宋代提舉常平司的職能

肖帥帥

提舉常平司是宋神宗熙豐變法時的新設機構,它是以常平倉、廣惠倉為基礎逐步成司而發展起來的,兩倉為提舉常平司履行各種職能提供資金支持,之后又有義倉劃歸提舉常平司主管,義倉也同兩倉一樣,擔負起提舉常平司的各項資金,這就進一步充實了提舉常平司的經濟實力[1]。提舉常平司的大部分職能是以這些倉庫為資本依托最終實現的,也是因為手中有錢,可發揮作用的地方越來越多,職能不斷擴大。不過提舉常平司的職能非常龐雜,有些同其經濟地位有關,有些是其新法職能的延伸,還有些是同級官員的普遍責任?？疾焖未妨?對其職能進行梳理,提舉常平司職能在兩宋的增加、演變、細化,也是宋代社會演變的一個縮影。

一、基本總領了一路的新法事務

提舉常平司是新法的產物,也是統治者為在地方實現新法推行的主要官方機構。新法推行之初,就受到了各方的強硬抵觸(1)熙寧二年閏十一月,第一次大規模派遣常平官,部分人就因抵觸新法而拒絕就職或者消極怠職而被調離或罷任。這也證明了常平司主管一路新政的事實。例,《續資治通鑒長編》卷二百十,熙寧三年夏四月辛巳條,“初,張次山力詆新法,辭提舉常平倉弗就”。第5105頁?！端螘嫺濉仿毠偎娜?熙寧四年“四月十八日兩浙路提舉常平廣惠倉等事、職方員外郎林英,勾當官著作佐郎王醇,并沖替;提舉官太常博士張峋服闋,依沖替人例施行。以英等在任不推行新法也”,第4112頁。,變法派也只能像在中央新設制置三司條例司一樣,在地方也要通過可以掌控的機構來踐行新法措施,提舉常平司也就因此而誕生。雖然變法涉及社會的各個方面,但總體看來,提舉常平司主要領導著一路的經濟事務和有限的行政事務。

神宗熙寧九年(1076年)“十月十二日,詔:‘常平錢谷、莊產、戶絕田土、保甲義勇、農田水利、差役、坊場、河渡,委提舉司專管勾,轉運使、副、判官兼領’”[2]4112。熙寧九年的詔書中劃定的提舉常平司的職能與新法相關的有青苗、保甲、差役等。然而,提舉常平司所掌管的新法事務也不僅止于這些。與以常平錢谷為資本的青苗法一樣,市易法也是于此基礎上由提舉常平司負責推行的。元豐七年(1084年)“八月二十四日,詔:“諸路提舉常平司存留一半見錢,以二分為市易抵當”[2]3717。

此外,提舉常平司提領方田均稅的事實也零星的散見于史料之中?；兆谛土?1124年)十一月“二十三日,詔:‘知東平府李延熙差管勾南京鴻慶宮,知深州向子伋、知磁州賀希仲并送吏部?！匝哉哒撗游鯂L知密州,掊克諸色錢以入公使庫;子伋嘗為京畿常平,提舉方田不均,虛增賦稅;希仲曾任河北監司,凡所薦舉,使其私仆干求百出。故皆罷之”[2]4905。

二、兼領一路賑濟及慈善事業

如前所述,提舉常平司掌管著常平、義倉等,廣積錢谷,是其履行職能的經濟基礎。提舉常平司在一路發揮賑濟職能,扶持慈善事業都是依托這些倉庫實現的。

提舉常平司在一路的賑濟職能大致表現為兩個方面。一是在災荒年份賑濟災民。如徽宗崇寧三年(1104年),兩浙的杭、越、溫、婺四州因為秋苗收成不好,朝廷下詔常平司廣行賑濟,如若遇上物價增長,常平司還要將所儲備的糧食投放市場,平抑物價[2]7339。除了荒年這種跨區域大范圍,配合國家宏觀調控的賑濟,提舉常平司對于小范圍內,日常的突發事件也負有賑濟的責任。如高宗紹興二十四年(1154年),“鎮江府火。詔:‘商販竹木捐其稅,被火之家以常平米濟之’”[3]3012。

