派駐監督的組織邏輯：法律地位、職責與界限
——建構中國特色紀檢監察學學科體系的思考

□王 旭

（中國人民大學法學院、紀檢監察學院，北京 100872）

新時代國家監察體制改革的目標是建立集中統一、權威高效的體系，“形成巡視、派駐、監察三個全覆蓋的權力監督格局”[1]54?！把惨暫团神v”之所以成為新時代以來與監察并列的監督體系，原因在于要通過派駐監督來破解“監察機關集中統一與監察對象分散多元”這個基本矛盾，從而有效完成作為“紀檢監察機關首要職責使命”的政治監督任務[2]。

用憲法學關于國家層面的組織理論一般思維、框架和方法對派駐監督進行規范分析與建構，理解派駐監督運行中的組織邏輯與行為準則，明確派駐監督機構的法律地位和職責，分類探討組織結構，同時厘清派駐監督的角色與行為界限，有助于實現“中國特色”與“一般原理”的圓融自洽、相互觀照。這是建構中國特色紀檢監察學學科體系，乃至學術體系和話語體系的重要嘗試。

一、派駐的組織原理與法律問題

派駐監督制度的形成，有中國傳統監察體系傳承的文化基因，也有新中國成立以來，國家權力在自我觀察和組織體上自我衍生的根本組織邏輯，其背后的政治本質往往通過立法體現為憲法層面國家組織的一種重要形式。

（一）自我監督邏輯下的國家監察機構

“集中統一”、自上而下地對行使權力的人進行監督，是深埋在中國監察體系內的文化基因。而這種文化基因與傳統在當代中國憲法上所體現的、更深層次的國家機構組織邏輯是：中國的權力監督是通過國家權力的自我監督、革新與提高來實現的。也就是說，與西方建立在不同國家權力通過彼此制約、平衡來實現監督，同時由民主代議機關來產生專門的監督職能或產生下屬的監督機關不同，中國的監督組織是在堅持國家權力整體不可分的前提下，通過權力的自我決策、自我執行和自我監督運行來一體實現國家意志。從組織理論上所理解的我國的國家監督不是權力彼此之間的“互相觀察”，而是通過一個樞紐或中樞機關來搜集局部的權力運行信息，運用規范進行信息的分析和處理，并對出現問題進行自我修復的機制。

然而，這種借助樞紐或中心機構整體功能來實現自我監督，始終需要回答組織社會學上的一個問題，即如何避免權威向下流動和信息向上流動的雙重泄露?！凹薪y一”實現了監察機關的專責性，但由于監察對象在空間上的分散、多元，使得如何保證專責機關的權威和命令有效傳遞到每一個對象，高效搜集監察對象的信息、線索，如何避免監察權威高高在上而實際監督效應逐級遞減問題，以及如何應對監察對象的信息在自下而上傳遞中的碎片化、模糊化、梗阻化現象，都成為自我監督中必須克服的難題。我國傳統中的御史文化曾倡導通過培養大規模的監控隊伍來實現，但由于制度性含量不高，監督的隨機和無序明顯，且公共成本巨大，導致在治理實踐中難以為繼。正所謂“御史人君耳目，比肩事主，得自彈事”，進而“治事之官少，治官之官多”[3]。在新中國成立初期的政法工作探索中，人民政權很早就注意到這個問題。20 世紀50 年代，根據當時《中央人民政府組織法》規定，在人民監察委體系內設立的自上而下的監察通訊員制度[4]，可以看作是今天派駐監督的雛形，但囿于專業性和隊伍正規性，這種做法的局限明顯。1962 年9月，黨的八屆十中全會做出了《關于加強黨的監察機關的決定》，規定了“中央監察委員會可以派出監察組常駐國務院各部門”，“監察組由中央監察委員會直接領導”，同時規定各省、自治區、直轄市黨的監察委員會“在必要的時候”也可照此辦理。這是我們黨最早正式提出的派出紀檢監察機構的制度安排。20 世紀末至21 世紀初，制度幾經變遷，中共中央確立了“紀檢監察機關對派出機構統一管理”的模式。黨的十九大修改的《中國共產黨章程》正式明確“黨的中央和地方紀律檢查委員會向同級黨和國家機關全面派駐黨的紀律檢查組”。2016 年《中國共產黨黨內監督條例》總結黨的十八大以來派駐改革實踐經驗，全面建立了新時代派駐監督的體系，并通過合署辦公實現了與國家監察派駐監督的同步。2022 年6 月，中共中央辦公廳正式印發《紀檢監察機關派駐機構工作規則》，對各級紀檢監察機關派駐機構的組織設置、領導體制、工作職責、履職程序、管理監督作出全面規范，對于推進派駐機構工作規范化、法治化、正規化，推動新時代派駐監督工作高質量發展，具有重要意義。作為“常駐不走的巡視組”，派駐充分發揮“派的權威和駐的效率”，已經成為與巡視在目標上一致、在功能上嵌合、在組織上補充的重要制度安排，以求二者共同破解自我監督中權威與信息雙重流失的難題。從組織理論上說，這就是通過組織和功能兩個方面“設立多點位的觀察機制”，以提高機構效能，減少信息搜集、決策的成本。

