高校預算績效管理：現實困境與破局之策

魏龍華 夏曉宇 路軍偉

【摘 要】 預算績效管理順應國家宏觀發展形勢，也是推動高校高質量發展的重要手段。隨著高校預算績效改革逐漸深入，各種現實困境逐步顯現，突出表現在處理好“四對關系”上，包括“業務參與”與“財務牽頭”的關系、“結果應用”與“財力分配”的關系、“自力更生”與“借助外力”的關系、“預算績效管理”與“績效管理”的關系。立足現實困境，文章構建了高校預算績效管理的破局之策，打造了預算績效管理升級的進階之路，即立足于組織保障、管理機制、信息技術等方面優化預算績效管理運行機制，立足于管理概念解讀與邏輯辨析建立預算績效壓力傳導機制以提升高校整體績效水平，以期為高校預算績效管理的改革之路提供借鑒，助力高校事業高質量發展。

【關鍵詞】 高校； 績效管理； 預算績效管理； 現實困境； 破局之策

【中圖分類號】 F230；G647? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2024）10-0133-06

一、高校預算績效管理的背景解讀與意義分析

（一）從國家宏觀層面看全面實施預算績效管理的迫切性

1.國家財政處于“緊平衡”局勢，亟需深挖內潛

近年來，我國發展目標從實現小康社會轉向現代化強國建設，各項改革步入深水區，社會經濟面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉弱的三重壓力。供給側結構性改革“三去一降一補”政策、房地產行業發展降速、疫情期間停工停產對社會經濟帶來的“后遺癥”影響深遠，為推動社會復蘇所實施的減稅降費等系列政策導致財政收入顯著承壓，高質量取向下的綠色發展對國家財政的依賴度較高，財政支出規模不斷增長[ 1 ]。我國財政收支“緊平衡”狀態日趨顯著，如圖1所示，2013年至2022年的十年間，我國一般公共預算收入從12.91萬億元增長至20.37萬億元，年均增長率為5.72%，而一般公共預算支出則從13.97萬億元躍增至26.06萬億元，年均增長率達7.42％；一般公共預算收入與支出的年度比值在0.8～1.0區間內徘徊，個別年度財政緊張形勢凸顯。在財政“緊平衡”狀態下持續向內挖潛，激發內生動力，使有限的財政資金使用效益最大化已然成為重要的時代命題。

2.實現國家治理體系現代化目標，亟待績效賦能

黨的二十大報告提出，到2035年，我國要基本實現社會主義現代化。20世紀以來國家治理理論發展和各國實踐表明，國家治理體系現代化的主要特征表現為：政府、企業、第三方機構組成的“三維”集成多元式治理主體；倡導用企業管理理念管理政府，以結果為導向設計管理體系；運用規范化、專業化與科學化的理性治理手段；強化公開、監管、問責的透明化治理模式等。預算績效管理與國家治理現代化理念高度契合，內涵一致。預算績效管理在績效目標、績效評價等環節引入多元參與機制；以支出結果為導向，重點關注預算產出效益；使用成本效益法、最低成本法等規范化、科學化方法作為績效評價工具；績效評價、結果應用及績效信息公開為社會公眾參與和加強財會監督開辟新的路徑，有效回應社會訴求。由此可見，全面實施預算績效管理既是政府治理方式的深刻變革，也是健全現代預算管理制度的重要標志，對推進國家治理體系和治理能力現代化建設具有重要意義[ 2 ]。

（二）從教育行業角度看全面實施預算績效管理的重要性

1.全面實施預算績效管理是推動高等教育轉型升級的現實需求

我國教育事業發展統計公報顯示，2022年，高等教育行業在學總規模達到4 655萬人，高等教育毛入學率為59.6%。高等教育的普遍化與大眾化大大緩解了早期高等教育供不應求的矛盾，但規模的擴張并不全然意味著質量的提升?，F階段，我國高等教育行業的總體效益不高，距離很好地滿足人民群眾對接受更好教育的增長需求仍有差距。目前，我國教育經費投入進入后4%時代，教育經費投入總量有限，高等教育發展路徑亟待由高度依賴資源轉向提升效益和內涵發展，因此，迫切需要加強預算績效管理，充分發揮預算績效對教育行業發展的激勵約束作用，推動高等教育行業發展轉型升級。

