新時代我國政府購買公共服務市場化面臨的 困境與路徑選擇*

張禮建，李文靖，陳 彪

一、問題提出與文獻回顧

政府購買公共服務是推進國家治理體系和治理能力現代化、促進共同富裕的重要舉措。黨的十八大以來，政府購買公共服務作為深化“放管服”改革、提升政府服務效能、建設服務型政府的重大創新而備受重視和推崇。2013 年，國務院辦公廳印發《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，鼓勵地方政府積極穩妥推進政府向社會力量購買服務。同年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求“推廣政府購買服務”，這是我國第一次在黨中央文件中將政府購買公共服務設定為全面深化改革的任務，說明政府購買公共服務正在邁向體系化、制度化。2014 年，財政部等印發《政府購買服務管理辦法（暫行）》，著力推廣和規范政府購買服務。2015 年，國務院頒布《政府采購法實施條例》，明確政府采購的服務內容、流程等，為推廣政府購買服務提供了法律法規保障。同年，《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》出臺，推動公共服務供給機制創新。2020 年，財政部公布《政府購買服務管理辦法》，政府購買服務有了更加有力的制度保障和約束。為進一步鼓勵各地大膽創新實踐，發揮“試驗田”的作用，2021 年財政部選取了北京等8 個地方15 個市、區、縣作為政府購買服務改革工作聯系點。2022 年，黨的二十大報告強調要“健全現代預算制度”，為做好新時代政府購買公共服務指明了方向。

政策的密集出臺和層層遞進，彰顯出中央對政府購買服務的高度重視和大力支持，政府購買服務的規模和范圍隨之快速增長。據統計，全國政府采購規模由2013 年的16381.1 億元（占GDP的比重為2.9%，服務類政府采購為1534.4 億元）增加到2021 年的3.64 萬億元（占GDP 的比重提高到3.2%）①楊文君.政府采購為擴消費促發展“加油”［N］.中國政府采購報，2023-02-07（001）.。其中，政府購買服務支出為4970 億元，是2015 年的3 倍多，購買公共服務支出為3479 億元，占比70%②全面發力 縱深推進 政府購買服務改革取得重要進展和顯著成效［J］.中國財政，2022（23）：10-13.。政府購買范圍也從2003 年《政府采購法》中規定的僅限于購買維持政府自身運作的后勤服務擴大到2022 年新版《政府采購品目分類目錄》所列的25 大類服務類項目，各地對政府購買服務項目進一步細化拓展（如：廣東省級政府部門向社會力量購買服務項目目錄多達323 項，涉及基本公共服務、社會事務服務、行業管理與協調、技術服務、政府履職所需輔助性和技術性事務5 個一級目錄）。

伴隨政府購買服務規模、領域快速增長的是“政府圈內化購買”現象大量存在，地方政府的公共服務購買存在著以非競爭的購買方式、非獨立的承接主體為特征的內部化購買現象，增加了購買失敗的風險③婁成武，甘海威.新制度主義視角下政府購買公共服務內部化問題治理研究［J］.學術論壇，2017（2）：121-127.，使得市場化程度嚴重滯后?！叭荣徺I”“體制內吸”“伙伴關系”“管家關系”等已成為學界描述政府購買非市場化現象的熱詞。調查顯示，政府購買公共服務大部分還沒有通過政府采購公開招標的方式來實施。由于缺乏公開競爭，社會組織對政府購買公共服務的需求并不了解，直接影響了我國政府購買公共服務的發展壯大，而且還容易導致違規、壟斷、暗箱操作等問題的出現④王昆，潘曄.政府購買服務恐成腐敗新災區［N］.經濟參考報，2014-07-03（007）.。以政府購買體育公共服務為例，當前我國更多用“熟人關系”進行活動，形式化購買、定向購買、單一來源購買等購買機制單一問題較為常見，如有些地區有60%的體育公共服務采用定向委托等非競爭購買方式，違背了公平、公開的購買原則⑤葉松東.政府購買體育公共服務的風險因素與防范策略［J］.體育學刊，2021（2）：40-47.。南方某城市18 所高校承接政府購買公共體育服務項目采取獨立關系非競爭性購買模式，購買過程采用的是政府直接委托而非公開招標的方式⑥路偉尚.高校承接政府購買公共體育服務的社會供給研究［J］.廣州體育學院學報，2021（4）：19-22.。在政府購買服務項目中，有的單位甚至甘當“甩手掌柜”，于是出現了“假服務、真拿錢”“只收錢不服務”現象。根據紀檢監察機關2021 年專項監督檢查通報，發現一些典型案例：某縣通過政府購買服務，原約定修建40 個愛心亭，安置80 名殘疾人就業的項目，最終僅建成8 個愛心亭，安置1 名殘疾人就業。2020 年4 月，某縣以75 萬元價格將服務項目發包給一當地公司，并要求公司報價89 萬元。后經競爭性比選中標后，該公司根據約定將14 萬元以“回扣”方式交給該單位主要領導用于個人開支⑦呂佳蓉.紀檢監察機關強化政府購買服務監督嚴查高價采購背后利益輸送［EB/OL］.中央紀委國家監委網站，（2021-12-21）［2023-02-20］.https：//www.ccdi.gov.cn/yaowenn/202112/t20211221_159859.html.。這些典型例子凸顯了我國政府購買公共服務在制定規劃、選擇賣方等多個環節容易出現廉潔風險①周義程，咸鳴霞.政府購買公共服務的廉潔風險識別與防控［N］.中國社會科學報，2021-07-28（A10）.。由此可以看出，大部分服務購買項目采用直接協商、內部委托等方式，市場化購買嚴重不足，影響了購買服務的質量。值得注意的是，發達國家的政府采購規模一般都占GDP 的15%以上，我國目前僅有3.2%，未來還有較大的增長空間，政府購買公共服務市場化也勢在必行、迫在眉睫。