提舉常平司支持一路的慈善事業,具體是通過兩宋時期設于全國范圍內的居養院、安濟坊、慈幼局等大量的救濟機構實現的。提舉常平司的慈善事業主要用來安置貧、弱、孤、老。

徽宗時期就有提舉常平司提領一路慈善機構的相關規定?；兆诔鐚幬迥?1106年),“九月二日,詔曰:‘居養院、安濟坊、漏澤園,以惠天下窮民。比嘗申飭,聞稍就緒,尚慮州縣怠于奉行,失于檢察,仁澤未究。仰提舉常平司倍功提按,毋致文具滅裂[2]7419?！?/p>

提舉常平司兼領一路慈善事業的職能一直延續到南宋,而且在南宋時期還對發放救濟的時間有統一規定。高宗紹興三十二年(1162年)十月下詔書,明確用常平司的糧米贍養一路孤貧老弱之人,并規定僅限每年十一月一日至次年三月這段時間支取[3]3401。救濟時間集中到冬、春兩個季節,幫助老弱孤貧度過最難挨的時段,使得救濟工作更有重點,能夠大大提高救濟效率。

三、提領一路田地事務

所謂田地事務,包括處理水利興修、河渠疏通,及占佃和接收、轉賣戶絕田產與籍沒官田的事務等。

(一)處理與農業相關的水利事務

農業是中國古代社會的立國之本,受到統治者的高度重視,與農業配套的水利工程的興修也備受關注,而這項重要的工作也由提舉常平司承擔了。

神宗熙寧四年(1071年),提舉京東常平倉王子淵上言,講述了自己在治內疏通湖泊、河道之政績:“如本路濟州有南李堰,濮州有馬陵泊等處,久為積水所占,昨已疏治,修復良田約四千二百余頃?！薄坝中迣н^曹、單等九州一十三處溝洫河道,疏決畿內以來諸處逐年夏秋積潦東入清河等處,遂入于海,無橫流之虞[2]5960?！?并借此請求下詔諸路提舉常平司,將農田水利作為首要事務。

高宗紹興二十二年(1152年)八月,宰執進呈比部員外郎李泳的札子,他陳述利弊,請求官府組織力量,借鑒淮西之前的陂塘經驗,立刻著手興修水利。陂塘是通過蓄水預防干旱的人工灌溉系統,在中國古代社會中有著不可或缺的作用。高宗對此回復道:“聞諸郡陂湖蓄水去處,如紹興及淮南,往往為民侵占,雖目前州郡獲利,恐二三年后無水溉田,即為害不細矣。泳所奏可下本路常平司措置[3]2665?！泵鞔_提出由提舉常平司擔當此任。

(二)處理民間田產糾紛

提舉常平司主要處理兩方面的民間田產糾紛。一為軍方占佃。如高宗紹興二十五年(1155年),尚書省批文,“川路諸軍見耕營田,除逃亡死絕外,有占佃民間田地,如人戶陳訴,委本路常平司勘驗”[3]2757。提舉常平司負責處理軍方占佃人戶田地之事,通過勘驗田產契書真偽,判決田地的歸屬。

另外,為躲避戰亂而外逃,后又還鄉的人戶的被轉賣田產,亦由提舉常平司負責處理。高宗紹興三十二年(1162年)春正月,“時江東提舉常平官洪適因上殿言;‘江鄉之民以旱荒而徙淮甸,比遭敵騎之擾,復還故鄉,所棄之產,已為官司估賣形勢之家,買者十不償一,佃者量納租課,無補于官,有害于民,乞斷自紹興二十八年以后州縣所賣逃產,許元業人子孫以元估價就贖,專委提舉常平官覺察?！瘡闹盵4]。