2.全面實施預算績效管理是促進高校事業高質量發展的重要手段

近年來，黨和國家事業發展對教育、科技、人才提出更高期待和要求。黨的二十大報告首次將教育、科技、人才作為一個整體進行論述，并對“加快建設教育強國、科技強國、人才強國”做出系統部署。當前，第二輪“雙一流”建設已經啟動，高校之間競爭氛圍日益濃厚，百舸爭流、慢進即退，只有不斷培育和提升學校核心競爭力，著力提高學校事業發展效益，才可能在激烈的競爭中占據優勢地位。高?？梢酝ㄟ^加強預算績效管理來分析發展規律，發掘發展問題，以評促建促改，進而幫助高校在發展中不斷提升競爭力、獲取優勢。全面實施預算績效管理既是推動高校提升治理體系和治理能力現代化水平的有力抓手，也是促進高校事業高質量發展的重要手段。

二、高校預算績效管理的現實困境

（一）如何密切“業務參與”與“財務牽頭”的關系

高校預算績效管理，包括評估、目標、監控、評價等各環節實施以及指標體系完善、管理制度搭建等，不是一個單兵作戰的過程，需要財務部門與業務部門的共同參與和密切協作。當前，高校預算績效管理實踐多依賴于各級財務部門，業務部門參與的廣度與深度存在一定欠缺，財務與業務信息不對稱、工作不聯動等業財融合不充分的現象仍不同程度存在。以預算績效管理的核心環節預算績效評價為例，現行的預算績效評價模式仍停留在由財務部門主導挑選并組織實施的、單純性的項目績效評價層面。事實上，高校在人才團隊、學科建設、學院預算等領域，各自的歸口管理業務部門大多已在管理實踐中建立了相應的評審、考核機制，這些機制之間，尤其是與預算績效評價之間各行其道、各自為政，財務牽頭與業務主導的預算績效管理未能有序串聯，頂層規劃和協調機制的缺乏極易造成績效評價的真空地帶或評價資源的重復投入。此外，脫離了業務部門參與、僅依賴財務部門設計的績效評價指標體系往往過于片面、簡單，科學性和實操性不足，績效管理缺乏更清晰、可追溯的表現方式，評價所需的大量源自業務記錄的佐證資料無法及時高效獲取，因信息孤島產生數據壁壘容易造成評價結果的籠統與偏差，即便耗費大量人力物力來克服，也會嚴重影響預算績效評價的細化程度和工作質效。

（二）如何建立“結果應用”與“財力分配”的關系

《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2020〕10號）規定，“財政評價結果作為安排政府預算、完善政策和改進管理的重要依據。原則上，對評價等級為優、良的，根據情況予以支持；對評價等級為中、差的，要完善政策、改進管理，根據情況核減預算”?；谡咭蠛凸芾硇枰?，大多數高校立足于預算管理縱向維度，探索構建預算績效評價結果應用機制，即將評價結果與財力分配相掛鉤，預算年度結束之后進行項目績效自評，將績效自評結果作為下一年度預算安排的依據，或開展重點項目績效評價，將績效評價結果納入項目是否持續支持的考量范疇。盡管掛鉤機制在促進財力分配科學化、精細化方面發揮一定效用，但在具體實踐中，如何將預算績效評價結果更好地融合現行財力分配體系以實現應用效果最大化仍是預算績效管理落地的難點之一。高校財力分配體系中，預算資金需要在多項目、多部門、多教學科研單位之間進行配置，不同項目、不同部門、不同單位所設定的績效目標、績效任務各不相同，存在一定的異質性，各項目、部門、單位間的預算績效評價結果并不具備完全可比性，因此，評價結果應用要結合高校預算管理實踐和財力分配模式探索合適的應用方式與應用邊界。如果過分放大預算績效評價結果的分配導向作用，盲目將預算績效評價結果“一刀切”地應用于財力分配，非但不能提升預算資金的配置效率，還可能影響預算管理科學化水平。

