農業社會化服務與小農戶的組織化:不同服務模式的比較

陳義媛

2021年發布的《農業農村部關于加快發展農業社會化服務的指導意見》中指出,中國農業面臨的問題之一是農民組織化程度低,應大力推廣行之有效的“服務主體+農村集體經濟組織+農戶”“服務主體+各類新型經營主體+農戶”等組織形式,把農村集體經濟組織作為組織小農戶接受社會化服務的重要力量。2022年和2023年中央一號文件也強調了村集體經濟組織作為社會化服務主體的重要性。根據農業農村部發布的信息,在農業社會化服務過程中,組織小農戶接受社會化服務的農村集體經濟組織占服務主體的一成左右。盡管這一比例目前還不高,但充分發揮村集體經濟組織在社會化服務體系中的獨特作用應得到充分重視。

在“大國小農”的國情下,將小農戶組織起來對接現代農業體系,是推動小農戶走向現代化的重要路徑,但在土地細碎化的背景下,分散的小農戶往往難以對接社會化服務組織。如何將小農戶組織起來,是農業社會化服務發展的難題。其中的核心問題是,小農戶的組織成本由誰來承擔,以及如何承擔。在已有的農業社會化服務實踐中,各類服務主體實際上都對小農戶進行了一定程度的組織。此外,國家和地方政府的政策扶持也有助于推動小農戶的組織化。本文以小農戶的組織化路徑為出發點,討論不同農業社會化服務主體如何將小農戶組織起來,以及在不同組織形式下,如何解決組織成本的問題。

在現有研究中,與本文討論的問題相關的研究主要有兩類:一是關于農業社會化服務主體如何帶動小農戶的研究,二是從村社組織的角度來討論小農戶組織化問題的研究。相關討論都已經有豐富的成果。

有關小農戶與農業社會化服務主體對接的研究主要從兩方面展開討論。一方面,農業社會化服務組織帶動小農戶的路徑研究。小農戶既可能通過新型農業經營主體來對接社會化服務組織,也可能直接購買社會化服務。在已有研究中,有關農民合作社對小農戶的帶動作用(孔祥智,穆娜娜,2018;徐旭初,吳彬,2018;苑鵬,丁忠兵,2018;王春光,2021)、龍頭企業帶動小農戶的不同模式(郭曉鳴等,2007;鄭杭生,2007;張曉山,2009;姜長云,2018)的討論十分豐富,這些研究主要從降低交易成本、提高技術應用效率論證了相應模式的經濟效率。另一方面,小農戶對接社會化服務主體或新型農業經營主體的困境分析。通過社會化服務,小農戶的家庭經營可以容納現代化、社會化的生產力(陸學藝,張曉明,1984;羅必良,2017),不過,分散的小農戶存在與大生產、大市場對接的困境。由于土地細碎化和農業老齡化,分散的小農戶在生產環節難以合作(賀雪峰, 2017;王曉毅,羅靜,2022),規模經營主體、大商業資本還可能擠壓小農戶的利益(仝志輝,溫鐵軍,2009;熊萬勝,2009;葉敬忠等,2018)。由于小農戶的組織化程度低,其在與規模經營主體或社會化服務組織的對接過程中,總體上處于被動地位。

有關村社組織與小農戶的關系研究也主要包括兩個方面。一方面,從村社共同體的角度討論村莊社會對小農戶現代化轉型的意義。在現代化轉型中,村莊共同體仍然為小農戶提供著社會支持和價值意義(毛丹,2010;盧暉臨,2019),鄉土秩序也制約著規范化的外部合同(鐘漲寶,汪萍,2003;張樂天,陸洋,2011)。另一方面,從鄉村社會治理的角度討論基層組織在小農戶組織化中的作用。借助國家資源,村級組織可以通過動員村莊內部資源來激發村民的公共參與(折曉葉,陳嬰嬰,2011;賀雪峰, 2019)。上述研究主要從村莊社會共同體和基層治理的角度展開討論,沒有從農業社會化服務角度討論村社組織在小農戶與服務組織對接中發揮的作用。

已有研究充分討論了小農戶與社會化服務主體對接的困境和路徑、村社組織與小農戶的關系等問題,對于探索農業現代化道路具有重要意義。不過,有關農業社會化服務中小農戶的組織化問題,也還有一些尚待進一步探索的問題。

第一,有關農業社會化服務的已有研究更多從經濟效率角度,剖析了各類市場化組織對小農戶的帶動作用,在這些研究中,小農戶往往處于“被帶動”的地位;同時,這些研究也較少關注小農戶如何被組織起來。在土地細碎化、小農戶經營分散化的背景下,不同的農業社會化服務模式如何將小農戶組織起來、如何解決小農戶的組織成本問題,尚未得到充分討論。

第二,有關村社組織的研究主要集中在社會學領域,主要從村莊社會秩序和基層治理角度展開討論,缺乏從農業社會化服務角度展開的研究。近年來,中央的一系列文件在不斷強調村集體經濟組織在農業社會化服務中的功能,由于村集體經濟組織與村級組織在結構上高度重合,村集體經濟組織在引導小農戶與社會化服務組織對接上有很大的作用空間。但村集體經濟組織可以提供什么類型的社會化服務,以及如何提供這類服務,仍有待考察。

