論WTO爭端解決中的法律解釋

湯 瑩

(外交學院 研究生部,北京 100037)

一、條約的解釋

條約的解釋是指對一個條約的具體規定的正確意義的剖析明白。[1]只有當對條約有明確、正確的理解,才能善意履行條約,從而實現“條約必守”原則。條約的解釋包括條約解釋的規則與條約解釋的方法。具體而言,條約解釋的規則有意圖、目的和文本;條約解釋的方法根據不同的區分標準對方法進行分類,且條約解釋的方法一直在不斷增加?！毒S也納條約法公約》(以下簡稱“VCLT”)是對條約在國際法中的一般規則,其中第31條、第32條與第33條是對條約解釋的具體規定。第31條是對條約解釋的通常規則,第32條是對第31條的補充資料解釋方法的規則,第33條是對多種語言的條約解釋。

在VCLT誕生前,關于條約的解釋在近現代國際法中大致分為三個學派：主觀解釋學派、約文解釋學派和目的解釋學派。各學派對條約的解釋有不同的觀點,主觀解釋學派將解釋的重心放在締約時的共同意思,充分利用準備資料;約文解釋學派以字面通常含義解釋條約,只有當一般的解釋方法無法進行解釋時,才考慮使用準備資料;目的解釋學派認為,在進行條約解釋時,不僅限于字面意思,還需要結合條約的目的和宗旨一起解釋。在理論學派的各種理論的爭論下,結合國際司法實踐,終于在VCLT中形成第31條—第33條有關條約的解釋。VCLT第31條第一款明確了首要原則——善意原則;在善意原則的基礎上,規定了條約的語句理解以條約目的和宗旨,進行客觀解釋或字面含義進行解釋;第二款則細化“上下文”所涵蓋的范圍,不僅指本條約的上下文,還包括該相關文本的其他協定;第三款是“上下文”的其他范圍,包括嗣后條約的解釋和適用、其他國際法規則;第四款是對特殊含義的用語解釋。第31條規定所列舉的一切因素都是權威性的解釋因素,因為這些因素都是與當事國之間在約文中得到權威性表示的、當時或此后的含意有關的。[1]352第32條并非主要的條約解釋方法,但也是一種重要的補充解釋方法,即條約準備工作和締約情況的,而這一補充性質的解釋資料并不具有權威性。第33條針對兩種以上文字認證的條約解釋,不同語言的作準文本具有同等的權威性,除已約定的情況。當約文的意義有分歧時,以約文的目的和宗旨作出解釋。

從VCLT的條約的解釋規則中可以總結出四種解釋方法：文本解釋法、目的解釋法和上下文解釋法和補充解釋法。根據解釋的效力,條約的解釋可以分為有權解釋和非有權解釋,第31條為有權解釋,第32條為非有權解釋。

二、WTO爭端解決中的法律解釋

世界貿易組織(以下簡稱WTO)的成立促進了經濟全球化的進程,實現了世界各國的貿易互通,滿足了各國的貿易需求,拉動了全球及各國的經濟增長。而WTO爭端解決機制作為WTO的核心制度之一,時至今日仍在為全球經濟穩定作出貢獻。國際貿易爭端逐漸從“權力導向”轉向“規則導向”,通過簽署的國際條約、司法化的程序實現對爭端的解決,當然司法化的爭端解決更具有強制性,促使矛盾的解決與實施。條約一經簽署核準通過并生效,條約簽署方都需秉承“條約必守”原則履行條約義務,一旦履行過程中出現矛盾,開啟爭端解決程序,此時對履行的判定交由爭端解決機構,除了對事實的認定成為關鍵,對條約的理解也往往成為爭議的核心,此時如何解釋條約將直接決定爭端結果。WTO爭端解決的法律解釋的重要性不言而喻。