（三）如何平衡“自力更生”與“借助外力”的關系

近年來，隨著高校預算績效管理改革的不斷深入，預算績效管理的層級逐漸復雜，項目逐漸多樣，內容方法等逐漸多元。在此背景下，越來越多的高校擺脫單純依賴內部管理人員“自力更生”的傳統管理方式，選擇“借助外力”，逐步將第三方機構引入到預算績效管理實踐中，由第三方承擔目標評審、績效評價等管理任務。這兩種管理方式各有利弊，具體來說：由內部管理人員組織實施的預算績效管理，可以有效發揮管理人員對高校管理結構、事業發展規律等相對熟悉的優勢，但同樣也是基于其對高校管理的扎根和實踐，導致其客觀性不強、獨立性不夠，再加之內部績效管理隊伍力量有限，容易造成管理結果的失真，甚至是為了評價而評價，為了管理而管理；引入第三方機構參與高校預算績效管理，可以相對彌補“自力更生”方式下獨立性與客觀性不夠的缺陷，解決高校管理中的委托代理問題，但由于高等教育行業的特殊性和復雜性，第三方評價人員“行業不熟”的短板凸顯。第三方團隊雖然在績效管理流程、方式上較為專業，但在短時間內卻很難摸準項目管理、學校管理問題的命脈，問題發掘往往浮于表面，提出的意見建議也多停留在理論層面。此外，第三方機構良莠不齊，在付費評價模式下，能否公平公正客觀評價也存在一定挑戰。因此，如何選擇適用于高校實際的預算績效管理模式、如何平衡內部管理人員力量與第三方機構力量以發揮更好的管理效果，成為擺在高校預算績效管理面前亟待解決的實踐問題之一。

（四）如何把握“預算績效管理”與“績效管理”的關系

從管理學視角來講，績效是高校投入、產出以及辦學過程的多維建構，是外部表現與內涵提升的有機結合[ 3 ]。高校投入包括人、財、物、時間等各種資源，產出體現為工作任務數量、質量與效益等情況。高?？冃Ч芾淼暮诵脑谟谕ㄟ^分析資源投入與產出，綜合考察高校的資源利用效率、學科發展實力，內容涵蓋目標設計、信息收集、績效考核以及改進等，聯接高校職能定位和戰略規劃。預算績效是指預算管理產生的效果、效益。預算績效管理是針對預算活動開展的績效管理活動，是一種以績效目標為導向、以績效監控為保障、以績效評價為手段、以評價結果應用為關鍵的全過程預算管理模式[ 4 ]。高校預算績效管理是績效管理在高校財務領域的延伸，強調在預算編制、執行、監控的預算管理全過程中對資金使用效益的把控。由此可見，“績效管理”與“預算績效管理”兩者的管理范圍、活動對象以及功能機理均不相同。由于我國預算績效管理尤其是高等教育行業的預算績效管理起步較晚，高校上下乃至社會各界對各類管理理念存在一定混淆，對“績效管理”與“預算績效管理”的概念和邊界認知模糊，甚至存在將“預算績效管理”等同于“績效管理”的現象，錯誤地將預算作為最終目的而非中間工具，期待以預算績效管理解決全部績效管理問題，從而導致預算管理的短視行為，影響戰略決策的科學合理。

三、應對高校預算績效管理困境的破局之策

（一）基于“業財融合、融而不同、數智賦能”，優化預算績效管理運行機制

1.依托組織保障體系建設，串聯財務部門與業務部門的預算績效“責權利”

高校要積極探索業財融合視角下強化預算績效管理的優化策略，依托預算績效管理組織體系建設，完善由財務部門與業務部門共同組建的預算績效管理機構設計，建立起“領導機構—辦事機構—職能部門”的統一領導、分級管理的組織保障體系，串聯財務部門與業務部門的預算績效“責權利”。