既有研究為本文的研究奠定了良好的基礎,但小農戶如何有組織地融入現代農業體系,仍有待進一步探索。本文將以筆者于2022年8月、2023年4月分別在河南省安治縣和安徽省源江縣開展的調研為基礎,討論兩個問題:一是,分析在農業社會化服務的不同模式中,小農戶如何被組織起來;二是,村集體經濟組織在農業社會化服務中發揮什么作用,尤其是在小農戶的組織化過程中,村集體經濟組織是如何解決組織成本問題的。在農業上,安治縣以小麥和玉米種植為主,源江縣以水稻種植為主。兩縣都是“農業生產托管服務”的試點區,兩縣都既有地方政府推動的社會化服務,也有市場化服務主體開展的社會化服務,各類服務實踐類型很豐富。但源江縣因鄰近南京市,當地的非農就業機會較多,土地流轉比例達到80%以上;安治縣則仍然以小農戶為主,此外,安治縣還有一些鄉鎮正在發展特色農業,種植大棚蜜瓜。在這一特色產業的發展中,村集體經濟組織提供了不可或缺的統籌服務。對兩個不同地區的研究有助于對比分析不同社會化服務模式下的小農戶組織化實踐。

一、農業社會化服務的不同模式及其發展困境

要解決分散的小農戶與農業社會化服務主體的對接問題,小農戶的組織化是不得不面對的問題。在實踐中,常見的推動小農戶組織化的社會化服務有兩種形式,即政府主導型和市場主導型。前者指在政府政策激勵下開展的社會化服務實踐,常以土地托管服務的形式呈現,政府發揮了推動小農戶組織化的作用。后者是一種更常見的類型,主要指由農業服務公司、農民專業合作社等主體在提供服務的過程中,為了降低為小農戶服務的交易成本而開展的服務實踐。以下將分別分析這兩類服務模式,并討論其在組織小農戶過程中出現的問題。

(一)政府主導型社會化服務模式

盡管農業社會化服務行業的發展是在2017年黨的十九大以后開始受到越來越多的關注,但實際上,中央自2013年開始就安排了專項資金,通過先服務后補助的方式,為社會化服務企業、合作社、服務專業戶、村集體經濟組織等主體提供支持。不過,在2017年以前,這筆資金量的增長還相對緩慢。2013年至2016年,中央財政的這筆專項資金從5億元增長到12億元;但在2017年,這筆資金投入迅速增長至30億元,并在2020年達到45億元。2013年至2020年,中央財政安排的支持農業生產社會化服務的資金累計達到190億元,項目實施省份也達到29個(1)中央財政支持農業生產社會化服務加快推進小農戶和現代農業發展有機銜接,https:∥www.gov.cn/xinwen/2020-09/17/content_5544114.htm。。在中央財政的大力支持下,各地農業社會化服務組織迅速增長。

以安徽省源江縣為例,2018—2020年,源江縣作為“農業生產托管服務”項目的試點區,開始了托管服務試點。該項目的補貼資金由上級分配,源江縣每年得到的補貼是1 000萬元。根據項目要求,60%的補貼應發放給提供全程機械化服務的組織。同時,農業生產托管服務小農戶的比例不低于項目實施面積總數的60%,或分配給為小農戶服務的托管服務補貼不低于補貼資金量的60%?？h農業農村局統一組織招標,遴選服務主體,審查服務主體的資質。2018—2020年,源江縣每年中標的服務組織有20～30家,平均每家服務組織的服務面積為5 000畝左右。

當地耕、種、防、收四個環節的作業費是330～350元/畝,農業農村局發放的平均補貼是100元/畝,其中給農戶的補貼平均是60元/畝,給服務組織的補貼平均是40元/畝。由于加入土地托管服務可以獲得農機作業服務費方面的補貼,對于農戶而言,相當于每畝減少了60元成本,對于服務組織而言,相當于每畝增加了40元收益。因此,在項目實施區,小農戶都愿意加入土地托管服務,農機服務組織可以依次連片作業,土地細碎化問題不再是小農戶與農機服務組織對接的阻礙。由此可見,在政府的土地托管服務補貼激勵下,小農戶自發地組織了起來,愿意購買同一服務組織的同一類型服務。

在政府主導型社會化服務中,對小農戶的組織主要是政府通過提供補貼來實現的。在這一模式下,小農戶因受到降低生產成本的吸引而達成一致行動,可以看作一種低度的組織化。這種組織化的成本由政府來承擔。不過,由于政府的補貼政策難以一直持續,一旦政府不再提供補貼,小農戶很可能重回分散種植的狀態,因此這種組織化具有暫時性。

(二)市場主導型社會化服務模式

市場主導型社會化服務是最常見的一種服務類型,參與主體通常是農資企業、農機作業服務組織或農產品加工、倉儲類企業。這些主體之所以愿意參與社會化服務,主要是希望通過提供服務來鞏固或拓展其主營業務。但對這些服務主體而言,與數量眾多的小農戶打交道會降低他們的服務效率。為了降低交易成本,一些社會化服務主體也開始探索出路,市場化服務組織采取的策略主要有兩類。

第一,由社會化服務主體幫助小農戶規劃種植品種,使小農戶與周邊的種植大戶選擇的品種保持一致,以降低服務成本。由于市場上的種子品類繁多,不同品種的種子生長周期不同,因此播種時間也有差異。在缺乏規劃的情況下,很可能出現相鄰地塊的農作物生長時間不一致、成熟時間也不一致的情況,這會增加耕、種、防、收等各環節的農機作業成本。如果能對農作物的品種進行一定的規劃,使同一區域的品種生長周期保持一致,可以大大提高農機作業的效率。在源江縣,幫助小農戶規劃種植品種的做法已經在一些水稻育秧工廠開始實踐,只要能統一品種,后面各個環節的農機作業就基本可以保持同步。

