地方重大工程項目建設的投融資模式創新研究

何 健

(山東省工程咨詢院,濟南 250013)

重大工程項目建設對于經濟社會發展具有較強的支撐帶動作用,也是當前擴大有效投資的重要方式。近年來,我國地方政府在進行公共基礎設施建設的投融資方面,除了通過融資平臺方式,還通過自主發行債券、政府和社會資本合作、政府投資基金等手段來實現資金的融通。從本質上看,上述投融資模式是地方政府通過財政擴張性政策和增加政府投資杠桿來實施的。在當前世界經濟整體復蘇乏力的形勢下,地方債務和金融風險問題頻發,繼續進行單純的大規模融資擴張受到了財政投資政策邊界的約束。因此,需要不斷創新投融資模式來推動重大工程項目建設。

一、文獻綜述

目前,關于基礎設施和公共服務等重大工程項目投融資模式的相關研究可以分為兩類。一類是從整體發展角度及區域角度對重大項目的投融資模式進行了研究,例如,胡曉峰分析了“十四五”時期投融資對“新基建”長期供給質量和效率提高的重要影響,“新基建”投融資的主要方式、領域及現實困境,在此基礎上提出了投融資創新模式及實施路徑(1)胡曉峰:《“十四五”時期“新基建”投融資:模式創新與路徑實踐》,《西南金融》2021年第2期。;胡繼成等對雄安新區高質量發展投融資創新模式進行了探討分析(2)胡繼成、鮑靜海:《雄安新區建設投融資模式創新探討》,《中國流通經濟》2017年第12期。;王碩對貴州省投融資改革中的政府和社會資本合作模式進行了研究(3)王碩:《貴州省投融資改革中ppp模式研究》,《貴州社會科學》2016年第12期。。另一類是針對特定某個行業投融資模式進行研究,如郭健對交通基礎設施投融資模式的研究(4)郭健:《交通基礎設施投融資機制改革的國際經驗及啟示》,《理論學刊》2019年第6期。;王芳對水利項目投融資模式的探討(5)王芳:《水利投融資體制存在的問題及其優化建議》,《企業改革與管理》2018年第19期。;王立國對城市基礎設施項目投融資模式的討論(6)王立國:《基于價值集成理論的城市基礎設施項目投融資模式探討》,《投資研究》2009年第3期。;徐國貞對新型城鎮化投融資模式的研究(7)徐國貞:《以持續投融資模式推進新型城鎮化建設》,《上海經濟研究》2015年第3期。。

綜上所述,現有對基礎設施和公共服務等重大項目投融資模式的研究涵蓋了多學科、多維度等方面,主要從行業領域進行分析,還缺乏從省級層面的角度分析,本文以山東省重大工程項目為研究對象,旨在分析山東省重大工程項目的投融資模式現狀和面臨的問題,提出重大工程項目投融資模式的創新方法及保障機制。

二、重大工程項目的投融資模式選擇

根據基礎設施和公共服務等公共領域市場化改革、產業化運作的要求,按照重大工程工程項目技術經濟特點、可經營性和投資回報機制的不同,可以分為非經營性、經營性和準經營性項目(包括競爭性基礎設施項目和競爭性公益項目),它們的投融資模式也有所差異。

(一)非經營性項目投融資模式

非經營性項目外部性效益較大,一般以政府投資為主,組合經營性和非經營性項目可以實現非經營項目融資,并使其獲得收益,從而促進資金回流和公共事業發展。生態環境導向的開發模式(EOD)是將非經營性的基礎設施項目與產業發展經營性項目相結合,以實現非經營性項目的收益化。例如,龍口市北河項目通過改善區域生態環境,培育發展現代服務業、休閑旅游業等產業,產業運營獲得回報后持續投入生態環境治理中,形成穩固提升環境治理效果的長效運營機制,實現了生態與產業發展之間的良性互動。