具體來說，強化預算績效管理委員的頂層謀劃作用，拓展委員單位涵蓋范圍，除財務部門之外，將主要業務部門負責人納入委員范圍，統籌領導和決策部署全校預算績效管理工作；發揮預算績效管理辦公室的龍頭牽引作用，由預算績效管理辦公室牽頭開展并深度參與各業務部門績效管理工作，尤其要將人才評價、學科評價、部門項目評價、單位整體評價等不同業務領域績效評價納入學校層面的整體預算績效評價管理體系，創新“業務、預算、績效”三位一體的績效管理機制，改變各領域預算績效各自為政的局面，實現各業務部門績效管理有序串聯，完善預算績效管理委員會統一領導、預算績效管理辦公室統一牽頭、各業務部門各司其職的組織體系（如圖2）和管理機制，形成落實預算績效管理的強大合力。

2.立足部門職能與業務邊界，優化預算績效評價結果的財力分配導向作用

考慮到預算資金需配置于學校事業發展的各業務領域、預算績效管理的本質是以預算資金為對象的管理活動等因素，高校應立足于現行的財力資源配置體系，依據部門職能定位、業務領域特點等，在業財融合視角下追求“融而不同”，個性化完善各業務領域內財力資源配置的績效評價標準及結果應用，以更好地提升預算資金分配的科學性、準確性。

具體來說，可以將高校財力資源配置大致分為運行類支出與發展類支出兩大類。運行類支出主要用于人員支出、后勤服務與部門運行等，該部分支出為剛性支出，根據其“必需、穩定、重管理”的特點，建立以全員負責制為基礎的節約管理體系，壓實使用主體責任，科學制定定額標準，健全節能獎懲機制，推動建立校院兩級運行成本分擔管理模式，以運行支出的節約服務于學校高質量發展。發展類支出主要用于人才團隊、學科建設、部門引導與學院建設等，該部分支出為彈性支出，針對其“競爭、調節、重產出”的特點，著重利用績效評價和結果應用來提升資金配置效率與使用效益。在人才團隊、學科建設、部門專項、學院預算等不同領域，立足歸口管理部門職能和業務領域邊界，制定科學適用的預算績效評價標準，建立完善領域內評價結果應用機制，實現績效評價結果與領域內項目管理、資金分配等有序掛鉤，以發展支出的效益服務于學校高質量發展。

財力資源配置與預算績效管理融合如圖3所示。

3.構建“科技支撐+智庫支撐”，創新開發“數智賦能”預算績效駕駛云艙

高校深化預算績效管理改革，運用高效率、智能化、現代化的管理手段至關重要。優化預算績效運行機制要科學運用社會力量，充分借力信息化手段，打造“科技+智庫”雙重支撐的預算績效駕駛云艙。

具體來說：一是組建“專職隊伍+專家智庫+第三方機構”專業隊伍。選拔校內各單位預算績效專員，充分發揮專員在管理工作中的溝通橋梁作用；遴選校內外不同領域、行業、專業的專家，充分發揮專家對預算績效管理的智力支撐作用；建立“優勝劣汰”工作機制，開展第三方工作質量評價及排序，擇優選取第三方機構，強化過程監督與考核驗收，打造預算績效三方力量聯動的管理模式。二是建立“數據庫+RPA”融合式作業信息化系統。以數據庫方式通過姓名、身份證號等檢索集合各類項目、經費、課題以及指導學生、所屬團隊、創作論文等全方位信息[ 5 ]。利用數據庫技術建立線上績效指標庫，實現財務部門與業務部門績效指標共建共享、動態調整；在做好數據融合的基礎上，引入RPA“數字員工”機器人，基于預算績效評價指標統計的場景需求進行作業，高效提取數據庫中人事、科研、資產、國際部等業務部門中相關產出信息，滿足跨系統、跨部門、跨平臺的數字服務需要和業財融合需求；上線“專家云”“第三方機構云”，實現“云上”實時對接專家、第三方，解決人工耗費及溝通成本問題，提升數據獲取準確度和預算管理工作效率[ 6 ]。

（二）基于績效管理概念解讀與邏輯辨析，構建“預算績效—績效管理”傳導機制

1.精準把握不同概念區別聯系，杜絕對預算績效管理“包治百病”的過分期待

（1）預算績效管理與績效管理的區別?？冃前A算因素在內的多種因素綜合作用的結果；績效管理是統籌高校整體投入與整體產出關系的過程，旨在提升高校整體管理水平和產出效益。因此，高校的績效管理具有整體性、全局性、綜合性的特性。與此相比，高校預算績效管理則是一項專門針對財力投入的、具有局部性特點和階段性產出的管理活動。