政府購買為何難以市場化？目前學界的解釋主要集中于四個方面：一是政府行政干預。政府運用權力和行政力量介入非政府組織進行強力控制，兩者結成利益聯盟，形成授權和壟斷、控制與被控制的關系②范明林.非政府組織與政府的互動關系——基于法團主義和市民社會視角的比較個案研究［J］.社會學研究，2010（3）：159-176、245.；將科層或依附關系隱藏于政府購買合同之下，形成管家策略③敬乂嘉，胡業飛.政府購買服務的比較效率：基于公共性的理論框架與實證檢驗［J］.公共行政評論，2018（3）：137-161、212-213.。二是政府經濟干預。通過政府獨資或合資等直接發起或倡導成立社會組織④王浦劬，萊斯特.M.薩拉蒙等.政府向社會組織公共服務外包研究（中國與全球經驗分析）［M］.北京：北京大學出版社，2010：28，形成“依賴關系非競爭性購買”“獨立關系非競爭性購買”等⑤王名，樂園.中國民間組織參與公共服務購買的模式分析［J］.中共浙江省委黨校學報，2008（4）：5-13.，本質上是一種“體制內吸”或“體制外非正式的按需購買”⑥韓俊魁.當前我國非政府組織參與政府購買服務的模式比較［J］.經濟社會體制比較，2009（6）：128-134.。三是隱性壁壘的存在?！胺招枨笤O定的高度針對性”“基層政府的懷疑和不信任態度”，陪標、拆包規避招標、量身定標現象突出⑦鄧金霞.公共服務外包中是否存在隱性進入壁壘?［J］.中國行政管理，2016（5）：53-58.，信息渠道閉塞，公共服務購買無效率⑧［美］謝尼亞·舍爾—阿德龍.建立社會保障（私有化的挑戰）［M］.王發運，等譯.北京：中國勞動社會保障出版社，2004：21.，產生“需求方缺陷”和“供給方缺陷”⑨詹國彬.需求方缺陷、供給方缺陷與精明買家——政府購買公共服務的困境與破解之道［J］.經濟社會體制比較，2013（5）：142-150.。四是制度缺位。政府公共服務購買缺乏行政法等法律法規的有效規制⑩王叢虎.政府購買公共服務與行政法規制［J］.中國行政管理，2013（9）：34-37，103.，政府購買社會組織服務的政策壁壘以及社會組織角色標簽錯誤，建構了社會組織非健康發展樣態?方琦，王伯承.制度壁壘與角色偏差：政府購買社會組織服務困境研究［J］.云南行政學院學報，2020（5）：119-125.。政府購買信息披露不公開，使本應公開招標的公共服務項目購買“內部化”，制度缺位讓政府購買服務呈現出體制內需求為導向，就近圈內購買現象嚴重，無論政府獨立性購買還是依賴性購買，都是一種非競爭性的“定向”購買?王向民.中國社會組織的項目制治理［J］.經濟社會體制比較，2014（5）：130-140.。