(二)經營性項目投融資模式

經營性項目投融資模式根據開發主導主體的不同,可以分為政府主導、市場主導和政企合作三種開發模式。在項目實施階段,有幾種常見的模式,包括政府與社會資本合作、授權—建設—運營模式(ABO)以及融資—設計—采購—施工一體化模式(F+EPC)等。由于片區綜合開發中區域增值與投資不同步,大規模投入經常在開發之初集中發生,隨著資金不斷增加,區域價值增長出現滯后現象。因此,建立合理的資金流入和退出機制變得尤為重要。其解決方法是通過政府入股和滾動開發的方式成立合資公司來分擔投資風險,并將投資項目分解為多個階段進行開發,還可以通過資產證券化、公募不動產投資信托基金(REITs)等方式獲得股權融資,以在二級市場進行交易建立有效的退出機制。

(三)準經營性項目投融資模式——競爭性基礎設施項目

準經營項目中的競爭性基礎設施項目往往面臨融資難題和高昂的融資成本。資產證券化、公募基金REITs等方式能夠使政府部門的資金融通與資本市場的資金流動相掛鉤,通過分散風險,從而實現政府建設的資金規模效應。確定準經營類項目的穩定現金流是重中之重,高速公路、高鐵、橋梁、海底隧道、地鐵、輕軌、產業園建設、倉儲物流等項目在城市中能夠產生穩定的現金流,支撐這種穩定現金流的根本原因便是大規模的消費需求,龐大的消費意味著大量的日常經營性現金流的流入,因此,能夠滿足資產證券化對于資產穩定現金流的剛性要求。公募基金REITs也是準經營類項目可以選擇的投融資模式,發行的項目應符合中國證券監督管理委員會、國家發展和改革委員會關于推進基礎設施REITs試點工作有關要求和規定。對符合條件的入庫儲備項目和使用募集資金投資的新項目,國家發展和改革委員會采取投資補助等方式安排中央預算內投資,支持項目順利實施;對使用募集資金投資的新項目,在安排其他中央預算內投資和地方政府專項債券時,可以在同等條件下優先支持,推動盤活存量資產、形成投資良性循環。

(四)準經營性項目投融資模式——競爭性公益項目

競爭性公益項目包含核心技術研發和高等教育等領域。核心技術研發項目費用較大,不確定性較強,目前尚未建立起與其發展各階段相適應的融資機制和健全的融資體系,發展缺乏資金支持。為保證新技術研發項目順利進展,一般由政府給予相應的財政撥款、財政補貼以及稅收優惠。目前,我國高等院校的資金主要來源于政府財政支出和高等院校收取的費用,這是一種基于外部型的融資制度。為了推動高等教育融資模式的創新,需要構建政府、市場和社會的多元供給主體,政府可以考慮發行高等教育國債,市場層面可根據我國資本市場的成熟程度和現行的法律環境,采用高等教育融資的資產信托模式,社會層面可提高和普及社會捐贈的力度和覆蓋面。

綜上所述,非經營性項目主要由政府來投資,并且由地方政府及其相關部門負責投資和融資的具體實施。通過改變投融資模式和創新重大項目的商業模式,可以深入挖掘項目潛在價值,從源頭上提高重大項目的技術經濟可行性。同時,完善項目的投資回報機制,提高項目的可經營性,促使非經營性項目轉化為準經營性項目,準經營性項目轉化為經營性項目(8)吳亞平:《創新重大工程項目投融資模式》,《中國投資(中英文)》2022年Z4期。。經營性項目在財務效益方面表現良好,對吸引社會資本具有較大的吸引力,以社會資本或企業自主投資為主要模式,輔之以政府和社會資本合作的模式。準經營性項目的財務狀況無法保持持續穩定,對于以盈利為主要目標的私人投資者吸引力有限,通常情況下,政府會給予一定的補助或運營補貼,并考慮由政府所屬的平臺公司和公益類國有企業進行投資,輔之以政府和私營資本合作的方式進行運營。