(一)法律解釋的規則與實踐

研究WTO爭端解決中的法律解釋需要同時考慮到：一是法律解釋權的主體,二是法律解釋的適用法,三是法律解釋的方法適用。在WTO法中,對WTO協定具有法律效力的解釋有兩種,一種是“權威性解釋”,即全體成員方通過決定的方式,對項下協議的有關規定作出解釋;還有一種是“準司法性解釋”,即WTO全體成員授權給爭端解決機構(以下簡稱“DSB”)及專家組和上訴機構對WTO協定進行解釋?！恶R拉喀什建立世界貿易組織協定》附件二——《關于爭端解決規則與程序的諒解》(以下簡稱“DSU”)的第3條第二款是對WTO爭端解決適用協定中條約解釋的規定(1)WTO爭端解決體制在為多邊貿易體制提供可靠性和可預測性方面是一個重要因素;各成員認識到該體制適于保護各成員在適用協定項下的權利和義務,及依照解釋國際公法的慣例澄清這些協定的現有規定;DSB的建議和裁決不能增加或減少適用協定所規定的權利和義務。。此條款確定了專家組及上訴機構具有“澄清”(clarify)的權力。在DSU第17條第六款中,明示了專家組有法律解釋的權能,第十二款明確上訴機構有權“處理”第六款中爭端方對專家組報告涉及法律問題和法律解釋的上訴訴求。但在此處還需注意的是,雖然專家組及上訴機構可以進行法律解釋,但是專家組報告及上訴機構報告都需經過DSB“協商一致”的表決程序,通過后才可生效。

有關法律解釋的適用法,根據DSU第3條第二款的規定,以國際公法的慣例進行澄清,但是在條款里并沒有針對何為國際公法的慣例進行明確。進而,法律解釋的方法也應從“國際公法的慣例”中尋求解答。

針對DSU第3條第二款的規定,未明確的“國際公法慣例”在司法實踐中,專家組和上訴機構多援引VCLT第31、32、33條,采用了VCLT對條約的解釋方法對WTO爭端部分進行法律解釋,但是WTO爭端解決的法律解釋適用法不僅局限于VCLT。就法律解釋的方法而言,VCLT的解釋方法多為基礎的解釋方法,但是伴隨條約解釋在國際法的發展,各國際司法機構在條約解釋中的不斷創新實踐,故而也推動了其他司法機構在國際條約解釋中的多元化發展。

文本解釋的方法常用于WTO的專家組和上訴機構報告中。在“美國-巴基斯坦石棉制品”案中,上訴機構就通過英語詞典對“by”進行解釋輔助理解,進而厘定被訴方法律義務的邊界。在2011年中國訴美國反補貼DS379一案中,美國將中國的國有企業和國有銀行認定為《補貼與反補貼措施協定》中的“公共機構”,將國有企業提供原材料的行為,以及國有銀行提供貸款的行為認定構成補貼。專家組對“公共機構”的理解以簡單的文本解釋法進行錯誤的定義,他們援用網絡詞典對蘇格蘭“公共機構”的解釋以及歐盟對“公共部門機構”(public sector body)的解釋為例,指出“公共機構”有時也指政府所有或控制的提供商品或服務的企業[2]。正確使用詞典中的定義,當無法從詞典中查明時,應該考慮其他解釋方式,而不是錯誤的平移解釋。

目的解釋法常有時也會成為文本解釋法的輔助方法,US-Shrimp案中,上訴機構的報告認為：當約文本身的含義模棱兩可或不確定時,或需要對約文解讀的正確性予以確證時,可以從條約作為一個整體所具有的宗旨和目的中尋求答案[3]。對目的解釋法的實踐較為經典的案例之一,則是在1998年在US-Shrimp案中,對“可窮盡的自然資源”產生疑問,由于該表述存在于1994年的關貿總協定中,可再生的生物資源是否包括在該表達之內出現矛盾,此時上訴機構認為,雖然存在時效性,但是回顧關貿總協定的宗旨：可持續發展。另一案例是DS379案對“公共機構”的理解存疑,專家組指出,不應該對《WTO協定》進行狹窄的解釋,因為過于狹窄的解釋“公共機構”將有悖于《WTO協定》的目的和宗旨,主要目的是為了保障貿易的確定性、可預見性。該案在上訴機構處得到不同的處理：正因考慮到目的和宗旨不能讓“公共機構”的定義過于狹窄,并且基于善意原則的考量,條約的解釋不應建立在假定當事方將規避條約義務及損害他方利益之上,而專家組的報告卻建立在上述基礎之上[4]。