源江縣的吳先生在2013年成立了一家農機合作社,并在2014年建立了一個育秧工廠,開始提供育秧服務。到2023年,他的農機作業服務面積達到6 000畝左右,他為這6 000畝地提供全程農機作業服務。由于源江縣的土地流轉比例較高,在吳先生服務的6 000畝地的范圍內,只有20%～30%是小農戶。為了便于機械作業和降低育秧成本,吳先生的育秧工廠近年來開始幫小農戶規劃種植品種,使小農戶種植的品種與周邊的種植大戶一致。吳先生的農機合作社為農戶提供從育秧到收割的全程機械化服務,因此,幫助小農戶規劃品種,可以確保同一片區內農作物從播種到收割的時間都一致。這不僅可以提高育秧效率,也可以提高旋耕、插秧、收割等環節的機械作業效率,因為農機手就可以一次性地完成同一片區的作業任務,而不必因作物成熟時間不一致而再跑一次。這就可以解決小農戶因土地細碎化、決策分散化而難以對接服務主體的問題。2020年,按吳先生的建議選擇品種的小農戶占該合作社服務的小農戶數量的30%;這一比例不斷擴大,2023年已接近70%。在當地,這被稱為“大戶帶小戶”。

從這個意義上說,育秧工廠承擔了組織小農戶的任務,通過將小農戶組織起來,育秧工廠降低了自己的服務成本。不過,源江縣的案例有一定的特殊之處。由于源江縣處于大城市經濟帶輻射范圍內,土地流轉率高,農業生產的規?；洜I程度也較高,因此小農戶所占的比例很低。在這種情況下,育秧工廠組織小農戶的成本并不高。不過,這種“大戶帶小農戶”模式的結果往往是小農戶逐漸退出農業生產。源江縣一位鄉鎮農技站站長表示,“(在)大戶帶小農戶(的模式下),常常是帶著帶著,小農戶就退出了,把土地流轉給大戶了”。這是因為,在這種模式下,小農戶在耕、種、防、收等各個環節都需要跟隨大戶的生產安排。種植大戶由于經營面積較大,往往很難保證所有地塊都在最佳時間完成各環節的作業。例如在灌溉方面,小農戶只能等大戶灌溉時才能灌溉(2)在水稻種植區,每塊田由哪口水塘的水灌溉,是有歷史傳統的。因此,在土地流轉時,當地默認的規則也是“塘隨田走”:流轉了土地的大戶,被默認擁有使用對應水塘的權利。通常,大戶會在灌溉季開始前,花錢把水塘的水灌滿。這就使小農戶只能跟隨種植大戶的灌溉安排。,從而容易錯過最佳灌溉時間,導致產量下降。也就是說,如果在各個種植環節都需要跟隨大戶,小農戶也就失去了精耕細作的管理優勢。從這個意義上說,由市場化服務組織按“大戶帶小戶”模式對小農戶進行組織,產生了一種對小農戶的隱性強制力。雖然從表面上看是小農戶自主選擇了退出農業生產,但本質上是這種組織方式的強制力使小農戶不得不退出農業生產。

第二,社會化服務主體會通過土地流轉,將部分小農戶改造為規模經營主體,以此降低服務成本。在安治縣,歐先生的服務公司同時提供農資銷售和農機作業服務,他表示與分散的小農戶打交道十分不方便。他提到,即便種植同一種作物,小農戶之間也未必愿意合作?！案魅擞胁煌乃枷?覺得合不合作都一樣;一些農戶有自己的(農資)貨源渠道,(比如)親戚、朋友開農資店。把小農戶統一起來不容易?！睘榱私鉀Q與分散小農戶打交道的問題,歐先生采取的策略是通過土地流轉來重塑經營主體。該公司先從農戶手中流轉土地,然后將土地分成大塊,以同等的土地流轉費轉包給他人種植。從該公司流轉土地的種植戶需要先付一半的土地流轉費——425元/畝/年,同時必須購買該公司的農資和農機作業服務。在這種模式下,歐先生的公司實際上重塑了流轉區域的種植主體,用少數新培育的規模經營主體替代了原來的眾多小農戶。這些新培育的規模經營主體主要是從小農戶轉型而來的。這一模式目前還處于探索階段,已經開展了這種實踐的面積有2 400多畝。歐先生強調,在這種模式下,雖然他的公司流轉了土地,但仍然只是服務主體,不是土地經營主體。他稱這種模式為“流轉式托管”,在這種經營模式下,這家服務公司不需要承擔農業種植風險,但可以從農資供應、農機作業服務中獲取利潤。

這種通過重塑農業經營主體來降低服務成本的方式,在很多地區都已經出現。在湘南,農資企業A公司也將流轉來的土地分大片轉包出去,并要求從A公司轉包土地的規模經營主體購買該公司提供的農資,將糧食銷售給該公司(陳義媛,2016)。這一案例發生在2012—2013年前后,盡管該公司并未將這種模式稱作社會化服務,但本質上,該案例與上文歐先生的案例是一致的。在另一項研究中,鄂東一家農機合作社的案例也展示了同樣的過程。楚老板將流轉來的土地分片轉包給當地的種植大戶,并要求這些種植戶購買他的農機作業服務,以此獲取相對穩定的服務收益(陳義媛,2019)。

這種“流轉式托管”,實際上通過土地轉包的方式培育了一批新的經營主體,用以替代此前數量眾多的小農戶,通過減少服務對象的方式來降低交易成本。一方面,社會化服務組織通過先流轉土地,再將土地轉包給少數大戶,減少服務對象的數量;另一方面,服務組織通過控制土地來確保服務對象從自己手中購買農資和服務。在這一模式下,社會化服務主體承擔了組織小農戶的成本,這一組織成本是通過服務收益來彌補的。在重塑了農業經營主體后,社會化服務組織的服務成本降低了,也就相當于其服務收益增加了,因此從服務組織的角度來說,這一模式是有效率的。然而,這種服務模式實際上回避了與小農戶對接的問題。在這一模式中,對土地的控制是這套運營策略能實現的前提。盡管服務主體提供服務的成本降低了,但這種模式也將小農戶排斥了出去。