三、重大工程項目建設的投融資模式實踐創新——以山東省為例

近年來,山東省積極構建以政府為引導、企業為主體的多元投融資機制,通過創新投融資路徑、發揮財政資金引導作用、引入社會資本等政策工具緩解重大項目融資難題,積極促進政府融資平臺公司市場化轉型,加快財政資金股權投資改革,但依然存在項目投融資模式相對單一、融資成本高和融資支持體系不夠成熟等相關問題。

(一)山東省重大項目建設的投融資創新探索

1.部門協同,統籌推進。在山東省政府的組織領導下,多個部門分工協作,不斷健全重大項目協調服務保障機制,保障重大項目在環境保護、安全監管、質量控制和依法依規等多方面的穩步推進。一是成立省級項目推進調度中心,形成推進問題會商解決工作機制。二是建立協調推進機制。對重大項目“一月一調度、一月一梳理、一月一會商、一月一反饋、一月一通報”,及時分析重大項目推進過程的重點問題,聚焦重大項目推進過程中的難點,每月梳理問題清單,并協調各部門解決。三是建立投資項目在線審批監管平臺,發布《山東省投資項目在線審批監管平臺操作指南》。依托項目在線審批監管平臺,促進項目審批在線辦理,提高項目審批效率。四是對重大項目建設跟蹤問效,并進行動態調整。

2.加快改革,提高資本市場活力。一是政府融資平臺公司市場化轉型。2020年2月,山東省4部門聯合印發《關于推進政府融資平臺公司市場化轉型發展的意見》,提出增強政府“造血”功能、消化存量債務三大目標,力爭用3到5年時間逐步完成融資平臺公司市場化轉型任務(9)《山東省財政廳等4部門關于推進政府融資平臺公司市場化轉型發展的意見》(魯財債〔2020〕17號)。。二是加快財政資金股權投資改革。山東省在2021年開始實施財政資金股權投資改革,將企業的“獎補”形式轉變為股權,由無償的投入轉為注入資本金,以此來吸引更多社會資金投入重點領域。目前,省級已遴選出多家專業投資機構,加快推進項目落地實施,形成財政資金激勵引導產業轉型發展的長效機制。2021年,省級統籌資金97億元,投向基建、科技、制造業等領域重大項目(10)《2021年山東省財政政策執行情況報告》,http://czt.shandong.gov.cn/art。。

3.拓展融資渠道,擴大融資規模。一是加快政府投資基金的設立和運作。2018年,山東省委省政府設立新舊動能轉換引導基金,以財政資金作為引導資金,吸引社會資本支持實體經濟。在此基礎上,山東省政府不斷改革新舊動能轉換基金管理體制,加快基金投資運作。2020年9月,山東省新動能基金管理有限公司組建成立。公司創新“基金+”賦能模式,支持基金投資企業加快發展;深化“基金+跟貸”,加強與銀行業等金融機構投貸合作;深化“基金+跟投”,深入挖掘優質項目,重點加強與省屬企業的跟投合作,協同發力支持優質魯企跨越發展。在做好政府引導基金管理運營主責主業的同時,公司堅持“政策+市場”雙輪驅動戰略,積極探索市場化投資業務,加快受讓萬家基金股權等戰略性投資,做大做強債權類業務,做專做優股權類業務,做實做活業務、股債、投融等“三項聯動”,以自營業務收益為引導基金投資補充資金。二是深化政府和社會資本合作。山東省鼓勵社會資本積極參與具有穩定現金流的公益性存量項目,激發民營資本投資活力。截至2022年底,全省累計納入財政部政府和社會資本合作管理庫項目787個、投資額8918億元,簽約落地項目數和開工項目數均居全國首位,政府前期投入371億元,預計可吸引撬動社會資本約8547億元(11)《山東省2022年度PPP工作總結》,https://www.cpppc.org/shandong/1003168.jhtml。,實現了財政“小投入”撬動社會資本“大投資”。