（二）派駐組織原理的法律建構

相比而言，學術界從黨的建設，尤其是黨內法規角度研究派駐監督及相關配套制度已經獲得較為清晰的認識，制度已較為完備①參見2000 年《關于加強中央紀委、監察部派駐紀檢監察機構管理的意見》、2001 年黨的十五屆六中全會通過的《中共中央關于加強和改進黨的作風建設的決定》、2004 年《關于對中央紀委、監察部派駐機構實施統一管理的實施意見》等文件。，而專門集中闡述派駐監督的國家法學原理的成果還不多，梳理也明顯不足。同時，從法理層面梳理派駐監督的組織原理，對建構中國特色紀檢監察學學科體系、學術體系和話語體系有著迫切性和必要性：派駐是中國國家權力通過“自我監督”，實現監督機關的“自我衍生”，從而達到“自我革命”的重要邏輯展現，也正是它政治本質的體現；政治本質往往通過立法體現為憲法層面國家組織的一種重要形式?！吨腥A人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）的頒布，實現了黨的紀檢工作之法律定型，而派駐這種形式在實踐中逐步實現了組織主體統一人格與具體監督功能的分離。這種分離在理論上使得派駐監督有三個基本問題需要在“自我監督”的邏輯基礎上得到法律上的建構：

第一，派駐機構的法律地位和構造。派駐機構與派出它的監察委員會在法律上是否成為同一個“監察機關”？“派出或派駐”的法律性質是什么？它的內部法律構造又是什么？也就是說，作為“自我衍生”的產物，這種組織學上的邏輯如何通過規范建構實現在法學上的理解和表達，是一個有待明確的基本問題。

第二，派駐監督的監察職責。派駐監督的法律職責從組織學上看，屬于“自我監督”的視角移動，但這種移動會不會導致全部監察權整體移轉到派駐機構中？派駐機構究竟分享了派出它的監察部門的何種性質、內容與程度的監察職責？這更需要進一步通過規范解釋和建構予以明確。派駐監督必須“根據授權，按照管理權限”開展，《監察法》規定可以授予其四項職權。每一項授權的法律標準如何確立？“根據授權”和“按照管理權限”的關系如何理解？

第三，派駐機構的角色及對監察對象的行為界限。國家機構之間在憲法的整體法秩序上必須保持合理界限，必須尊重憲法賦予的不同國家機構的法律地位，從而實現國家機構在形式職能與實質目的上的整合。盡管從制度設計上我國的國家權力不存在整體上的分立和互相制約，但權力的“決策、執行、監督”之自我運行邏輯，也意味著三個環節功能不能錯位、任務不能混淆、目標還要共同實現。由此，“自我監督”也并非沒有邊界，這必然會影響到派駐機構在微觀和局部運行時自身的角色與行為界限。例如，作為憲法規定的依法獨立行使審判權的人民法院和依法獨立行使法律監督權的人民檢察院，如何平衡派駐監督與依法獨立行使職權的關系？正如相關調研結論指出的“監督融入治理”[2]，如何處理好政治監督與業務監督的關系？這種“融入”應與組織保留、裁量尊重、章程自治等一系列國家法上的要求須保持一致，從而法理上需要建構出派駐監督在國家機關組織法意義上的比例原則。

二、派駐機構的法律地位與構造

從憲法學上來說，派駐監察機構是一種沒有完整、獨立法律地位的間接國家機關，這可以在組織、管轄權和意志三個層面進行探討?！侗O察法》及相關解釋進一步塑造了派駐監察機構在內部的二元法律構造。

（一）作為間接國家機關的派駐機構

派駐機構在法律上設立的依據是《監察法》第12 條“各級監察委員會可以向本級中國共產黨機關、國家機關、法律法規授權或者委托管理公共事務的組織和單位以及所管轄的行政區域、國有企業等派駐或者派出監察機構、監察專員”。這里在國家機關組織法上需要解決的關鍵問題是：第一，作為一個主體自我衍生的產物，派駐機關是否構成《監察法》中規定的“監察機關”的一種獨立類型，以及它與設置它的監察委員會在法律上是否為同一個機關？第二，如果不是同一個機關，那如何在法律上理解二者的關系？

本研究認為，“機關”是國家與人民發生法律關系的中介，國家作為公法上的原始權利（力）能力主體并不具備行為能力，只有通過設置機關、承擔具體任務，才能做出活動，實現國家意志。判斷一個國家機關在法律上是否具有獨立地位，在國家機關組織法理論上有三個基本的學說標準：一是實質的法人說。這一學說認為，國家機關能夠依照法律規范具有權利能力，符合法人成立的條件，能夠獨立從事民事活動，以確保將來可以最終承擔彌補被損害民事法益的責任[5]134。例如齊佩里烏斯認為，機關為國家承擔特定任務是一個權利主體代理另一個主體（國家）的表現[6]125。二是形式的組織/制度說。該學說認為，機關是被憲法或法律以抽象規則形式設立享有管轄權，并依靠具體設置活動而成立的組織[5]155[6]516。耶利內克也反對機關具有獨立法人地位的說法，提出它的活動不過是國家通過自身“器官”決定意志的過程，機關只是整體國家人格的體現[7]200。三是功能意義上的法律能力說。該學說以沃爾夫在《機關與法人》（第二卷）中的主導觀點為代表。這一觀點認為，國家機關更多是在描述意義上成為一種功能主體，或成為權利義務的承受對象，就已然具備法律規范歸責主體的資格，但不必然具有法人地位[5]132-133，判斷機關是否具有獨立性的標準在于，其在成立時是否被明確賦予對某個事務享有概括的法律能力。即與法人承擔責任的最終性標準不同，法律功能主體還可能通過承擔傳遞性責任、特殊責任、內部責任、擔保與補充責任等多種形態的責任來呈現。