上下文解釋法也是系統解釋法,對爭端中存疑的用語需結合上下文加以解釋,而不是孤立的解釋該詞或者該句。在“加拿大藥品專利”案中,專家組就通過上下文的解釋方式解決了TRIPS協定的爭議。上下文的解釋方法需要重點關注上下文的范圍以及上下文的效力順序。

補充解釋的方法強調“準備資料”和“締結情況”。該方法也常用于WTO爭端解決中。在“歐共體家禽”案中上訴機構認為成員間簽訂的雙邊協定可以作為“補充資料”用以解釋一適用協定的某一規定[5]。DSB對WTO規則的補充解釋,主要是從以下兩個角度展開：首先是根據條約的制定歷史來解釋的;第二,以條約的發展歷史為依據來運用歷史解釋方法。[6]

除上述法律解釋方法外,在司法實踐中還產生了新的解釋方法,比如條約演化解釋。這一解釋方法基于條約的動態性,動態性對應的是靜態。締約方可能締結一項條約,其意圖是使該條約或其中一些條款的含義能夠隨著時間的推移而演變,以適應事實或法律情況的某些變化——從科學或技術發展到新的法律制度的出現。因此,注重演變的解釋原則是,可以根據關于締約方原始意圖的某些證據,確定一項條約或條約條款具有注重演變的性質。[7]當一個詞語具有多種含義時,法院可以選擇在不同案件中使用不同的含義進行解釋,并且詞語隨時間改變并非當事人有意推動。條約的訂立,尤其是WTO相關條約的訂立,在訂立之初至履行至今已有幾十年的時間,伴隨社會的發展,有一些規則已經無法完全的符合當下的發展,就如US-Shrimp案上訴機構報告中提及：GATT 1994第20條(g)項中的“自然資源”是一般性術語,其內容或范圍不是“靜止的”,而是“變革”的,它即指生物資源,又包括非生物資源[8]。在“中美出版物市場準入案”中對“錄音產品分銷”的解釋方式如出一轍,對于“錄音產品分銷”所作出的承諾是否適用電子方式分銷產品,專家組和上訴機構都認為在《服務貿易總協定》的術語上,“錄音產品”和“分銷”具有充分一般性,該案也援引了US-Shrimp案對GATT 1994年第20條(g)項的解釋方法對此案進行了同樣的解釋;演化解釋加入了“時間”這一要素。它是指時間變化在客觀上對特定術語帶來的意義或含義上的變化,與解釋者個人的主觀自由裁量沒有聯系;它是普通大眾或特定群體對該術語約定俗成的理解。[9]這一解釋方法也出現在其他國際司法機構中,比如1978年歐洲人權法院的“Tyrer訴聯合王國”案、1978年國際法院的“愛琴海大陸架劃界”案等等。演化解釋也被稱為條約當代意義解釋法,而這一解釋方法也首先出現于法律實踐之中。

在使用這些解釋方法的順序上,以文本解釋法為主要的首選,當無法進行文本解釋時,再使用其他解釋方法以理清原始文本的原意。

(二)法律解釋在WTO爭端解決中存在的問題

WTO爭端解決機制是多邊貿易體制的核心程序,也是WTO維穩全球經濟的獨特貢獻。1995年至2021年底,共有479份專家組報告、上訴機構報告和仲裁裁決或決定被傳閱,以推動WTO成員提交DSB 607起爭端的解決。[10]但是伴隨WTO上訴機構停擺,多方臨時上訴仲裁安排(Multi-Party Interim Appeal Arbitration Arrangement,以下簡稱“MPIA”)的設立及運行,才使得WTO爭端解決的缺陷及弊端變得難以回避,WTO內部的矛盾遲遲無法得到解決,故而條約解釋的司法實踐也反向凸顯了規則制定帶來的系列影響,而法律解釋的問題也將繼續存在于新的MPIA當中。