4.財政與金融良好結合。一是“財銀聯動”,主要是引導銀行為資金周轉暫時困難的企業提供續貸、轉貸服務,優先解決民營企業特別是中小微企業融資難問題。二是“財保聯動”,主要包括農業保險、民生綜合保險、安全生產責任保險等具體政策,發揮財政引導作用,引導保險機構服務實體經濟。三是“財擔聯動”。2019年,山東省組建了山東省投融資擔保集團,設立省級再擔保風險補償資金,初步搭建起省級政府性融資擔保體系。四是增加專項債額度,加強專項債管理。2020年11月,山東省財政廳發布《關于印發山東省政府專項債券項目績效管理暫行辦法》(12)《山東省財政廳關于印發山東省政府專項債券項目資金績效管理辦法的通知》(魯財預〔2021〕53號)。,擴大專項債券發行規模,發行進度加快,發行期限大幅延長,利率降低,資金投向更加廣泛。

(二)山東省重大項目投融資存在的主要問題

1.項目投融資模式相對單一。山東省對傳統型投融資模式的依賴性較大,創新性不足,特別是創新性較大的投融資模式采用較少。以REITs為例,國內首批9支公募REITs資產分布在北京、上海、深圳、廣州、江蘇、浙江等區域,但是山東省在首輪申請中未獲批,說明山東省在項目投融資模式創新上相對滯后,準備不足,目前,山東高速等部分企業在積極引用REITs模式。近年來,深圳、重慶、成都多個城市運用TOD模式(13)TOD模式是指公共交通為導向的開發模式,該模式被廣泛應用于舊城改造、新城建設、產業園區建設和扶貧開發等社會領域。,但山東省引進該模式較晚,目前,山東省在濟南市中建蔚藍之城項目、地鐵建設等項目領域正運用TOD模式。

2.融資成本偏高。根據2020年、2021年和2022年山東省金融年鑒統計數據,從本外幣貸款余額及新發放企業貸款加權平均利率來看,2020年山東省9.8萬億元、4.67%,全國172.75億元、4.61%;2021年山東省11.1萬億元、4.55%,全國198.51億元、4.61%;2022年山東省12.4萬億元、4.31%,全國213.99億元、4.17%。近3年,山東省本外幣貸款增長率平均8.84%,高于全國的7.96%,但全省企業貸款加權平均利率下降0.36個百分點,低于全國的0.44個百分點,融資成本相比較全國,仍然偏高。

3.融資支持體系不完善。一是法律保障體系不夠健全。近年來,山東省政府為了大力推進經濟發展和城鎮化建設,促進新舊動能轉換,加大項目投資力度,政府投融資平臺數目繁多。但也存在籌資渠道缺乏規范性和透明性、建設項目論證不充分、投融資管理立法滯后于實際投融資活動等問題。二是政府投融資平臺建設和管理的相對不規范。近年來,山東省陸續建立多個政府融資平臺,促進政府融資平臺的改革發展,但是還需進一步根據投融資發展實際,加強投融資平臺建設、運營和監管,特別是縣區級政府投融資平臺公司。三是項目投融資模式缺乏行之有效的監督機制。在項目投融資過程中,投融資管理體系、管理制度以及融資平臺建設,一般由政府主導、企業參與,缺乏公眾的參與和監督;項目運行不透明,投融資模式的專業化和復雜化進一步排除了公眾參與的機會,也限制了公眾監督和法律監督的空間。這種情況下,一些規模大的重要工程和項目的安全性和效率性大大降低。這種缺乏必要監督的項目投融資往往會出現權力尋租和商業腐敗,從而增加了融資成本和投資成本,降低了融資效率和投資效率,并且還增加了相關的交易成本和費用,很容易導致新的政府債務負擔和銀行壞賬。

四、完善重大工程項目建設投融資的保障機制

資金短缺是項目融資中普遍存在的現象,為了解決重大項目推進過程中的資金短缺問題,應該從法律體系、政策支持、人才儲備、金融科技創新等多個方面著手,積極支持和推動重大工程項目投融資模式的創新,以確保重大項目的順利推進。