但以法人地位的有無為標準來判斷是否構成獨立的“國家機關”，無論在學理上還是在中國的實證法上都不具有充足的解釋力。機關是否具有法人地位不是判斷其在法律上成立與否的條件。從我國的實證法來看，機關法人僅僅是《民法典》第97 條為確?！翱梢詮氖聻槁男新毮芩枰拿袷禄顒印钡靡詫嵤?，由此才突出“獨立經費”要件而非行使公法意義上的管轄權而設定的概念。例如《國家賠償法》第7 條規定法律、法規授權的組織可以為賠償義務機關，其中“法律、法規授權的組織”就不盡然有獨立的經費保障，相反，無論是憲法、國家機關組織法，還是監察法，都是著眼于通過在抽象規則層面設立管轄權來明確機關的地位和屬性。同時，在我國，不具備法人地位的國家機關也在功能獨立性標準意義上享有實際的法律行為能力，公安機關的派出機構即為典型，由此《公安機關辦理國家賠償案件程序規定》（第2條）才會不得已將派出所“所屬公安機關”列為賠償義務機關，派出所也就成為承擔傳遞性責任的法律能力主體。而最高人民法院2017年公布的《〈行政訴訟法〉司法解釋》第20 條第1 款、第2 款，第21條，第23 條分別對行政機關組建機構、派出機構、開發區管理機構、被撤銷機構都是以“是否實際享有或繼續行使職權”為標準，確立了法律能力說作為實質功能標準。

由此，本研究認為，監察委的派駐機構是否屬于獨立的國家機關，仍要以形式組織標準和實質功能標準結合來判斷為妥當。依據《監察法》第12條“各級監察委員會可以向……派駐或者派出監察機構、監察專員”屬于典型的組織設立規范，并結合第13條“派駐或者派出的監察機構、監察專員根據授權，按照管理權限依法對公職人員進行監督，提出監察建議，依法對公職人員進行調查、處置”，可判定《監察法》明確賦予了派駐機構以實質法律能力的機關地位。

接下來需要明確的是，派駐機構是否屬于獨立的“監察機關”?！氨O察機關”系由憲法所設立，根據《憲法》第123 條規定“中華人民共和國各級監察委員會是國家的監察機關”。中共中央辦公廳2022 年印發的《紀檢監察機關派駐機構工作規則》也從黨內法規的角度在第3條明確規定“派駐機構是派出機關的組成部分，與駐在單位是監督和被監督的關系”。根據文義解釋，顯然派駐機構又并非獨立的“監察機關”①《監察法實施條例》實際上也認為派駐機構屬于非獨立的監察機關，它只是在功能上具有相對獨立性，組織上最終隸屬于派出它的監察委。本文此處就是要對這個結論進行細致的法教義學證明。參見《監察法實施條例》第282條之規定“本條例所稱監察機關包括各級監察委員會及其派駐或者派出監察機構、監察專員”。，它在組織法上是從屬于派出它的監察委，構成該監察委一個組成部分的監察機關。從憲法學上來說，這是一種沒有完整、獨立法律地位的間接國家機關。按照一般國家法學說，國家機關可以以“直接根據憲法被委任”或是“從直接機關那里獲得公法任命而成為國家機關”為標準，分為直接國家機關與間接國家機關[7]198。根據享有分權和自治原則，間接國家機關可以是完全獨立承擔間接行政任務的國家機關，例如上級國家機關創設的下級機關或地方自治機關；也可以是不具備完全獨立法律能力的組織，例如“中間機構”“行政助手”“公權力受托人”等[8]。派駐機構正是一種屬于派出的紀檢監察機關的、根據法律和黨內法規抽象設立的間接國家機關。

（二）派駐機構的獨立性與非獨立性

間接國家機關最需要討論的法律問題是其獨立性，派駐機構是否具有獨立性，這可以從組織、管轄權和意志三個層面來探討。

第一，派駐機構不具有組織獨立性。耶利內克認為，在一個國家的法律體系內，根據成文法或習慣事實產生的規范力，有一種“創設機關”（Kreationsorgane），而它的重要權能是創設另一種機關——間接機關。前者的重要權能是創設后者，后者由此是一種“非獨立機關”和“第二性機關”[7]194。從歷史溯源來看，派駐機構的產生正是來自黨內監督探索中的實踐，盡管沒有完全實現法律定型，但已通過國家立法取得了組織的規范形態和具體構造。

“第二性機關”的組織非獨立性，首先表現在“組織形成與人員任命”來自派出它的紀檢監察機關。派駐機構的創設授權來自《憲法》第124 條第2 款“監察委員會的組織和職權由法律規定”，因此它在組織上屬于監察委的一種具體表現形式；《監察官法》第3條明確規定派駐機構的監察人員、監察專員屬于一級監察委按照權限和程序任免的監察官，這說明了派駐機構在人員任命上的非獨立性和從屬性。這種非獨立性其次體現在，“第二性機關”的行為在法律效果上最終對創設機關或第一性機關負責[7]197?！侗O察法》第12 條規定的“監察機構、監察專員對派駐或者派出它的監察委員會負責”正是這個意義上非獨立性的表現。