首先,DSU在對條約解釋的規制上簡單且模糊,對上訴機構是否具有法律解釋權并沒有明確的規定。其次,對于條約解釋適用的協定或其他法律文本沒有規定,對專家組及上訴機構可以使用的條約解釋方法沒有規定,更不存在條約解釋方法的使用順序,僅靠“國際公法的慣例”這一泛泛的理由,解釋了以上的問題,因此勢必影響爭端解決機構對法律解釋的限度,進行寬泛解釋。繼而,產生了專家組及上訴機構在對爭議部分進行法律解釋時,出現兩個程序的裁決機構對同一術語截然不同的解釋,也必然導致不同的爭端解決報告結論和結果。最后,對專家組及上訴機構在法律解釋的過程中,是否存在條約解釋上的司法越權?是否存在司法造法的事實?以往作出的案件報告是否具有先例作用?以及先例作用與客觀評估之間是否存在沖突?這些問題都逐漸出現在WTO爭端解決中,并對爭端解決產生較大影響。伴隨WTO爭端解決上訴機構的停擺,這些問題都是促使WTO爭端解決機制改革迫在眉睫的原因之一。

促使條約解釋的方法不斷在實踐中得到發展的原因之一,還是條約文本與時代脫節,實踐走在了既定規則之前,根據條約的規定已不足以解決當下出現的法律問題,也無法正確解釋出文本的原始意思。因此專家組及上訴機構如何正確的使用法律解釋方法及把握法律解釋的限度,以此平衡好“司法能動”與“司法克制”,才是解決WTO爭端解決中的“司法越權”或“司法造法”的關鍵之一。

三、對WTO爭端解決中法律解釋的完善

WTO爭端解決的法律解釋問題已經逐步發展為WTO爭端解決機構的“造法”困境。美國曾詳細指出上訴機構在解釋實質性問題中存在的錯誤,并認為“上訴機構一再越權,造法造法,搞司法能動主義”[11]。不同的國家對美國指出的解釋錯誤持不同的態度,而美國依其權力迫使WTO上訴機構已停擺近3年,新的臨時性的上訴仲裁也已運行并作出仲裁裁決。對條約的解釋仍是新的臨時替代性上訴機構需要注意的問題之一,法律解釋仍需要不斷完善和進步。

(一)對現有規則的明晰：明確上訴機構的權能

在DSU中,上訴機構的權能是不明晰的,看似有明確的規定,但是如果仔細閱讀條款,不難發現對一些表述模糊的詞語部分,似乎給予上訴機構較大的能動性。上訴機構“處理”爭端方提出的法律問題,“處理”是一種怎樣的權力?“處理”又包括哪些行為方法?只有明晰爭上訴機構的權能,賦予其清晰的權力能力或限制,才有可能避免權利使用的任意擴張。

在DSU中對專家組的規制與對上訴機構的規制相比,上訴機構的規制實則簡單且局限。上訴機構僅針對爭端方提出對專家組報告的法律問題與法律解釋的上訴進行審理;從上訴機構行使權力的范圍和內容來看,限制是明確且固定的;從上訴機構行使權力的法律效果分析,上訴機構可維持、修改和撤銷專家組的報告,且上訴機構報告是終局的,這也意味著上訴機構對案件結果的影響是終局性和決定性。正因上訴機構對爭端結果的重要性,所以更應當對上訴機構的規制更為細致和標準化。通過明確的條款固定上訴機構的法律解釋權,再對法律解釋進行規制,即是對解釋權的限制。

WTO爭端解決程序中的專家組及上訴機構對法律解釋的規則,其實可以通過法律解釋的基本原則、解釋方法、解釋方法的適用以及明確“國際公法的慣例”加以規制。對“國際公法的慣例”或以列舉方式,或以排除方式加以明示。而這系列的規則都應當遵循《WTO協定》與DSU的宗旨、目的和精神。另外,明確上訴機構權能有助于排除上訴機構是否具有其他權力,也避免上訴機構發表咨詢意見,從而衍生出新的權力。