盡管這些史料有著明顯的地域性,不可作為全國通行的事例去考量。但這些零星的史料也足以說明提舉常平司在地方田地事務中管理職責的廣泛。

(三)經營管理戶絕田及籍沒官田

早于提舉常平司成立之初,戶絕田土就被明確劃歸在其管理之下。此外,那些因政治過失而被罷黜的官員的田產收歸國有后亦歸提舉常平司提領。哲宗紹圣四年(1097年)五月,因“惟簡引用陳衍交通執政,變亂朝政”“詔:‘衍并梁惟簡屋宅、產業、園地、錢物并根括籍沒入官,在京者撥與后苑房廊所,京城外者撥與提舉常平司’”[5]11569。

事實上,戶絕田及籍沒官田只是來源不同,收歸常提舉平司之后,都是作為“系官田產”存在的。經營管理這些“系官田產”也是提舉常平司的責任。如徽宗政和元年(1111年)五月,“二十七日,臣僚言:‘天下系官田產在常平司有出賣法,如折納、抵當、戶絕之類是也’”[2]5962。

南宋時期,經營管理這些官田依然是提舉常平司的重要職責。如,高宗紹興二十九年(1159年)九月,“辛卯,左朝散大夫、提舉兩浙東路常平茶鹽公事都潔特轉一官。以本路出賣官田及五萬緡,戶部奏為諸路倡也”[3]3053。都潔還因為出賣官田數量巨大,政績顯著而獲得升轉的機會。

四、其他經濟職能

(一)礦冶

史料中常平司代管礦冶的記載最早始于徽宗崇寧二年(1103年)?！盎兆诔鐚幎耆露?宰臣蔡京札子奏:‘農田水利、山澤、市易、抵擋,皆常平職事,悉以利民,所用錢物合支常平息錢[2]4115?！敝袊糯鐣陨綕蓢袨樵瓌t,將礦冶視為重要的財政來源。因提舉常平司與原來提舉坑冶事務的轉運司及提點坑冶司職權有所沖突,崇寧三年又重新分散了坑冶事務的事權?！芭f來坑冶自合屬提點鑄錢、轉運司,自后新置合隸提舉司管勾[2]4115?！?提舉常平司擁有了地方新置坑冶的管理權。

(二)買撲坊場、河渡

提舉常平司掌管坊場、河渡的職能早在神宗熙寧年間機構設立之初就被確定下來了,亦有大量的事例散見于之后的史料之中。坊場為官設專賣市場,河渡,即渡口。買撲是宋代的一種包稅制度,即政府將渡口、市場、酒等的稅收核定數額,招商承包。提舉常平司掌管坊場、河渡,自然也要在買撲制度中分一杯羹。

徽宗政和三年(1113年)淮南轉運司提出的買撲坊場、河渡的新政策中,還提到了轉運司與提舉常平司在買撲坊場、河渡的收益中的分配原則?！坝仲I撲坊場、河渡課利入轉運司,凈利入提舉常平司[2]7110?！?/p>

五、其他政治職能

(一)按察、保舉官吏

提舉常平司作為一路的監司之一,與轉運司、提點刑獄司同樣擁有薦舉官吏的職能[6]。更準確地說,這種職能是相應級別的官吏特有的權利。

元豐元年(1078年)正月,還對提舉官舉薦官員的人數做出規定?！捌洚斉e官,于開封府界提點、諸路轉運使、副、判官、提點刑獄見舉官數內均減立法。其立法:諸路提舉所舉官計二百有九人,內二百有一人均減增定[2]4112?！?/p>

此外,提舉常平司與轉運司、提點刑獄司及其他同級機構間都有相互薦舉下屬的職能。哲宗元符三年(1100年)九月,“十九日,吏部言:‘準都省批送下開封府界提舉常平司狀,乞開封府界提點司管勾文字并管勾帳司官、提舉司管勾官,許兩司互相薦舉。所有知開封府,亦乞依經略安撫法。本部今相度安撫、發運、轉運、提點刑獄、提舉常平司屬官,許本路逐司互相薦舉外,有開封府府界提點、提舉常平兩司屬官,欲亦許互相薦舉。及府界提舉常平司屬官,亦乞許依府界提點刑獄司檢法官、提點司帳司官,許知開封府歲舉?！瘡闹盵2]5802。