在行政法學上也有通說認為，“派出機構雖然在特定方面（地點和組織上）具有獨立性，但其本身并不是一個獨立的機構，而只是機構的組成部分”[9]。

第二，派駐機構具有明確的管轄權。間接國家機關可以進一步分為“無獨立管轄權的機關”和“有獨立管轄權的機關”，而其中“管轄權”的本質是可以“形成機關之外的法律關系”。前者如，行政機關各種內設的行政機構，在沒有法律專門授權情況下，不可能對外發生法律關系。從功能的角度，不具備對外產生具體法律措施權限的組織就不是機關。而派駐機構具有獨立明確的管轄權。這一結論可以得到多種法律解釋方法的證明，從文義解釋來看，《監察法》第13條規定“派駐或者派出的監察機構、監察專員根據授權，按照管理權限依法對公職人員進行監督，提出監察建議，依法對公職人員進行調查、處置”。這正是創設機關通過抽象規則賦予間接機關“一般性概括職能”，通過這一行為，創設了間接機關的獨立職能空間。當然，有概括性的獨立職能空間并不意味著有具體的獨立管轄權，不意味著能夠以自己名義獨立對外行使職權。有獨立管轄權在法律上通常表現為兩點：一是法律明確了機關在地域、級別和事項上的具體管轄；二是法律明確了管轄沖突解決規則。但進一步根據體系解釋，結合國家監察委2021年發布的《中華人民共和國監察法實施條例》（以下簡稱《監察法實施條例》）第13 條“監察機構、監察專員可以按規定與地方監察委員會聯合調查嚴重職務違法、職務犯罪，或者移交地方監察委員會調查”，第49 條建立的對“工作單位在地方、管理權限在主管部門”的公職人員進行監察，以派駐機構管轄為原則、協商管轄為例外的規則以及派駐機構與地方在管轄上的互相通報規則，可以得出派駐機構享有相對完整、獨立的管轄權的結論。2022 年《紀檢監察機關派出機構工作規則》第22 條也概括性做出了一定程度授權。另外，根據歷史解釋，派駐機構的設置緣起就是“保證監察委員會能夠經常、及時、準確地了解分散在不同機關、組織和單位等的監察對象情況”[10]96。同時在黨內法規維度上，派駐機構的體制經歷了“由上級紀檢部門與所駐機關黨委雙重領導”向“上級紀檢部門統一領導”的歷史變遷，以增強派駐機構。這更說明了派駐機構管轄權的明確性在逐步增強的實踐趨勢。

第三，派駐機構是具有“部分法律能力”的機關。派駐機構的獨立管轄權主要體現為獨立于所派或所駐的機關，但不體現為獨立于派出它的監察委。因此，它只是具有“部分法律能力”的機關，在管轄權的法定范圍上它是完整的，但法律能力受到很大限制。所謂“部分法律能力”，主要可以從責任歸屬、職權運用和意志形成三個方面來理解。法律能力的本質是最終承擔法律責任的能力，是最終認定歸責主體的依據。從管轄權的概括性和一般性來理解，“部分法律能力”的實質是“非完全管轄權”，間接機關在特定范圍內行使職權時要受到創設機關的領導、指揮、監督，甚至必要時的直接介入，因此也可將其理解為“某一個組織只在特定權利領域內或只就特定的法律規范享有權利能力”；“部分法律能力”還意味著間接國家機關意志形成的局限性和對創設機關的依附性，只有在很少的必須的場合，間接機關才有意志形成的選擇性和獨立性，盡管創設機關不能完全消解前者的裁量決定[11]501。需要注意的是，“部分法律能力”的存續不以科層制的上下級關系為前提，下級機關接受上級機關的領導和監督不意味著它必然是部分法律能力主體，因為這取決于它是否有法律直接規定的管轄范圍并在該范圍內享有獨立性。派駐機構與監察委的關系顯然不是單純的上下級關系，盡管前者有明確的管轄權，但這個管轄權不是法律直接規定，而是由監察委根據組織裁量和管理權限，通過授權所派生出來的。結合《中國共產黨黨內監督條例》第28 條之規定，派駐機構的監督、調查、處置權都不是完整的，需要將問題向監察委報告，需要問責時只能“提出建議”。同時該條還規定，派出機關必須“定期約談被監督單位黨組織主要負責人”，派駐紀檢組需要“定期向派出機關匯報工作”。因此，無論是基于組織上的不獨立所帶來的賠償責任不獨立，還是基于其所依附于監察委意志的派生管轄權，抑或是行使權力的不完整和過程性，乃至最終意志形成過程的依附性，都說明派駐機構只是一種具有“部分法律能力”的主體。

（三）派駐機構的內部法律構造

作為間接機關，派駐機構對派出機關而言本質上是一種代表關系。它是監察委的下級機關，因而不是自治機關；但派駐機構又不是具有獨立法律地位的下級機關，不具有組織上完整的獨立性；其享有監察委基于組織裁量所形成的管轄權，但這種管轄權本身只具有“部分法律能力”，這就是派駐機構的法律地位?！侗O察法》及相關解釋出臺后，進一步塑造了它在內部的二元法律構造。

首先是派出與派駐的二元形式?！芭沙觥敝饕鉀Q的是機關在它具有管轄權的行政區域設置代表機構，實施有效管理。例如我國《地方各級人大和地方人民政府組織法》第68 條規定的一級政府派出機關均是以行政區域為管轄權設置依據。而《監察法》上的派出機關更多是為了確保完整的民主正當性鏈條?！侗O察法實施條例》第12 條之所以規定，“省級和設區的市級監察委員會依法向地區、盟、開發區等不設置人民代表大會的區域派出監察機構或者監察專員”，主要是因為這些區域沒有同級人大，無法產生一級監察委，只能通過上級派出的方式來避免違反人民代表大會制度。實踐中也存在向開發區等特定功能區域派出監察機構的情況，還存在“點對點”派出和“點對面、歸口派出”的情況。