不難看出，既有研究已經從行政干預、經濟干預、購買模式、制度缺失等角度對我國政府購買服務的非市場化現象進行了分析和闡釋。但仔細推敲，現有研究更多集中于外在邏輯、表象的解釋，沒有或較少探究政府購買難以市場化的內在緣由和“本象”。政府購買公共服務內部消化，無疑讓政府購買公共服務的競爭性、效率性、優質性大打折扣，這與國家《“十四五”公共服務規劃》提出的到“2025 年，公共服務制度體系更加完善，政府保障基本、社會多元參與、全民共建共享的公共服務供給格局基本形成”的目標差距較大。政府購買難以市場化背后的邏輯關系到底是什么，如何推進政府購買公共服務市場化將成為本文探討的主要問題。

二、政府購買公共服務難以市場化的主要困境

基于政府購買信息的模糊視角和不同組織距離政府中心位置的遠近兩個維度，本文從政府購買“供給側”與“需求側”對政府購買公共服務市場化困境進行簡要分析，以窺探其內在影響機理。

公共服務產品的模糊性、購買制度的模糊性、交易關系的模糊性構成了政府購買信息的模糊性，模糊性的存在制造了市場主體公平競爭障礙。依據不同組織距離政府中心位置的遠近將承接主體劃分為：緊密組織、松散組織和獨立組織①組織類型劃分上借鑒了美國學者維克提出的“牢靠組織”“松散組織”理論，并受到李晨行、史普原《科層與市場之間政府購買服務項目中的復合治理——基于信息模糊視角的組織分析》一文的啟發。。不同位置的組織對政府購買信息模糊性的適應能力不一致，緊密組織與政府機構之間的高度一致性和高度依賴性，使其在政府購買中具有天然優勢；獨立組織遠離政府中心位置在政府購買中處于相對劣勢；松散組織則具有一定依賴性和相對獨立性而游離于二者之間。此外，政府權威和思維慣性的存在，讓政府部門對獨立組織的公共服務能力持懷疑態度，認為社會組織容易帶來風險，造成不穩定因素②韋諸霞，周均旭.政府購買社會組織公共服務的三重機制與變革路徑［J］.求實，2017（12）：74-83.。政府購買信息模糊性、承接主體與政府中心距離的遠近而產生的適應性差異以及政府購買慣性的存在，是政府購買公共服務難以市場化的主要困境。

（一）政府購買信息的模糊性是阻礙政府購買公共服務市場化的主要“癥結”

按照科斯的交易成本理論，信息的標準化有助于降低交易成本，提升市場主體的競爭性。信息標準化是指采用統一的信息交換規則、編碼，使之增加可理解程度，減少傳遞過程中的理解偏差，使之不必拘囿于人格化情境，不需要太多的默會知識，降低信息理解成本③李晨行，史普原.科層與市場之間：政府購買服務項目中的復合治理——基于信息模糊視角的組織分析［J］.公共管理學報，2019（1）：29-40、170.。而政府購買服務的現實是，由于公共服務購買產品的復雜性、交易制度的復雜性、政社關系的復雜性等多重因素，很難做到各類信息的標準化，我們稱之為政府購買信息的模糊性，具體體現在三個方面。一是公共產品的模糊性。隨著政府購買范圍的擴大加之公共產品的虛擬性、復雜性等屬性，限于能力和人員的雙重有限，面對紛繁復雜的公共服務，政府很難把公共產品進行準確描繪、對服務的要求進行準確界定，要做到購買公共服務的“清晰可見”無疑對政府提出了巨大的挑戰。二是政府購買制度的模糊性。政府購買公共服務制度政出多門，多宏觀指導，少微觀規制，在制度實踐層面依賴于執行政府機構的“自由裁量”。三是交易關系的模糊性。政府強權威、一家獨大的局面由來已久，使其更傾向于嚴密的科層管理而非平等契約合同。那么政府購買信息的模糊性究竟是如何影響政府購買公共服務市場化的呢？