由此可見,在推動小農戶與服務主體對接方面,政府主導型社會化服務與市場主導型社會化服務雖然各有策略,但也都存在一些問題。政府主導型社會化服務模式高度依賴政府提供的補貼,一旦政府不再提供補貼,小農戶就會回到分散化的狀態,因此這種組織小農戶的模式具有不可持續性。在市場主導型社會化服務模式下,服務組織對小農戶的組織或整合,主要是出于降低交易成本、提高服務效率的考量,從而可能對小農戶產生排斥。

二、村集體的農業社會化服務實踐:“統分結合”的雙層經營探索

無論是政府主導型社會化服務還是市場主導型社會化服務,小農戶都是被動參與者,在兩類服務模式中,小農戶都未真正被組織起來,甚至可能遭到排斥。如果從農業社會化服務的本義出發,而不拘泥于土地托管、農機作業服務、技術服務等具體形式,可以看到,在農業農村部2021年發布的《關于加快發展農業社會化服務的指導意見》中,農業社會化服務是指“將先進適用的品種、技術、裝備和組織形式等現代生產要素有效導入小農戶生產,幫助小農戶解決一家一戶干不了、干不好、干起來不劃算的事”。從這一定義出發,提供農業社會化服務的主體就不限于市場化服務組織。村集體經濟組織也可以通過發揮統籌作用,將先進的品種、技術、裝備等導入小農戶生產中。

本部分以安治縣特色產業——大棚蜜瓜——的發展為例,討論村集體經濟組織如何通過將新品種、技術、設備導入小農戶生產,在保護小農戶利益的基礎上,推動了當地特色產業的發展。安治縣華興鄉從2016年開始探索大棚蜜瓜的種植模式,到2022年,全鄉蜜瓜種植面積達到5 000畝左右。該鄉也是安治縣蜜瓜種植的核心區,該縣的蜜瓜產業是在當地村集體經濟組織的直接推動下發展起來的。需要強調的是,盡管安治縣近幾年也出現了大規模種植蜜瓜的農戶,但該縣的蜜瓜產業最初是以小農戶為主體發展起來的。安治縣的蜜瓜產業發展充分體現了村集體經濟組織在農業社會化服務中的獨特作用,是“統分結合”雙層經營的一種有意義的探索。村集體經濟組織提供的服務主要包括兩個方面。

(一)土地整合服務

種植戶種植大棚蜜瓜需要建設南北朝向的大棚,但安治縣農戶的土地大多是東西走向,因此,要發展蜜瓜產業首先需要對細碎土地進行整合。如果讓小農戶與眾多村民一一協商土地置換或土地流轉,成本極高。在華興鄉,常見的做法是由村集體經濟組織來協調土地流轉,以此整合細碎土地,化解小農戶在對接新技術、新設備時的障礙。

在華興鄉,發展蜜瓜產業的村莊都是由村“兩委”首先將土地流轉到村集體經濟組織,愿意種植蜜瓜的農戶再從村集體流轉土地。華興鄉分管農業的副鄉長說,在當地任何一個村莊,都有三分之一的農戶愿意流轉土地、三分之一的農戶不愿意流轉土地、三分之一的農戶持中立態度。在這種情況下,盡管土地流轉工作并不容易做,但村“兩委”還是可以采取多種策略動員村民將土地流轉給村集體經濟組織。一是村“兩委”干部上門給農戶做思想工作,二是找所涉農戶的親朋好友去給他們做思想工作。這兩種策略主要面向持中立態度的農戶。比較難做工作的是明確表示不愿意流轉土地的農戶,這類農戶之所以不愿意流轉,主要是因為還想繼續種植糧食作物。因此,村“兩委”采取的第三種策略就是協助這類不愿意流轉土地的農戶與其他農戶置換土地,使這類農戶可以在另一片土地上繼續種地,同時不影響成片的土地流轉。到2022年8月,該鄉河西村全村1 907畝土地已經流轉了1 200畝左右,這些流轉的土地中有90多畝是通過置換的方式流轉過來的,涉及70多戶農戶。村“兩委”在土地流轉中所做的工作實際上是一種利益協調。該鄉的一位村支書表示,因為要與多家農戶一一協商,所以即便村“兩委”去做土地流轉工作也不容易,如果讓農戶自己去協調就更困難了。從這個意義上說,土地整合屬于“一家一戶辦不好和不好辦的事情”,村集體經濟組織通過土地流轉來實現土地整合,可以看作協助小農戶進行土地流轉的社會化服務。

在安治縣的蜜瓜產業發展中,小農戶并沒有被排斥,愿意繼續種植糧食作物的小農戶仍可以繼續種植糧食,愿意發展蜜瓜產業的小農戶則有機會轉向蜜瓜種植。村集體經濟組織并沒有在流轉土地后引入規模經營主體來發展蜜瓜產業。以河西村為例,自2016年開始,村集體每年都統計農戶的種植意愿,并據此流轉土地。該村于支書說,如果讓農戶自己去流轉土地,大棚會建得比較分散,也不好經營,因此土地流轉是由村集體在統計用地需求基礎上統一實施的。2016年到2022年,全村共建了170多座大棚,占地300畝,共有27戶農戶種植大棚蜜瓜。其中,規模最小的種植面積大約2～3畝,建有2座大棚,這樣的農戶大約有11戶,他們大多是60多歲的農戶。種植面積最大的一戶農戶種了100多畝大棚蜜瓜,建了70多座大棚。大多數種植戶建了3～4座大棚。在這27戶中,只有4戶靠雇工種植,其余種植戶主要靠夫妻兩人的勞動投入。也就是說,當地的特色產業是以小農戶為主導發展起來的。從蜜瓜產業的發展來看,村集體通過土地流轉和土地整合,將新品種、新技術導入了小農戶的生產中,這也是社會化服務的內在含義,這種社會化服務對小農戶具有保護性。