其次是監察機構與監察專員的二元形式。這里值得討論的問題是，選擇標準和監察專員的法律地位。立法者選擇了功能主義的標準，“遵循實際需要，根據監察對象的多少、任務輕重而定”[10]98。

（四）監察專員及辦公室法律地位：觀察與期待

監察專員在法律上的地位值得進一步研究。國家層面的組織理論上，耶利內克將國家機關分為“獨任制機關”（Monocratically）和“合議制機關”（Collegially），前者可以進一步分為“一人的獨任制”和“多人的獨任制”[11]501-504。從法律構造來看，監察專員也是一種機關法人，具有獨立的除去自然人身份之外的法人地位。我國監察體制改革中，中管高校派駐機構改革方案明確，中央紀委國家監委向中管高校派駐監察專員，設立監察專員辦公室，與學校紀委合署辦公。這項重要改革有助于加強對中管高校的監督全覆蓋，也在法律上提出了值得進一步觀察和期待的問題：這是否已經導致在中管高校領域，監察專員辦公室具有獨立于高校事業單位法人之外的法律人格和地位？專員辦公室的工作人員為有效行使職權，并保持相對被監督對象的獨立性和超然性，是否也可以考慮一并取得監察官地位，列入上級監察委統一任免、管理、考核、獎懲從而需要啟動轉隸程序？如果不取得監察官地位，那監察專員辦公室的工作人員又如何有權參與日常的監督、調查、處置等活動？

三、派駐監督的監察職責

派駐監督法律職責除了規定在《監察法》中，憲法學上看，還有著限制這種授權的民主集中制原則和社會主義法治原則，即須遵守《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨問責條例》《公職人員政務處分法》等明確、細化的具體要求，還須結合職權本身的屬性、職權行使的現實條件、被監督對象的屬性等因素綜合裁量決定。

（一）“根據授權，按照管理權限”的法律解釋

《監察法》第13 條規定“派駐或者派出的監察機構、監察專員根據授權，按照管理權限依法對公職人員進行監督，提出監察建議，依法對公職人員進行調查、處置”。與一般派駐機構的設置來自法律的抽象保留不同，派駐監察機構的職責是監察委行使組織裁量權的結果，必須經過授權，按照管理權限才能明確。

這個條款首先確立了對事和對人的雙層管轄權結構：“授權”是事項管轄權，即可以根據具體的授權對日常監督提出監察建議，對調查和處置事項履行職責；“管理權限”是屬人管轄權，實質是“干部管理權限”，即決定對哪個被監察對象及具體哪個層次的公職人員可以履行上述職責。組織法上的裁量權本質上是法治國家分權原則的必然要求。依法治國原則在國家機關組織法上要求立法機關與機構創設機關保持分權，立法可以抽象規則形式設置某一個機關，但該機關的具體建立和管轄權安排，則應該給機構創設機關賦予裁量權，當然這種裁量權行使本身要符合依法治國原則的要求。

確立該條的最大意義在于，充分實現設置派駐機構的法律目的，即確保一級監察委的職責能夠最大程度向被監察對象，尤其是基層延伸，形成多點位的監測機制。它有組織意義和功能意義上的雙重含義：組織意義上講，該條款是職權從直接國家行政向間接國家行政轉移，大量的間接國家機構（例如各種自治主體）在組織上分化出更多承擔國家任務的機關；功能意義上講，該條款實現了職權從上一級國家機關向下一級國家機關分散、轉移?！岸帱c位監測機制”的正當性表現為有利于權威決策、避免信息洪流兩個方面。一方面，它確保了統一權威效力的有效傳達；另一方面，它防止了單一點位監測容易造成的各種信息洪流涌入，及導致的決策成本過大現象。派駐機構的制度設置是國家機關組織法設計上分層次的表現，這使得派駐機構既取得了間接國家機關的地位，又不同于自治機關和擁有獨立法律能力的下級機關；它可以在不損害創設它的監察委地位的情況下，帶動監察權威下沉和形成信息分擔處理機制，尤其體現在日常監督和調查環節；同時它也是功能意義上的分層監測，即通過授權使得派駐機構在其范圍內享有相對完整的監察權。

在事項管轄權上，如何理解監察法上的“授權”這一議題值得重點研究?！叭ゼ瘷嗷痹趪覚C構組織法教義學上有不同的工具，最基本的包括“授權”“委托”“委任”“代理”等幾種形式，法律后果各不相同。國家機關組織法上通常理解的“授權”有兩種可能：一是國家機關依法授權私人成立獨立法律主體，履行法定職責；二是國家機關依法授權另一個獨立的國家機關，承擔相應法律職責。顯然，派駐機構并不享有這個意義上的組織獨立性?！按怼痹诜缮鲜且环N臨時性的事務管轄權轉移，也不符合派駐機構的常設組織的特性?！拔小笔莾蓚€沒有隸屬關系的國家機關之間就特定任務發生的托付關系，同樣不符合派駐機構對監察機構的組織依附性。完整意義上的“委任”則是上級國家機關對下級機關就特定任務要求發生的管轄權轉移。派駐似乎在總體上符合這一特定要求，但由于派駐機構并非具有獨立法律能力的下級機關，本質上屬于監察委的組成部分，代表監察委行使部分監察權，因此應該認定為屬于組織法學上的“假委任”和“可分割的委任”。原因是：接受委任后的派駐機構仍然受委任機關指揮、監督；委任的范圍和程度不統一，各類派駐機構的具體職權內容是不同的。例如監督、調查、處置等權限的完整性各不相同；各派駐機構的權限可依委任機關處分乃至收回?！翱煞指畹奈巍钡臋嘞抟簿蜎Q定了法律責任歸屬上也必須堅持可分割原則，這需要突破傳統法人理論以賠償責任為制度依托而確立的最終原則和不可分原則，下文將就此展開論述。