1.公共產品的模糊性加大了公共服務購買市場化的交易成本。公共服務是一種特殊的商品，它具有普通商品不具有的特殊屬性，如：商品本身的非客觀性、難量化性，甚至部分準公共產品的公共服務還具有消費的非排他性，客觀導致購買公共服務的結果與產出難以量化，甚至缺乏基本的衡量依據。這些公共服務的數量、質量、效益等信息的難以測定，構成了公共服務的產品模糊性。那么公共產品的模糊性是如何影響公共服務購買市場化的呢？公共服務產品的模糊性導致售買雙方在建立契約關系時，難以清晰界定雙方利、責、權，無疑大幅增加了公共服務購買合同的制定、執行、考核與評估等多方面的交易成本，這也意味著更大的合同風險。作為科層制政府，安全和穩定是政府考慮的第一要素，當面對風險與穩定、安全與效益之間的決策時，政府“穩中求進”的工作基調也會優先選擇安全可靠的交易方式，哪怕顯得不是那么“效率”。公共產品的模糊性加大了政府購買公共服務市場化的交易成本，導致政府購買公共服務市場化的積極性下降，甚至面對上級政府強制要求公開招標時，政府購買方也會采取“陪標”等方式進行規避，形成形式上的購買而并非實質性的市場化購買。

2.購買制度的模糊性為公共服務購買的市場化提供了反向操作空間。首先，制度本身的不健全產生的模糊性。長期以來，政出多門現象普遍存在，政府購買領域也不例外，就政府購買公開招標而言，主要涉及兩部法律是《政府采購法》《招投標法》，仔細研究發現，兩部法律的所規范的主體和內容又高度疊加，但側重點卻各有不同，尤其在政策適用、法律執行與監督等方面存在著一定沖突。雖然政府部門后續又陸續出臺了《民政部 財政部關于政府購買社會工作服務的指導意見》《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》《政府購買服務管理辦法》《財政部關于中央本級政府購買服務指導性目錄》等政策和制度進行補充，但限于公共服務的復雜性和地方差異性等原因，許多具體事項僅僅是點到即止。其次，制度執行層面的模糊性。制度的不健全和不規范為制度實踐操作層面提供了可尋空間。面對上級政府的規制要求和紛繁復雜的多重任務，一方面地方政府一般會采用變通應對策略，通過“形式合法化”或“程序合法化”積極應對上級監管考核，規避政治風險，即形式市場化購買而并非真正市場化購買；另一方面也會積極利用政策縫隙，采用夾縫生存策略，利用政策漏洞實行變通購買、內部購買等形式推動政府購買的執行。最后，制度模糊性形成了圈內承接主體與圈外承接主體之間的不對等，由于不同承接主體在市場和政府之間所處的位置不同，掌握的信息和資源也各不相同，客觀上形成不同主體之間對同一制度規則的理解偏差。因此，制度的模糊性為政府提供了“自由發揮”空間，為政府購買公共服務市場化提供了反向操作機會。

3.交易關系的模糊性對公共服務購買市場化形成隱性壁壘。承接主體與購買主體形成的售買關系，我們稱之為交易關系，但這種關系會因彼此之間相對位置的不同而造成理解上的偏差，我們稱之為交易關系的模糊。主要體現在以下幾方面：第一，不同位置關系所獲取的信息迥然不同。政府的科層制構建是一種典型的封閉系統，處于政府中心周邊的承接主體更能獲得其他社會組織無法獲取的信息。中國自古以來就是“人情社會”，對陌生社會組織而言，政府機構往往缺乏信任而“不愿意多言”，對自己信得過的組織，往往能“吐露心聲”。第二，與政府位置關系的遠近讓承接客體所接受的信息價值不一樣。關系親近的社會組織能夠體會政府購買的真實意圖、內在動機，從而提供更加貼心的服務；而關系疏遠的社會組織往往只能看到事物的表面，抓不住政府購買的核心。由此形成了一種現象，哪怕不同承接主體獲得了相同的信息，也因信息結構的不同，而對同樣的信息產生不同的信息理解。第三，交易關系的模糊性也為維持圈內購買產生了維系動力。市場化招標產生的承接主體需要較強的交易磨合期，而圈內購買因其與政府的高度融合，從而開展起來得心應手，關系模糊為政府購買公共服務市場化提供了空間，在政治“錦標賽”的壓力下，各級政府都渴望從政績競賽中脫穎而出，市場化契約式購買難以滿足政府政績景觀化的要求，相反，圈內化購買可以通過“項目置換”等方式辦政府想辦的事。