(二)農業生產中的統籌服務

在安治縣發展大棚蜜瓜產業的過程中,村集體經濟組織充分發揮了“統分結合”的優勢和靈活性,在“宜統則統、宜分則分”的原則下,為小農戶提供了多項統籌服務。這些服務包括統一規劃大棚建設、幫助村民統一申請貸款、統一購買建棚材料、統一組織勞務隊來進行大棚建設、統一購買技術服務等。需要強調的是,這些統籌服務都是一家一戶的小農戶“不好辦或辦不好”的事情。集體的統籌服務使小農戶可以低成本、高效率地對接新技術、新設備和大市場。同時,集體的統籌服務也是有邊界的,凡是小農戶自己可以做好的工作,一律由小農戶自己完成。在蜜瓜的種植管理上,村集體并不介入。正是在統分結合的原則下,安治縣的特色產業得以穩步發展。這種特色產業也是在最大限度保護小農戶的基礎上發展的。在大棚蜜瓜的生產中,村集體經濟組織的統籌服務包括以下四個方面。

1.統一規劃大棚建設

安治縣原本是糧食種植區,蜜瓜產業是在2016年以后才逐步發展起來的。作為新興產業,大棚蜜瓜的未來如何有一定的不確定性,因此并不是所有農戶都有投資建棚的意愿。在這種情況下,要保護不同農戶的利益,在發展蜜瓜產業時就不僅要解決土地細碎化的問題,還要解決土地規劃的問題,使愿意種植蜜瓜的農戶有地建棚,也讓不愿意種植蜜瓜的農戶可以繼續種植糧食作物。于是,各村在發展蜜瓜產業時,都采取了先報名、再流轉土地的方式。

以河西村為例,該村自2016年開始,村集體經濟組織每年都統計農戶的種植意愿,并據此流轉土地。2016年,全村一共有5戶農戶報名建棚,共需要15畝土地。村集體經濟組織幫助這5戶流轉了土地,這些農戶共建了11座大棚。2017年,地方政府為了發展特色產業,為建棚戶提供了6 000元/畝的建棚補貼,以先建后補的方式發放。受這一政策的吸引,加上2016年蜜瓜種植的收益不菲,2017年該村又有14戶農戶申請建棚,共需要150余畝土地。村集體再次幫助這批農戶流轉了土地,農戶自建了70多座大棚。此后,每年有意愿建棚的村民都會先向村集體經濟組織報名,再由后者統一規劃、統一流轉土地。如果無人報名,則不啟動這一工作。其他村的做法與河西村一樣。因此,安治縣蜜瓜產業的發展是受市場調控的,而不是因行政力量干預而發展,小農戶在這一特色產業的發展中居于主導地位。

2.幫助村民統一貸款

安治縣最早開始種植大棚蜜瓜的是方家村,該村的劉支書提到,2016年他和幾個村干部試種蜜瓜成功后,很多農戶也有意愿種植,但當時面臨的最大難題是資金(3)安治縣政府為農戶提供6 000元/畝建棚補貼的政策是從2017年開始的,而方家村是從2016年開始發展蜜瓜種植的,也是全縣最早種植大棚蜜瓜的村莊,因此未能享受到補貼政策。。由于建設大棚的費用大約是1.2萬～1.5萬元/座,建成以后,在種植環節也需要很多投入,很多小農戶沒有足夠的資金來投入大棚建設。為此,方家村在2016年9月以村集體經濟組織的名義,幫助村民從當地的農村商業銀行貸款,貸款利息是3.625厘,總貸款金額為100萬元。村集體經濟組織并沒有以統一投資建棚的方式來使用這筆貸款,而是將貸款貸給了有意愿發展大棚蜜瓜的農戶。報名建棚的農戶共有18戶,村集體為每戶建棚戶每座大棚提供了7 000元貸款,農戶再自付約7 000元就可以建成一座大棚,大大緩解了農戶的資金壓力。

由于村集體經濟組織給農戶提供了貸款,為了收回貸款,在第一年蜜瓜上市時,村集體經濟組織做了統一的蜜瓜收購安排。在收購蜜瓜時,村集體會在扣除每座大棚7 000元貸款及相應的貸款利息后,將剩余的蜜瓜款結算給農戶。在方家村的18戶蜜瓜種植農戶中,只有一戶因為尚未掌握種植技術,未能在當年還清貸款,兩三萬元貸款拖欠到2022年3月才還清。但這一風險在村集體經濟組織可以承受的范圍內,村集體經濟組織幫這位農戶墊付了這筆費用,在2017年9月按時償還了100萬元貸款。村集體經濟組織幫助村民貸款,不僅解決了農戶發展特色產業的資金問題,也因為統一貸款而降低了貸款利息,降低了農戶的資金使用成本。盡管村集體經濟組織承擔了一定的風險,但在村莊社會中,村干部與村民之間彼此熟悉,因此風險總體是可控的。同時,由于村集體為村民提供的貸款只占村民建棚成本的一半,有意愿建設大棚的村民自己需要投入一半資金,也就是說,村集體經濟組織并沒有完全代替村民來進行大棚建設,村民的積極性被調動起來,這也體現了“統分結合”原則。