（2）預算績效管理與績效管理的聯系。其一，預算績效管理是績效管理的核心?！邦A算”作為高校履行社會職能的物質基礎、體制保障、監管手段和政策工具，是高校戰略發展規劃的貨幣化體現，針對“預算”開展的績效管理活動是衡量整體績效的主要指標以及影響其他方面績效的關鍵因素。其二，績效管理是預算績效管理的進階。預算績效管理是預算管理與績效管理的有機融合，是深化預算管理改革的重要內容，也是績效管理的有機組成部分。預算績效管理服務于績效管理，考慮到預算績效的重要性，實際上可以將預算績效管理視為實施績效管理的階段性路標，將績效管理視為預算績效管理的高階版本，是在預算管理科學化、規范化、精細化條件下的更高管理階段。

預算績效管理與績效管理關系如圖4所示。

結合高校管理實際，本文將高校事業發展投入大致分為財力投入與非財力投入。財力投入即資金投入，非財力投入包括人才、資產、政策、聲譽在內的各類顯性和隱性投入。其中，財力投入對應著以預算資金為主線的預算績效管理活動，其產出如參加會議、出國交流、發布論文等，是初級性、階段性的產出，這些初級產出與非財力投入一并統籌再配置、再投入，經過綜合運作，最終形成學科建設、人才培養、科學研究、社會服務等方面的整體產出，而這個綜合的“投入—產出”過程才是績效管理過程，預算績效管理只是整體績效管理中關于資金運作的“一個局部、一個階段”。高校預算績效管理直接作用于提升資金使用效益，但對其他方面的管理績效，如資產績效、人力績效等，乃至于整體管理績效來說，預算績效管理并不能直接作用于高校非財力方面和整體方面的效益提升，只能通過“預算”起到間接催化作用。因此，預算績效并不是“包治百病”的萬能解藥，只有正確認識并準確把握預算績效管理在高校事業發展中的作用，才能精準發揮其“療效”。

高校預算績效管理與績效管理區別如圖5所示。

2.精準發揮預算績效牽引功能，靶向激發高校事業高質量發展內生動力

高校的投入、產出與管理活動復雜多樣，重塑績效導向的整體管理體系是一項長期的系統性工程，“全面發力”的思路可行性較低。由于預算在高校管理控制中處于主導型、關鍵性地位[ 7 ]，預算管理具有貫穿始終、支撐全局的優勢，使得預算績效管理價值凸顯。在完善預算績效管理組織體系、優化績效結果財力分配作用、升級預算績效管理技術手段的基礎上，基于前述預算績效管理與績效管理的關系，可以將預算績效管理作為高校強化整體績效管理的切入點，將預算績效管理打造成為高?？冃Ч芾淼摹鞍l動機”，發揮其牽引撬動作用，推動預算績效管理產生的管理動力傳導至其他管理領域，進而提升整體績效管理水平。

具體來說，高校實施績效管理，如人力績效、資產績效乃至單位整體績效，需要配套相應的財務政策作為保障措施，因此可以發揮預算績效管理的“牽引繩”作用，以各個業務領域的預算績效管理為抓手，將預算績效管理動力和壓力通過預算績效管理組織機構傳導至各業務歸口管理部門、各二級教學單位，傳導至人才培養、學科建設、科學研究等各個業務領域，構建“責權利—壓力傳導”體制機制。例如人力績效方面，通過將人才考評制度納入統一層面開展并由預算績效管理機構深度參與，完善人才領域績效評價，調整人力資源投入模式，完善人才退出機制體制，激發各類人員潛能。通過壓力傳導機制的構建，在層層傳導中實現逐級賦能，持續深化績效管理理念，形成“講績效”的內生動力，逐步激勵各單位、各領域由“要我評”變為“我要評”，打造競賽機制，形成競爭氛圍，引導各單位、各領域更加積極主動地服務學校事業高質量發展。

【參考文獻】

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