在屬人管轄權上，值得進一步解釋的是，立法者認為，《監察法》第13 條中的“按照管理權限”意味著派駐機構并非對被監察對象所有行使公權力的人員都進行監督，例如，國家監察委派駐的監察機構，其監督重點對象是駐在機關和部門領導班子、中管干部和司局級干部[10]100，這根源于干部監督權限是由干部任免權限決定的。很多被監察對象的公職人員任免權在其內部的二級單位，例如中管高校的科級干部是由其內設的部處和二級學院任免、管理的，這就給被監察對象在機構設置上仍然保留內設紀檢監察機關留下了空間；同時，如果派駐機構直接對這部分校內機構的干部進行監督乃至處置，就違反了干部任免權限。由此，下一步對建立集中統一的機制提出了立法要求。

（二）四項監察職責的厘定標準

根據授權，派駐機構依法可以享有監督、提出監察建議、調查和處置四項職責，從《監察法》及其實施條例來看，這四項職責都是有明顯或隱含的限制的。例如在調查和處置兩項職責上，立法者明確指出“國家監察委派駐的監察機構，可以依法調查、處置駐在機關、部門的司局級及以下干部，但是對于駐在機關、部門的中管干部，則要由國家監察委來進行調查、處置”。同時，根據黨的十八大以來的實踐情況看，能否既調查職務違法也調查職務犯罪，需要根據派出它的監察機關的授權來確定，“派駐或派出的監察機構、監察專員到底有哪些調查、處置職權，也需要根據實踐的發展不斷總結提煉、規范完善”[10]100-101。對于授權日常的監督和提出監察建議兩項職責，也沒有明確的法律標準?？梢?，目前“授權”屬于概括性，其受到限制的功能是否應當以及在多大程度上得以釋放尚沒有充分表述，需要在學理上建立正當標準，以滿足實踐需要。

從中國憲法學上看，限制這種授權的標準主要來自黨政機構、國有企業等黨組織決策的民主集中制原則和社會主義法治原則。

派駐機構職責正當性的首要挑戰在于，它并非經由法律，而是監察委授權、自我衍生的產物，因此民主正當性的鏈條相對脆弱。又由于派駐機構在意志形成上不具有獨立性，監察機關內部工作遵循民主集中制，集體行動和充分合議是重要要求，這是其區別于實行員額制的司法機關的地方。因此，為充分滿足民主集中制要求，并防止封閉獨立的科層制脫離民主制約需建立兩條標準：一是非處分性標準，即派駐機構的權力更多定位在過程性，而不是最終處分性，它應該聚焦于意志形成的過程，而不是意志形成的表現。因此，派駐機構的處置權要受到嚴格限制，應該以“建議”的形式體現為宜。二是集體合議標準，即對于適合合議的職權可以相對充分、完整配置，對于容易獨立行使且獨立判斷的權力則應該適當保留或限制。

社會主義法治原則在國家機關組織法上的要求一般包括功能適當、禁止濫用、比例原則等方面，兼顧合法性與合目的性雙重目標，規制組織裁量權。從比較法學上看，功能適當原則由德國聯邦憲法法院確立，強調機關的權力結構、人員配置、工作流程機制要適于完成其承擔的職能和任務。例如，對沒有配置執法力量的派駐機構，配置留置權則不合適；如果給派駐機構配置查封、扣押、凍結的權力，則必須相應要求具備設立專用賬戶、專門場所，確定專門人員的條件。禁止濫用原則主要強調排除明顯不合理的獨斷專橫的實體標準，例如，根據《監察法》第11 條，派駐機構可以“對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況進行監督檢查”，但不意味著隨意擴大監督檢查的范圍，在檢查頻次、力度、手段等方面也要排除明顯不合理的因素。比例原則在國家機關組織法上的運用主要體現為：手段運用的目的是否正當、手段能否有效達到目的，以及是否對被監察對象構成過分影響和傷害，尤其對是否侵入了該對象的內部自治或專業領域，還包括對法益的綜合權衡。例如，在發出監察建議時，要根據監察對象本身的組織、功能屬性來決定是側重合法性監督，還是應當兼顧合目的性監督甚至專業性監督：對于監察委向同級黨政機關、行政區域或下級區域派駐的機構，可以進行更多兼顧合法性與合目的性的監督，因為這種監察是傳統科層制內部的行為；但對于國有企業事業單位的監督，則應該以合法性監督為主，因為后者不在一級政權組織內部，且業務性、專業性、技術性更強。

可見，派駐機構的四項監察職權必須結合職權本身的屬性、配合完成職權的現實條件、被監督對象的屬性等因素綜合裁量決定，由此派駐機構行使職權產生的法律責任也就不能一概而言。由于這種“可分割的委任”的基本特征，可以把派駐機構的責任分為過程責任與終局責任；獨立責任與非獨立責任，非獨立責任者又可以分為瑕疵擔保責任與補充責任。例如，對于行使非處分性權力所產生的責任，更多是過程責任，即只對過程中的違法行為承擔獨立責任；針對為配合派出的監察委或地方監察委的最終處分提供了相應瑕疵證據等，則可能承擔的是瑕疵擔保責任；若發出的監察建議違法或明顯不當，造成不利后果的，則視派駐機構所起的作用有可能承擔補充責任。