3.統一購買建棚材料、統一進行大棚建設

在發展蜜瓜產業之初,為了盡可能降低成本,方家村的集體經濟組織應小農戶的要求,統一購買了建棚材料,并統一組織勞務隊來建棚。與農戶單獨購買相比,集體統一購買材料時有更高的議價權,比農戶單獨購買要便宜。在大棚建設方面,村集體統一聘請了技術員,指導村民建棚,但在具體施工方面,村集體組織了本村的勞務隊來施工。這一方面給本村村民提供了打工的機會;另一方面,由于村民之間彼此熟悉,建棚時甚少出現偷工減料的情況,保證了大棚的質量。

4.統一購買技術服務

由于蜜瓜產業是安治縣的新興產業,在最初種植蜜瓜的一兩年,很多農戶都需要技術指導。但一家一戶的小農戶很難自行聯系技術員提供長期的技術服務,因此當地比較常見的做法是由村集體經濟組織出面邀請技術員,并組織農戶按種植面積分攤技術服務費。以方家村為例,該村的蜜瓜種植技術是由山東省壽光市的技術員和北京市農科院的專家指導的。技術人員按每座大棚45元/季的價格收取服務費,壽光的技術員在當地一共服務了3個月,農科院的專家服務了2個月。河西村也在2016年、2017年從山東省壽光市聘請了技術員,并按每座大棚100元/季(4)河西村的技術服務收費之所以高于方家村,主要是因為河西村的技術員是駐村服務,方家村的技術員沒有駐村,只在服務期間到安治縣提供數次技術指導。的價格向技術員支付技術服務費。在這兩年中,技術員一直住在村里。由于一家一戶的小農戶很難獨自聘請技術員,因此村集體經濟組織統一購買技術服務,也是該組織提供的一種統籌服務。

可以看到,村集體經濟組織提供的統籌服務面向的都是一家一戶不好辦或辦不好的事情,這種統籌服務降低了小農戶進入設施農業的門檻。例如,僅靠小農戶自身難以解決的土地細碎化問題、對接技術服務問題,甚至資金問題等,村集體經濟組織都可以通過提供統籌服務來化解。這種經營形態既降低了小農戶的經營難度,使小農戶可以低成本地對接先進技術、設備,也充分調動了小農戶的積極性,讓小農戶成為農業現代化的主體。同時,村集體經濟的“統”也沒有“一統到底”,在大棚建成以后,農戶仍然是分散經營的。由此形成了宜統則統、宜分則分的經營形態,這種“統”與“分”有機協調的經營形態具有高度的靈活性。

三、“集體統籌型”農業社會化服務的特征與小農戶的組織化問題

從上文的討論來看,政府和市場化服務組織都在探索將小農戶組織起來的策略。政府雖然通過提供補貼,以降低生產成本的方式吸引小農戶參與土地托管,從而將小農戶暫時性地組織起來;但一旦政府停止提供補貼,小農戶將回到原初的分散經營形態。這意味著,如果僅由政府來承擔小農戶的組織成本,小農戶的組織化程度可能會處于較低的水平,難以建立內在的組織機制。市場化服務組織雖然可以用服務收益彌補對小農戶的組織成本,但在農業社會化服務市場的競爭日益激烈的情況下,市場化服務組織首要的考慮是降低服務成本。在利潤最大化驅動下,市場化服務組織對小農戶的組織主要是策略性的,小農戶在被組織的過程中總體上處于被動地位,甚至可能被排斥。安治縣的案例為我們提供了討論小農戶組織化問題的另一種思路,即考察村集體經濟組織在小農戶組織化中的特殊作用。

本文將由村集體經濟組織提供的,將先進適用的品種、技術、裝備和組織形式等現代生產要素導入小農戶生產的農業生產統籌服務,稱為“集體統籌型”農業社會化服務?！凹w統籌型”社會化服務最突出的特征在于,提供服務的過程就是組織小農戶的過程。這一類型的社會化服務與政府主導型和市場主導型社會化服務有多個層面的差異,這些差異在很大程度上與村集體經濟組織的特殊性有關。本部分將從村集體經濟組織本身的特殊性出發,討論這種特殊的農業社會化服務主體對小農戶的組織方式和組織成本,試圖回應農業社會化服務中的小農戶組織化問題。

(一)“權責均衡”原則下的農業社會化服務

有關村集體經濟組織的性質問題,根據《中華人民共和國民法總則》的規定,對于未設立村集體經濟組織的村莊,村民委員會可以依法代行村集體經濟組織的職能。按照《中華人民共和國村民委員會組織法》的規定,村委會的職能之一就是管理集體所有的土地和其他財產。農村集體經濟組織也承擔著經營、管理集體財產的職能,且二者的職能在一定程度上重合。因此,盡管近年來學界關于“政經合一”和“政經分離”有不同看法,但研究者大體認同二者當前是沒有完全分離的(羅猛,2005;徐增陽,楊翠萍,2010;仝志輝,2018)。這意味著,在全國大部分地區,農村集體經濟組織與村委會同構,二者在職能上有一定的重合,因此村集體經濟組織具有“政經合一”的特征。在2021年發布的《中華人民共和國市場主體登記管理條例》中,專業公司、合作社等都被界定為“市場主體”,村集體經濟組織則不在其列。

正因為村集體經濟組織具有“政經合一”的特征,在提供社會化服務時,該組織有兩項特殊資源可以利用:一是,土地集體所有權所賦予的經濟資源,也就是土地資源;二是,以村民自治制度為代表的政治資源。村集體經濟組織的統籌服務一方面表現為對土地的統籌經營,這種統籌經營是該組織踐行土地集體所有權的一種形式,對土地的統籌經營使該組織可以通過對土地的整合來實現對小農戶的組織;另一方面表現為借助村民自治資源來推動對小農戶的組織。例如,在土地流轉過程中,當遇到決策分歧時,村干部可以在村民自治原則下,通過民主協商,形成民主集中制表決。這有助于化解小農戶組織化過程中的障礙。從安治縣的大棚蜜瓜產業發展來看,一家一戶的小農戶難以解決的土地細碎化、貸款、購買技術服務等問題,都是在村集體經濟組織提供統籌服務的基礎上解決的。