（二）不同社會組織距離政府位置關系直接影響其項目獲取能力

那么對社會組織而言，不同的組織又是如何應對信息的模糊性呢？本文以不同社會組織離政府中心位置的遠近不同為視角進行剖析。為了研究方便，根據社會組織距離政府主體之間關系的近遠程度將社會組織分為緊密組織、松散組織和獨立組織，分別闡述三種組織是如何因與政府的位置關系影響其項目獲取。

1.緊密組織與政府主體的高度一致性使其在政府購買中具有天然優勢。緊密組織是指那些直接由政府出資和直接管理的企事業單位，它本質上屬于政府科層組織的一部分，這類組織在政府購買中往往享受優先權。具體看來，緊密組織與政府主體具有高度一致性，主要體現在緊密組織的資金來源多源于政府撥款或以爭取項目的形式從政府獲得撥款；緊密組織往往是政府職能的延伸，其人事任免由政府委派或由政府退休官僚擔任，高度熟悉政府運營體制，與政府購買主體具有天然的聯系。這類組織在政府購買中往往具有天然優勢。首先，從信息渠道看，直屬管理或官僚主管的優勢讓緊密組織往往直接參與到政府的日常事務中來，很容易獲得政府購買的信息，而且信息的含金量往往是圈外組織無法獲取的。其次，從交易關系上看，緊密組織與政府購買主體具有天然的信任關系，長期以來的合作關系，讓政府不用花更多的時間和精力對該組織進行過多的考察，可以放心地將項目服務交給它們承擔。最后，過程和結果干預更加靈活，政府購買由于產品的模糊性往往對購買結果不能事先約定，緊密組織關系讓政府對購買項目的過程和結果指揮更加靈活，而不用去受限于契約合同的約束。2016 年，財政部、中央編辦聯合頒布的《關于做好事業單位政府購買服務改革工作的意見》和財政部《關于做好2022 年政府購買服務改革重點工作的通知》要求“繼續推進政府向公益二類事業單位購買服務”就是具體的體現，激發了事業單位的內在活力。

2.松散組織具有依附性和相對獨立性，游離于政府與市場之間。松散組織與政府主體的關系介于緊密組織和獨立組織之間，這類組織既對政府主體具有一定的依賴性但又保持相對獨立性。如果說緊密組織相當于我們親戚關系中的近親關系，那么松散組織則相當于我們親戚關系的遠房親戚。這類組織往往是從政府體系中改制出來的企事業單位。在組織關系上，政府機構對松散組織具有一定的或間接的控制權，兩者往往也存在著一定的業務往來，有著一定的日常聯系基礎，但又不構成直接的組織領導和控制關系。從運營關系上看，這類組織又具有相對獨立性，不完全依附于政府的嚴格控制，組織內部也往往根據自身發展的需要開展一些獨立化的組織運作。這類組織在政府購買中享有僅次于緊密組織而高于松散組織的優先級，因其與政府購買主體之間若即若離的關系，政府往往會把服務產品中帶有中等模糊的產品承包給松散型組織。