四、派駐監督的角色與行為界限

派駐作為一項常態化設置，在組織和功能上有機融入了被監察對象的機制，其整體活動和各項職能的有機運轉、配合、銜接，還必須遵守角色與行為界限。由此，以憲法上的國家機關的組織角色、活動規律、職能分工及合作為標準，合理界分派駐機構的行為界限就成為關鍵。

（一）派駐機構的組織角色邊界：國家整合秩序的組成部分

每一個憲法上的國家機關都本質地、完整地體現憲法目的，它們各自直接體現著統一的國家精神，“機關的組建和存在之本身，被憲法視作目的之本身”[12]。派駐監督既在國家整合秩序中，又自身體現、維系著這個秩序，那就是作為憲法明確規定的“統一行使國家監察權”的機關，在人民代表大會制度的安排下，監督所有國家機關中行使公權力的人員是否違背了民主正當性和法治國家的基本原則。但是，這種監督必須尊重其他國家機關組建與活動的憲法角色安排，從而形成合理界限。這是因為：

第一，憲法和國家是一個整體的秩序，秩序意味著安排上無矛盾，整體則意味著運轉的有機性和配合性。監察權在行使的時候必須觀照到憲法秩序對其他國家機關的安排，尊重其他國家機關的組建、活動規律，唯此，才能有效維系這種“整體的秩序”。每一個憲法上的國家機關都是國家要實現特定目的的產物，這體現了深刻的國家決斷意志，因此國家機關的存在本身是優位于具體職權配置的，具體職權配置是向作為一種實質的國家意圖承擔者的國家機關提供服務的。例如，憲法設定國家審判機關，就是要通過審判機關自身的組織活動規律，實現國家意志的判斷功能。監管機關可以監督國家審判人員，但不能忽視乃至扭曲審判機關的自身組織規律和事務功能。

第二，從國家整合的意義上說，不能僅僅孤立理解各個國家機關對國家整體秩序的體現，還必須在它們彼此配合、成就的意義關聯，以及在國家整體性功能發揮中的作用方面來做體系解釋。從被監察對象的性質上來看，我國監察機關里有派駐黨政機關與派駐法律法規授權組織、國有企事業單位的不同機構，在組織形態、活動方式和具體權限上應該有很大不同。

第三，我國的派駐監督還具有在監督事項上全覆蓋的性質。被監察對象行使公權力的合法性、廉潔性、公正性、合理性乃至公職人員的個人道德修養均被納入監察范圍中；但在本質和使命層面，派駐監督的主責主業仍然是政治監督，是通過派駐工作的靈活有效機制，在政治上發現問題，確保黨中央的重大決策部署和中心工作不打折扣地執行。因此必須處理好政治監督與業務的關系。目前普遍存在的“融入式監督”“融入式治理”實踐，往往強調“前端治理”“溯源式治理”，這對未雨綢繆、將問題消滅在萌芽狀態固然有利，但如果要深入被監察對象的具體業務，就必須滿足專業性、技術性和角色中立性的要求。為此，有相關調研非常敏銳地指出，“有的陷入被監督單位具體業務中，把政治監督當成業務監督，甚至越位過界、包辦代替”[2]。而當前，尤其應該牢牢把握：將政治監督作為派駐工作的首要職責和使命。

（二）派駐監督行為需遵循動態分類的工作秩序

派駐監督的角色與行為界限需要根據自身和被監察對象，即駐在單位的差異進行分層、分類理解，國家機關的法規范的含義也需要分層次理解，要看到“各個規范之于這個體系的不同價值和等級差異”，從而是一種動態分類秩序。

首先，從派駐監督自身來看，憲法賦予監察機關的地位是“國家的監察機關”，這就意味著組成監察機關的機關人員本質上是監察官，即便在組織形態上融入被監察對象的體系中，也應該保持監察官的獨立性和專責性。在與同級黨委領導下的紀委合署辦公前提下，將派駐機構的監察官也列入同級紀委隊伍，包括派駐機構的負責人作為所駐機關的黨組成員、紀委書記也有相應依據和現實必要，但在履行具體職責的時候，應該更多體現出監督性、超然性。目前在監察機構的改革上實現了身份隸屬、職務任免、人事考核、獎懲升降的垂直管理，但在具體業務中如何在與被監察對象“朝夕相處”“功能嵌合”中實現監察權的獨立行使，還需要在程序上有更多設計，這是派駐監督必須額外考慮的地方。

其次，從監察范圍來看，派駐監督的主責主業是監察，應該緊扣被監察對象行使公權力的合法性、廉潔性、公正性與工作人員的道德風紀進行監督，“對人而不是對事”，實現對所有行使公權力的人的監督全覆蓋，這是監察權在法律上的最基本含義，也是在憲法上區別于法律監督權最重要的地方。因此，不應過分深入到被監察對象的業務內核和具體事項中，在履行日常監督職能時，更多還是側重事中事后的監督、糾正、調查、處置，而不宜過分前置監督程序。對于專業性、技術性問題，應該視情形更多依賴國家機關組織法上的咨詢機構、協調機構、戰略決策機構、專家顧問機構等，這些機構在法律上一般沒有對外處分的權力，更多屬于組織法上的內部法律關系，因此除非有程序上的重大瑕疵，派駐機構對其應該保持尊重。