從這個意義上說,村集體經濟組織并不是完全的市場主體,因此集體統籌型社會化服務與市場化社會化服務的一個顯著差別在于,前者不以商品交換和利潤最大化為原則,而以權責均衡為原則。以農業機械化服務為代表的市場化服務遵循的是商品交換原則,服務主體提供的服務是一種商品,小農戶支付現金購買這一商品。市場化服務主體與小農戶都以市場主體的身份進行交易,前者通過提供服務來獲得利潤。盡管很多村集體經濟組織也試圖通過提供社會化服務來壯大集體經濟收入(孫新華等,2021;周娟,2021),但他們并不以經濟利益最大化為唯一目標。

按照憲法規定,農村實行“家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”,村集體有發揮“統”籌作用的責任;但在二輪土地延包后,村集體不再能調整土地,在農業稅費取消后,村集體也不能再向農戶收取費用,從而形成了村集體只有責任、義務,沒有對應的權利的問題。這使村社集體無法與集體成員之間建立起雙向的權責均衡關系,也喪失了借權責均衡原則將集體成員組織起來的條件,并造成了“雙層經營”的困境(賀雪峰,2019)。在實施家庭聯產承包責任制后的相當長的一段時間內,村集體承擔了為小農戶提供公共品的責任。不過,在近年來的改革中,村集體的權利被不斷弱化,村集體的權利和責任不匹配,導致很多村集體既無能力,也無動力來持續地為小農戶提供公共服務。不過,由于村集體經濟組織已經被作為農業社會化服務的主體之一,此前由村集體承擔的統籌功能,可以借此轉化為由村集體經濟組織提供的統籌型社會化服務。村集體經濟組織可以在此過程中,以提供有償服務的形式,重建與小農戶的雙向權責均衡關系。

從安治縣的案例來看,通過土地流轉和整合,在發展大棚蜜瓜種植的區域內,村集體經濟組織重建了雙向的權責均衡關系:村集體經濟組織有提供統籌服務的責任,也有收取服務費用的權利;蜜瓜種植戶有享受服務的權利,但也要承擔向村集體經濟組織支付服務費用的責任。在安治縣發展了特色產業的各個村莊,蜜瓜種植戶需要向村集體經濟組織支付50～100元/畝的“管理費”(或者應該稱為“服務費”,各村的收費標準略有差異)。這筆服務費是村集體經濟收入的主要來源之一。只有在這種雙向的權責均衡之下,村集體經濟組織提供的統籌服務才具有可持續性,村集體才可以通過提供統籌型社會化服務,例如土地整合、統一規劃大棚建設、統一對接技術服務等,將小農戶組織起來。安治縣的案例還反映出,在統籌型社會化服務中,服務主體與小農戶之間不完全是商品交換關系,服務主體提供的服務也常常具有一部分公共品性質。這是因為,村集體經濟組織與村民之間并不只有經濟關聯,也具有政治關聯。這決定了當村集體經濟組織成為社會化服務主體時,追求的不只是經濟利益,更包含了共同體內部的秩序均衡等治理訴求,從而作為集體組織成員的小農戶可以得到一定的保護。實際上,權責均衡原則指向的正是對小農戶的組織成本問題。正如安治縣的案例所呈現的,村集體經濟組織可以收取一定的服務費用,作為村集體經濟收入的來源,同時這筆費用可以在一定程度上彌補其組織小農戶的成本。

(二)村集體經濟組織的“半體制性”特征與小農戶的組織成本

村集體經濟組織的“政經合一”屬性也使該組織具有一定的“體制性”特征。由于村集體經濟組織與村委會同構,因此與行政體制有千絲萬縷的聯系,也會受到自上而下的行政動員的影響。同時,村集體經濟組織只具有部分的體制性特征,因為它畢竟不完全等同于基層治理組織。作為一種經濟組織,它的主要職能是管理集體資產,發展集體經濟。在這個意義上,本研究將村集體經濟組織看作一種具有“半體制性”特征的特殊經濟組織。

之所以強調其“半體制性”特征,是因為自上而下的行政動員和激勵也是化解小農戶組織成本的重要因素。安治縣村“兩委”干部所提供的各類統籌服務,并不是在行政壓力之下進行的,而是受到了行政體系內部的激勵。這種激勵既有組織層面的激勵,也有個人層面的激勵。

組織層面的激勵主要圍繞壯大集體經濟而制定。在“產業振興”的號召下,為了激勵村“兩委”積極推動產業發展,安治縣制定了以“五星支部”創建為中心的一系列激勵措施?！拔逍恰敝饕浮爱a業興旺星、文明幸福星、平安法治星、生態宜居星、支部過硬星”,要參評“五星支部”,集體經濟收入達到一定數額是基本條件,因此各村支書都有很強的動力去推動集體經濟發展。由于安治縣是一個以農業生產為主的縣區,并無發展集體經濟的特殊資源,因此各村主要通過提供農業社會化服務來獲取集體經濟收益。此外,村集體經濟收入的增長也彌補了村集體經濟組織對小農戶的組織成本。