3.獨立組織在政府購買中處于相對劣勢。圍繞與政府關系距離來看，緊密組織對于政府機構具有高關聯性或強控性，松散組織對于政府機構具有一定關聯性和相對獨立性，而獨立組織基本脫離于科層政府之外，是更為徹底的市場化主體，其與政府之間的關系基本屬于市場主體之間的平等契約關系。這類組織在參與政府購買過程中，往往較其他兩類組織具有相對劣勢。表現在：第一，信息的相對劣勢。由于位置關系的距離，獨立組織要獲得內部信息難度在三類組織形態中是最大的，信息的失衡讓獨立組織在參與政府購買中缺乏競爭性，表現往往滯后于其他兩類組織。第二，信任的相對劣勢。一方面，從獨立組織發展看。由于發展起步較晚，我國獨立組織存在規模較小、專業化程度不高、社會影響和公信力弱等“供給方缺陷”情況?！吨袊壬瓢l展報告（2022）》顯示，截至2021 年底，全國社會組織總量為90.09 萬個，比2012 年增長1.7 倍，但相比發達國家，我國每萬人擁有社會組織比例偏低且分布不均衡，教育領域和社會服務領域的社會組織數量占了近一半，東部地區占全國46.17%；西部地區占23.64%；中部地區占22.49%；東北地區占7.70%①楊團，朱健剛.中國慈善發展報告（2022）［M］.北京：社會科學文獻出版社，2022：15。如2021 年廣東省年末每萬人擁有社會組織數量為5.7 個，位居全國前列。此外，獨立組織功能不強，自身資源吸取能力較弱，大都依靠政府項目支持運作，尚未形成獨立發展能力，加上其專業化程度還不高，能力參差不齊，高層次專業人才缺乏（以社工師為例，截至2022 年9 月20 日，全國共有助理社會工作師72.4 萬人、社會工作師20.5 萬人、高級社會工作師約400 人①閆薇.十年擘畫踏征程 奮楫揚帆再向前——黨的十八大以來我國社會工作發展綜述［N］.中國社會報，2022-09-22（004）.），參與大型公共服務能力建設經驗不足，導致民間社會組織政府信任度較低，產生“供給方缺陷”。另一方面，從政府購買視角看，由于產品模糊性和關系模糊性的存在，政府不愿意花更大代價而更愿意相信長期合作伙伴而非平等的市場化獨立組織，政府購買活動與私人活動之間的完全理性人假設不同，政府在選擇公共服務時需要平衡效率和其他因素，有時“穩定壓倒一切”是政府思考問題的邏輯起點②［美］唐納德·凱特爾.權力共享：公共治理與私人市場［M］.孫迎春，譯.北京：北京大學出版社，2009：5-14.，產生“需求方缺陷”。對穩健性價值的考慮成為政府購買社會組織服務的主導因素，相比體制內社會組織，體制外社會組織在政府購買中常落得下風③徐家良，程坤鵬，蘇鈺歡.公共價值視域下政府購買公共服務市場競爭度研究——基于S 市的定性比較分析（QCA）［J］.上海行政學院學報，2019（5）：24-34.。當然，獨立組織也并非完全不作為，獨立組織往往會動員私人關系，加大對政府購買主體的項目攻關，以此彌補政府機構對獨立組織的信息劣勢和信任劣勢，但這對“關系人物”的依賴比較大，而且這種關系往往也是暫時的，由于關系人的離去或組織的變換，“關系人物”也會隨之不存在。

綜上，由于公共服務產品模糊性的存在，無法對產品和服務進行有效界定；制度模糊性的存在，讓政府購買主體往往可以相機而動；關系模糊的存在讓政府更加青睞“熟悉”組織。不同組織在政府購買中地位各不相同，緊密組織因其與政府主體的高度一致，往往在政府購買中是最大的贏家，松散組織也憑借自身的相對優勢獲取政府購買中的一席之地，獨立組織往往更加難以與緊密組織和松散組織抗衡，最終陷入政府購買陷入“圈內購買”，難以真正市場化。

三、推動政府購買公共服務市場化的政策建議

不難發現，政府購買公共服務難以市場化受政府需求方缺陷和承接主體供給方缺陷的雙重影響。因此，應通過以下舉措提升政府購買公共服務市場化程度。

（一）明晰公共服務產品邊界，推進建立公共服務市場化購買清單

公共服務產品的模糊性是政府購買公共服務難以市場化的重要成因。國家陸續出臺了大量公共服務購買的政策規范，購買范圍、購買領域正在逐步清晰，但限于公共服務的多樣性和地區差異性，各地區要加快政府購買公共服務的地方化“制度清單”的跟進。一是明確公共服務購買市場化范圍。對公共服務按公共屬性、職能屬性、效益屬性進行有效分類，一般而言，準公共產品和服務、非政府職能屬性、市場化購買更具效率的公共服務應加快推進實現“應買盡買”，重點落實市場化購買。有研究表明，向企業或社會組織購買公共服務的有效性大于向事業單位購買服務的有效性④韓清穎，孫濤.政府購買公共服務有效性及其影響因素研究——基于153 個政府購買公共服務案例的探索［J］.公共管理學報，2019（3）：62-72、171.。既要以正面清單列舉政府購買公共服務的范圍與方式，又要以負面清單清晰劃定公共服務市場化邊界⑤宋世明.美國政府公共服務市場化的基本經驗教訓［J］.國家行政學院學報，2016（4）：108-113.，降低政府提供公共服務成本，提升公共服務效率。二是界定公共服務邊界。按照定義清晰、量化可操作的原則推進公共服務量化工作，對公共服務的內容、規模、預期成果、投入成本進行了進行綜合評估，加快建立公共服務購買菜單，實現公共服務的“照單購買”。三是完善公共服務購買效益和過程評估。通過明確公共服務購買范圍、界定公共服務購買清單、強化公共服務購買評估為推進公共服務購買市場化奠定堅實的基礎。通過建立公共服務市場化購買清單，強化第三方審核評估，減少或消除公共服務難市場化的“產品模糊性”。