最后，從被監察對象來看，這種動態分類的工作秩序體現為，針對不同被監察對象的派駐監督活動，要遵循“尊重不同類別的國家機關的組織活動規律，動態調整針對不同國家機關所行使的監察權限”的基本要求。

（三）四類不同派駐機構的行為界限

國家監察機關無法用統一的標準來要求不同的機關，因而也需要在尊重不同機關的基礎上動態配置差異化的監督職權。實際上，立法者已經注意到并建立了國家機關組織法意義上的規范差異秩序。例如，《監察法》第12條對于派駐機構的被監察對象采取的是列舉式立法技術以區分不同種類：同級黨政機關、法律法規授權組織、委托組織、所管轄的行政區域、國有企業；《監察官法》第3條進一步區別對待了國有企業與其他機關、組織、單位：“對各級監察委員會派駐到國有企業的監察機構工作人員、監察專員，以及國有企業中其他依法行使監察權的監察機構工作人員的監督管理，參照執行本法有關規定?！?/p>

由此，我們至少可以從類型化角度區分四類派駐機構：一是向同級黨和國家機關派駐的機構；二是向法律、法規授權組織和委托組織派駐的機構；三是向特定行政區域派駐的機構；四是向國有企業派駐的機構。

第一，向同級黨和國家機關派駐的機構，它要履行的民主制約功能是最強的，無論是黨內民主的自我監督還是憲法規定的同級人民代表大會制度的監督方式，這種派駐機構都是作為民主制約機關的權力延伸而存在，最強烈地體現民主邏輯。同時，由于黨政機關與監察機關同屬廣義的國家科層機器，因此既可以進行合法性監督，也可以進行合目的性監督，甚至進行部分專業性監督。但仍需注意的是，要考慮不同國家機關的憲法地位和角色。例如人民法院和人民檢察院作為憲法明定的“國家審判機關”和“國家法律監督機關”，享有依法獨立行使職權的憲法地位，并有建立在法定程序上的自我監督體系，對它們必須更加慎重，要正確處理派駐監督與國家機關自身基于司法權運轉邏輯建立起來的監督體系的關系。

第二，向法律、法規授權組織和委托組織派駐的機構面對的對象屬于間接機關，它們的存在更多體現分權的憲法原則和精神，是國家任務向公共任務轉變背景下的表現。因此，派駐機構對它們的監督更多應該集中在合法性層面，緊緊圍繞是否在法定授權范圍、符合授權目的，在是否超越了委托職能或背離了委托目的之層面來監督公權力行使的主體。特別要注意的是，這些組織很多屬于具有自身章程、享有法人自治權的機構。例如公立高等學校學術委員會、教授委員會依據專業知識、專門技能、特殊職業倫理做出的決策或行為，派駐機構應該以尊重作為原則，要充分依賴專業系統內部自身的糾錯機制。

第三，向特定行政區域派駐的機構執行的是傳統“層級行政”，承擔著加強對地方和基層監察的重要職能?；诘胤椒e極性和主動性原則，派駐機構的監察需要在國家機關組織法學理上區分“上級委托事務”“共同事務”和“純粹地方事務”，三者所享有的監察裁量空間并不相同。從事“上級委托事務”職權的相關監督本質上屬于上級監督，應該從民主制約原則出發進行最為嚴格的監察；下級機關在履行“共同事務”時需兼顧上級機關和自身職責權限的雙重法律屬性，對其監察則應該注意對它自身相關職權行使的尊重；對承擔“純粹地方事務”而行使公權力的人進行監督，派駐機構的監督目的在于實現國家機關的層級控制，在“法治統一”的前提下，派駐監督應該最大程度尊重這種地方事務的特殊性和純粹性。由此，以不同的行為界限建立起內部的分層模式。

第四，向國有企業派駐的機構?！稇椃ā返?6條已經為國有企業設定了自主經營和民主管理的基本地位與方式，結合第15條“國家實行社會主義市場經濟”進行體系解釋，國有企業還必須受到市場法則的客觀制約。因此，該派駐監督活動要充分考慮其國家性和企業性兩個方面：對于自主經營權，派駐機構應該予以尊重；對于屬于企業民主管理和決策的范圍一般而言也不應介入，要處理好與股東（大）會、股東代表會議、監事會、內設風控部門、合規部門等同樣帶有監督功能的界限；對于基于正常市場判斷和決策發生的失誤、失職，也應該建立相應的容錯機制，在尊重市場規律和行業政策的同時，以提高監察實效。

結語

派駐監督實踐中有監察機構與被監察對象的同級紀委合署辦公，監察專員普遍兼任黨組成員、紀委書記。由此，無論是派駐的監察機構還是監察專員，正在組織和功能上融入被監察對象，形成了一種網狀交織結構。這種“組織嵌合現象”對于派駐機構與被監察對象之間分清角色、保持利益中立、既不缺位也不越位的要求而言，提出了一定的挑戰。

“設立多點位的觀察機制”在國家層面的組織理論看來，它不是通過憲法創造一個外在于自我、與自我互相觀察與制約的機構，而是借助樞紐機構統一人格與具體功能的分離，不斷裂變、分化、衍生出次一級的監察機構，將自我觀察的觸角如毛細血管一樣遍布周身?？梢哉f，對派駐監督進行國家權力的自我觀察，厘清組織體上自我衍生的邏輯，是中國特色紀檢監察學學科體系建構和體制構建所需的基本前提，是克服中國式國家權力自我監督面臨的“權威集中、信息分散”難題、回答“國家治理的哥德巴赫猜想”[1]53之基本方案。