個人層面的激勵主要是對村干部的激勵。如何讓村干部——他們常與村集體經濟組織的負責人交叉任職——有動力為小農戶提供農業生產的統籌服務,在已有研究中還少有討論。要組織小農戶與農業社會化服務主體對接,村“兩委”干部具有獨特的優勢,他們在日常生活中與小農戶有諸多的交往機會,也與小農戶彼此熟悉。不過,在土地細碎化的背景下,村干部對小農戶的組織也不容易。例如,在山東省供銷社推動的土地托管實踐中,村干部的參與就主要是因為來自上級的行政壓力(陳義媛,2017),這種模式下,村干部的動力不具有可持續性。安治縣為了發展農村集體經濟,也探索了一些激勵措施,使村干部在承擔統籌工作的責任時,也在個人收入、政治晉升方面享有一定的權利。

一是工資激勵。按照縣里的激勵政策,如果某村的集體經濟收入達到50萬元以上,可以創“產業興旺星”,這是創“五星支部”的基本條件?！拔逍侵Р俊钡乃写甯刹靠梢栽诤幽鲜≌硕ǖ幕竟べY基礎上上調20%,縣財政還會按照每顆星500元/月的補貼給村干部獎勵。以獲得了“五星支部”稱號的方家村為例,村主職干部的工資可以達到4 084元/月,其余村干部的工資也都相應地上調了;而未獲得星級支部稱號的村莊,村主職干部的工資是1 320元/月。二是個人晉升激勵,這主要是對村支書,也就是村集體經濟組織負責人的激勵。2021年,安治縣出臺了一項新的政策,獲得“明星支書”稱號的村支書可以考事業編,并在2022年舉辦了第一次考試,2022年一共有6名村支書考上了事業編。這些對村干部個人的激勵都與村集體經濟組織的“半體制性”特征相關,正是因為這種經濟組織與行政體系有密切關聯,使得自上而下的行政動員也可以發揮對集體經濟組織負責人的激勵作用。

安治縣的案例為我們思考小農戶的組織成本問題提供了參考。一方面,從“組織”層面來說,村集體經濟組織通過建立權利與責任的均衡來解決組織成本問題。村集體經濟組織既有為小農戶提供統籌服務的責任,也有向小農戶收取服務費用的權利。與此同時,小農戶有享受村集體服務的權利,也有義務向村集體支付服務費。村集體經濟組織不是在行政指令下義務提供統籌服務,小農戶也不是被動等待服務的主體。不同于市場化服務組織,村集體收取服務費用的目的不是利潤最大化,而是建立起雙向的權責均衡關系。這種雙向的權責均衡關系,使村集體與小農戶之間建立起有機的利益聯結,從而使村集體對小農戶的組織和動員成為可能。另一方面,從村干部個人層面來說,由于村集體經濟組織的“半體制性”特征,來自行政體系的工資激勵和個人政治晉升激勵,讓村干部有動力持續參與。從這個意義上說,村集體經濟組織對小農戶的組織成本在一定程度上化解在了行政動員體系中,這一組織成本并不完全由小農戶承擔——小農戶支付的服務費用是有限的,而是由行政體系分擔了一部分。

四、結論與討論

在未來相當長一段時期內,小農戶仍會占中國農業經營者的大多數,因此,中國農業的現代化在很大程度上取決于小農戶的現代化。中央高度重視農業社會化服務的發展,初衷就是推動小農戶與現代農業的有機銜接。不過,土地細碎化和小農經營的分散化,成為小農戶與現代農業對接的制約因素。如果能將小農戶組織起來,那么將先進技術、品種、設備、組織導入小農戶的效率將大大提高。問題在于,將小農戶組織起來的成本由誰承擔,如何承擔?本文通過對比政府主導型、市場主導型和村集體主導型社會化服務模式,討論了小農戶如何被組織起來以及組織成本由誰承擔的問題。

在由政府主導的社會化服務模式中,小農戶因受到政府補貼的吸引而在一定范圍內達成了一致行動,形成了一定程度的組織化,不過這種組織化具有暫時性。在市場化服務組織主導的社會化服務模式中,小農戶或被整合到規模經營主體的種植模式中,或被服務組織重塑,導致大部分小農戶被少數規模經營主體所替代。在這兩種服務模式中,小農戶都是被動的參與者,并未真正形成組織化。

在社會化服務中,村集體經濟組織的特殊性在于,它提供服務的過程就是對小農戶的組織化過程。從安治縣的特色農業發展來看,村集體經濟組織可以在土地整合的基礎上對小農戶進行組織,并通過統一規劃大棚建設、統一貸款、統一對接技術服務等方式,在統分結合的原則下,推動以小農戶為主體的特色產業發展,將先進技術、設備、品種導入小農戶生產。本研究將這種社會化服務稱為“集體統籌型”社會化服務。

從安治縣特色產業發展的角度來考察小農戶組織成本的問題,可以看到,村集體經濟組織主要通過維持權利與責任的均衡來解決組織成本問題。不同于市場化服務組織,村集體收取服務費用的目的不是利潤最大化,而是建立起雙向的權責均衡關系。村集體經濟組織有為小農戶提供統籌服務的責任,也有向小農戶收取服務費用的權利;小農戶有享受村集體服務的權利,也有向村集體支付服務費的義務。這種雙向的權責均衡關系,使村集體與小農戶之間建立起有機的利益聯結,從而使村集體能夠組織和動員小農戶。此外,由于村集體經濟組織的“半體制性”特征,來自行政體系的工資激勵和個人政治晉升激勵,讓村干部個人有動力參與社會化服務。在這一模式下,對小農戶的組織成本部分地化解在了行政體系中。

從這個意義上說,村集體經濟組織通過參與農業社會化服務,可以重建與小農戶之間的利益聯結,在雙向的權利義務均衡基礎上,探索統分結合的雙層經營實踐。這一實踐的主要特征是以小農戶為主體,小農戶是主動的參與者,而不是被動被卷入。