除了有限的薦舉職能,提舉常平司對一路官員又負有按察的職責。從本司下屬,到州縣官吏都是常平司的按察對象。

如,神宗熙寧四年(1071年)八月,“司農寺言:‘諸路提舉常平官課績,已許本寺考校升絀,其管勾官即令提舉司保明上司農,計功酬獎[5]5506?！背Ｆ焦賹Ρ舅緦傧掠锌颊n的權利。提舉常平司對州縣官員的按察事例也零星的散見于史料之中。孝宗乾道三年(1167年)“三月十九日,詔:‘知溫州劉孝韙,為不葬被水之人骸骨,以至暴露,可放罷?！蕴崤e常平宋藻按劾也”[2]2653。

(二)處理民事訴訟

提舉常平司同其他監司機構一樣,在地方也擁有著審判民事訴訟的職能?！睹珪星迕骷防锞痛嬖谥罅康某Ｆ剿咎幚砻耖g田產及家族內部爭訟的事例。然而值得注意的是,一般民事爭訟多由縣到州再上訴到監司。提舉常平司的所做的民事判決也多是在原有判決上“維持原判、改正錯判以及發下重審等幾種情況”[7]。

除了上述提舉常平司的日常政務外,不同地區或不同情況下,提舉常平司還有臨時差遣的職能,或在個別地區獨有的職能。常平司的特殊職能具有隨意性,此文只討論各路提舉常平司的普遍職能,暫不梳理其特殊職能。

此外,賈玉英先生尤其特別提到常平司“兼領鹽法改革和買納鹽場”的職能[8],而其所引用的史料不完整,完整史料亦無法證明其論點。筆者所能看到的常平司措置鹽法的史料,只有《續資治通鑒長編》卷三百四十八,元豐七年(1084年)九月“己酉”條的記載?！疤崤e荊湖南路常平等事張士澄、轉運判官陳偲等上本路八州鹽舊賣及今來相度合增賣鹽數,修為湖南、廣東西鹽法條約總目。戶部言:‘欲依此推行,候就緒,令本路轉運、提舉官同立法?！瘡闹甗5]8358?！背Ｆ剿敬胫名}法等事務也應該屬于個別路分的個別職能。

據目前的史料所見,提舉常平司的職能主要包括以上幾個方面。在中國古代社會,官府行政分工并不細致,一個機構往往會出現經濟、行政和司法職能的交叉,因此,提舉常平司的職能看起來尤為龐雜,令人毫無頭緒。這雖然是中國古代行政機關的普遍現象,但是通觀提舉常平司的職能,也可以發現一些規律。提舉常平司的職能主要是在新法賦予的基礎職能上不斷衍生出來的。而且因為其手握倉廩,經濟職能尤為突出,久而久之,由于其突出的經濟職能,甚至形成了一條以提舉常平司為主導的“第二征調系統”(2)“第二征調系統”由包偉民老師在《宋代地方財政史研究》(中國人民大學出版社,2011年版)中提出,指區分于“主要由路分轉運司(漕司)與州縣守臣負責”的地方財政管理系統,“由提點刑獄、提舉常平、提舉茶鹽諸司,及通判、縣丞等組成的、從路分到州縣的財物管理系統”?！暗诙髡{系統”亦稱為“倉憲倅丞征調系統”,“起源于北宋中期,至南宋最后形成”,“倉憲倅丞征調系統不同于運使守臣負責的財政系統之處,正在于它不直接負責地方的日常經費開支,相對獨立于地方財政系統,也就是說,它不具贍下供上的雙重性,而只負單一的供上之責,因此效率較高”。,成為了中央重要的財政來源。這也是提舉常平司于南宋雖屢遭廢棄,最后又不得不重置的重要原因之一。