（二）完善政府購買公共服務市場化制度建設，強化制度約束

推進政府購買公共服務總體目標是建立多元化、社會化、制度化、法治化的政府購買公共服務制度①李軍鵬.政府購買公共服務的學理因由、典型模式與推進策略［J］.改革，2013（12）：17-29.。英國歷史學家約翰·阿克頓曾斷言：絕對的權力必然產生絕對的腐敗。為規范政府購買行為，政府購買公共服務市場化制度建設重點包括公共服務購買信息公開制度建設、購買過程制度建設、監督制度建設，構建完備的公共服務市場化制度體系。同時，還應該更加注意政府購買服務法律法規的統一性，避免政出多門，政策之間的相互扯皮現象。首先，完善政府購買信息公開制度。完善政府購買服務項目基本情況披露制度、購買方式披露制度、投訴和反饋制度、責任追究制度，為購買市場化提供透明的制度環境。研究表明，競爭性制度能夠顯著提高社會組織的專業化水平②葉士華，孫濤.競爭可以提升社會組織專業化水平嗎——基于全國735 家社會服務組織的實證分析［J］.甘肅行政學院學報，2021（4）：38-47，124-125.，進而提升其參與政府購買公共服務的質量。其次，完善政府購買方式和程序制度。政府購買公共服務主要有合同外包、公私合作、政府補助、憑單制等方式③李軍鵬.政府購買公共服務的學理因由、典型模式與推進策略［J］.改革，2013（12）：17-29.，每一種購買形式涉及不同法律和制度條款，甚至對其規范的程度也不一樣。對各種形式的政府購買加快形成從需求規劃、項目確定、公開招標、合同簽訂、項目執行、項目評估、違約條款等等，形成政府購買程序的完整化、制度化管理。最后，完善政府購買公共服務項目評估制度。完善政府購買評估體系，推進第三方評估主體的建設，避免公共服務項目評估過于主觀化。通過制度建設，搭建完備的公共服務市場購買體系，降低或消除公共服務購買的“制度模糊性”。

（三）培育公共服務市場化社會組織建設，注重功能引導，提升參與競爭力

政府購買社會組織服務制度塑造了國家與社會組織新的合作形式，直接推動了公共服務提供進程④關爽.黨政主導：政府購買社會組織服務的制度特征與發展路徑［J］.廣西社會科學，2021（4）：17-22.。但社會組織的發育不足也是政府購買公共服務市場化程度不高的重要原因，培育公共服務市場化承接主體是推進政府購買市場化的有效策略，通過規模做大、功能引導，提升其參與競爭能力。首先，加大市場化承接主體扶持力度，完善扶持政策。黨的十八大以前，我國每萬人擁有社會組織總數僅為2.7 個（2008 年），不僅低于歐美日等發達國家（總數50 個以上），而且還低于巴西、印度等許多發展中國家（總數10 個以上）。截至目前，我國每萬人擁有社會組織個數也不足10 個，與世界各國仍有較大差距。因此，一方面，建議適時修訂《社會團體管理條例》，放寬社會組織準入，減少與社會組織發展相關的制度門檻，積極培育市場化承接主體。另一方面，應通過稅收優惠、資金補貼、引入社會資本等方式培育一批市場化公共服務承接主體。因為資金短缺、稅費過大已成為制約我國市場化承接主體發展的直接因素。其次，加快社會組織功能培育。重點完善市場化社會組織法人治理結構，明確法人主體地位，實現規范運營、規范管理、自負盈虧。重點強化市場化社會組織能力建設，通過人才培育、分類引導、公私合作等措施，強化市場化社會組織專業能力培育。以財政部和民政部聯合實施的“中央財政支持社會組織參與社會服務項目”為例，2012—2021 年的10 年間累計實施了3546 個項目，投入資金約27 億元，直接服務人數超1283 萬人，年均95.45%的立項單位認為自身能力大幅度提升，這有力推動了社會組織發展①趙宇新.引導社會組織在服務社會中汲取成長的力量——“中央財政支持社會組織參與社會服務項目”10 年述評［N］.中國社會報，2022-07-04（A01）.。最后，營造公平、公正的社會組織經營環境。賦予不同身份公共服務承接主體一律平等的法律地位，保障市場化組織參與權、公平競爭權，取消不公平競爭的制度門檻。只有不斷加強行政權力規制與社會組織培育，才能持續改進政府購買基本公共服務的績效②姜曉萍，康健.官僚式外包：政府購買公共服務中利益相關者的行動邏輯及其對績效的影響［J］.行政論壇，2019（4）：63-68.。

