，提升清潔能源產業質量，為全球提供多樣、低廉、優質的清潔能源服務與產品，同時與各國就清潔能源產品、技術研發加強合作，推動綠色產業轉型與升級。其次，加強國際綠色投資。新冠病毒疫情之后，世界經濟陷入疲軟，外部投資成為許多國家推動經濟復蘇的重要方式。中國應發揮清潔能源基礎設施投資大國的先發優勢，完善綠色信貸、融資機制，加大對外投資力度，拓展全球綠色金融合作空間，搭建好各國綠色合作的橋梁，反對貿易保護主義、綠色壁壘等行為，助力全球經濟復蘇，推動各國互利共贏。

5.4 加強全球清潔能源雙邊多邊合作，提升清潔能源供應鏈領域內的話語權與規則制定權

首先，中國應積極參與全球多邊框架，主動維護全球清潔能源供應鏈穩定。中國要做好全球清潔能源供應鏈穩定的維護者，加強與聯合國、東盟等多邊組織的互動合作，推動在全球內構建合理、平等的清潔能源秩序，統一地區清潔能源標準。

其次，發揮金融工具作用，發展清潔能源人民幣結算機制。烏克蘭危機沖擊了以美元為秩序的國際貨幣體系，中國可以充分發揮金融工具的作用，構建以人民幣結算的清潔能源交易體系，推動建成更為穩定、韌性、公正的清潔能源供應鏈價格機制。

最后，強化周邊合作，拓展伙伴關系網絡。距離是清潔能源供應鏈風險的重要來源，中國應以周邊地區為重點，將清潔能源供應鏈合作納入《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）、“一帶一路”倡議的合作進程中，發揮中國在亞太地區清潔能源供應鏈中的重要引領作用。中國也不應忽視與歐盟的關系建設，美國對于電動汽車的補貼條款一定程度上導致歐美分化，中國和歐洲在清潔能源發展上具有較強的互補性，要繼續發揮經濟壓艙石對中歐關系的穩定作用，在加強合作的同時做好增信釋疑工作，提升雙方政治互信。