(一)更新投融資觀念

在重大項目建設期間,為了更好地融資,應當通過創新融資方式和創新手段來提高融資工作的成功率。創新投融資模式的關鍵在于企業改變融資觀念,擺脫傳統思想的束縛,根據項目特點、合作企業情況、金融企業政策等因素,在全面分析現有融資模式優缺點的基礎上,合理地選擇和創新投融資模式和機制,尋找更多解決融資困境的方式和手段,以便適應市場發展。政府各部門應該順應市場發展趨勢、企業發展需求,在強化改進金融服務的基礎上,引導企業創新投融資模式,為投融資模式的創新和應用提供制度和政策保障,減少過程中的政策和制度性障礙。對政府投資和具有公益性的項目,需要各級單位做好前期謀劃策劃,主動擔當作為,利用好各種政策,實現各級預算、爭取最大補助以及政策性銀行貸款。

(二)促進金融機構改革創新

推動金融機構改革,優化融資結構體系,改善金融服務效率,促進規范健康發展,提升服務實體經濟能力。加大人工智能、云計算、大數據、區塊鏈、網絡空間安全等前沿技術在金融領域的應用,提升金融科技水平,鼓勵并推動銀行、證券、保險等傳統金融機構創新探索,開發新的金融產品和金融工具,為重大項目提供更多的在線融資產品,試點投貸聯動。同時,在監管部門許可范圍內,適度推動銀行網點的創新建設,適度發展股權投資基金、供應鏈金融、融資租賃等新興金融業態,拓寬項目融資渠道。地方金融監管部門可組織金融機構與企業常態化對接,提高金融服務的精準性和有效性,做強金融對實體經濟的支撐力。地方政府制定相應保障政策,鼓勵各類金融機構入駐發展,設置相應的補貼、激勵政策。

(三)加強人才保障

投融資模式的創新需要人才的支撐。因此,需強化人才引育工作,合理應用人才。一是千方百計“引人才”,繼續完善“人才引進工作辦法”,利用好人才集團平臺,以大型優質企業、優秀項目為載體引進人才,切實落實引進人才的福利待遇;促進引人機制多元化,加大引進國內優秀創投機構,通過機構引進專業化技術人才。二是多措并舉“育人才”,加強“政校合作”和“校企合作”,圍繞企業項目育人才,提高人才培育的針對性。重大項目建設也可通過定向招錄、定向培養、定向上崗等方式,多途徑、多渠道培育人才。三是合理利用人才,根據各類人才的不同特點,積極引導人才向合適的崗位流動。四是建立保障機制,建立能進能出、能上能下、人盡其才、激勵約束、與市場接軌的人才機制。

(四)完善法律保障體系

為規范重大項目投融資操作流程,優化投融資創新環境,應完善與投融資相關的法律法規,健全各部門的投融資規章制度,加快推動社會信用和股權投資等方面的立法工作,依法保護各方的權益,保持投融資市場的競爭公平、有序和要素合理流動。一是與國家的相關法律法規相銜接,政府各部門在已有的法律制度框架內,做好投融資規范工作。二是可結合已出臺的管理辦法和條例,按照《中華人民共和國招標投標法》和《國務院關于投資體制改革的決定》的要求,從完善部門投融資規章制度做起,加強行業自律的工作。三是構建地方全域內的投融資條例,加快推進企業上市及企業債券市場融資,規范債務管理和投資,建立風險監測預警機制,防控金融風險,保障地方金融穩定及安全。

(五)優化投融資工作機制

通過創新服務管理方式,在投資項目審批中可探索并逐步推行首問負責制,投資主管部門或審批協調機構成為唯一受理單位,提供全方位的一站式服務,確保一家負責到底(14)《中共中央 國務院關于深化投融資體制改革的意見》(中發〔2016〕18號)。;加強組織綜合協調、統籌推進職責,確保各項措施穩步實施。通過部門聯動,并聯審批,精簡項目審批環節,全鏈條閉環優化投資項目審批。同時,嚴格執行和完善投資和融資工作,落實相關政策,在組織上加強領導,并積極主動地進行試驗性實踐,政府可根據重大項目實際,選擇有代表性的項目開展試點,探索可復制可推廣的經驗做法。