（四）優化政府公共服務市場化購買機制，提升政府購買公開透明度

毫無疑問，未來政府購買公共服務的政策走向是市場化，構建規范統一的政府購買公共服務市場化平臺、建立政府集中購買公共服務制度、引入多方參與有利于完善我國政府購買市場化機制，有利于推進政府購買公共服務市場化。首先，探索建立統一的公共服務購買平臺，實現政府購買公共服務的統一管理、規范運作。統一政府購買平臺有利規范政府購買信息發布、公開招標、資金預算、績效評價，避免了各級政府、各部門自行采購的無序性，可通過個別試點、逐級推廣穩步推進統一政府購買公共服務平臺建設工作，搭建統一的政府購買公共服務平臺③魏娜，劉昌乾.政府購買公共服務的邊界及實現機制研究［J］.中國行政管理，2015（1）：73-76.。其次，探索建立集中采購為主、自主采購為輔的購買模式。探索試行一級集中采購（中央）、二級集中采購（省級）政府購買服務機制，降低自主采購比重，集中購買能有效提升購買效率，降低政府購買成本，預防和減少政府購買尋租行為的發生，通過職能集中管理，規范統一集中采購，有效提升政府購買公平性。建議把公共服務的購買過程視為契約合同的形成過程，從購買范圍、成本收益、合同形式、合同承接方選擇等多方面進行考量④叢屹，賀碩怡.政府購買公共服務：一個實踐的框架［J］.貴州社會科學，2018（2）：119-125.。最后，積極引入三方機構、專家決策、市民參與的決策和監督機制。公共服務提供以市場化方式運行的辦法之一是使服務的接受者參與公共服務標準的制定過程，并有能力實施法律的或非法律的制裁，從而確保對標準的遵守⑤［英］休·柯林斯.規制合同［M］.郭小莉，譯.北京：中國人民大學出版社，2014：335.。研究表明，公眾參與的廣度、深度和范圍以及參與的組織化程度和主動性是影響政府購買公共服務有效性的關鍵因素⑥方國陽，邵建樹，靳曉.公眾參與如何影響政府購買公共服務的有效性？——基于政府購買服務項目的案例分析［J］.中國行政管理，2022（4）：36-46.。因此，我們應該按照公共服務屬性，引入專家、媒體、審計、市民等多方參與決策購買、服務提供、績效評估等環節，提高政府購買、執行和評估的公開透明度，強化政府購買監督，精準識別政府購買公共服務的風險⑦劉志輝，姜顯，常偉.風險矩陣視域下政府購買公共服務風險的實證研究［J］.領導科學，2021（20）：110-114.，從而形成多方參與的協同共治機制。

四、結論與討論

政府購買公共服務市場化是政府購買政策的價值取向，也是未來政府公共服務購買堅定不移的發展方向。本文從政府購買供給側、需求側角度，闡釋了當前我國政府購買公共服務難以市場化的內在邏輯和現實困境，政府購買公共服務產品的模糊性、購買制度的模糊性和交易關系的模糊性構成政府購買信息的非標準化，直接影響政府購買公共服務的市場化；不同社會組織距離政府中心距離直接影響項目獲取能力，緊密組織依靠于政府購買主體的高度依賴和高度信任具有贏得政府購買的先天優勢，獨立組織在政府購買中處于相對劣勢，往往通過動用“個人關系”獲取政府購買，但隨意性較大；松散組織介于二者之間；加之政府高權威和思維慣性往往傾向“圈內購買”，造成政府購買公共服務難以市場化。建議通過建立公共服務市場化清單，明晰公共服務邊界；完善購買制度體系，強化制度約束；加大培育社會組織，強化功能引導；優化公共服務購買機制，提升競爭購買等舉措推進政府購買公共服務市場化。當然，本文對政府購買公共服務研究為一個宏觀視角，具體到微觀個案可能因項目特點、制度環境、領導個性特征的不同而存在較大差異，還需結合實際進一步探討。