(二)專家組報告及上訴機構裁決：合理參考與借鑒

成員方對專家組及上訴機構的不滿之一是報告中法律解釋的錯誤及不充分解釋,對法律解釋的錯誤似乎會直接導致爭端結果并產生后續對其他案件的影響,在此時也需要關注到“先例”作用?！白裱壤?stare decisis et non quieta movere)乃意味著某個法律要點一經司法判決確立,便構成了一個日后不應背離的先例。[12]這一術語一般指英美法中的一項基本原則?！白裱壤庇兄诩s束法官的自由裁量權和主觀色彩,由此提高司法工作的效率;同時,因為該原則提供給當事方一定的可預測和可能確定的結果,因此該原則具有可預見性。

在WTO簽署的系列協定和DSU的文件中都未明確專家組及上訴機構的報告、裁決具有“先例”的效力,但是卻形成“事實先例”。在日本酒精飲料案上訴機構報告奠定了WTO爭端解決關于“先例”的法理,即,WTO爭端解決機制并非為嚴格的遵循先例制度,先例的作用在于為其后的案件提供指導和參考的價值。[13]在US-Shrimp案和美國不銹鋼案中,上訴機構都強調了過去上訴機構所作裁決,可在今后案件的專家報告及上訴裁決中援引,似有“先例效力”之嫌。但是基于WTO協定及DSU中沒有跟“先例”相關的規定,因此不論是上訴機構還是專家組都無須“遵循先例”,不論是上訴機構還是專家組都沒有被授予這樣的權能,而這一原則更不是DSU第3條第二款中的“國際公法的慣例”,這一原則僅是英美法系國家的司法實踐,未能形成國際慣例。

正因為不論是既往報告或者裁決都不具有“先例”,因此專家組及上訴機構在對法律問題及法律解釋進行解釋和澄清的過程中,不應簡單援引曾經的報告或裁決結論和結果作為其簡化澄清闡述的理由?？梢岳斫獾氖?不同案件有可能產生類似的爭議點,但是不因出現類似的爭議就簡單的進行援引給出新案件結論和結果。不論是專家組還是上訴機構均可參考、借鑒過往案件中,專家組報告或上訴機構裁決中對法律問題或者法律解釋的邏輯及解釋方法,再根據每件案件自身的情況加以使用,形成新的且符合每件案件的結論與結果。由此,既避免了“遵循先例”的結果導向,也合理運用過往經驗,參考、借鑒過往成功的法律問題解釋邏輯與解釋方法,對當下爭議部分進行指導和提供思路,增強專家組報告及上訴機構裁決的公信力與說服力。

(三)應當秉承的態度：“司法克制”與“司法能動”相結合

在國際貿易爭端解決中,“司法克制”(Judical Restraint)是指爭端解決機構在審理案件的過程中,采取諸如限制自身對國際規則的解釋權、尊重主權國家的立法、通過恰當方式回避“棘手問題”等自我約束的手法,防止裁決“創造性”地解釋規則[14]?！八痉軇印?Judical Activism)源起于美國的司法界,以法律的實用主義為基石,三權分立為政治體制基礎。在WTO爭端解決中,可以認為WTO專家組和上訴機構拒絕對其他機構的尊重,就是司法能動主義的表現。[15]比如,“司法造法”就是表現之一。

司法克制與司法能動并不全然互斥與矛盾。司法能動性在專家組與上訴機構面臨法律解釋的時代性時起到重要作用,即在法律解釋的方法中發展出演化解釋這一解釋方法,成功解決WTO協定中因時代的局限性而未能規制到的新矛盾。司法克制的表現之一則是對司法節制原則(Judical Economy)的使用,司法節制又稱司法經濟。一般而言,世貿組織中的“司法節制原則”是指為了節省司法資源和提高爭端解決的效率,專家組不必對申訴方提出的每個請求或者問題都進行審理或作出裁決,而只需要對解決特定爭端所必需的請求或問題進行審理和裁決的原則。[16]由此,司法克制可以針對棘手且不方便的問題進行模糊處理。雖然司法克制和司法能動是一對反義詞,但是二者都是為實現司法的公平正義的目的而存在的,因此何種方式能夠實現WTO爭端中的公平正義,則選擇某種傾向。從目前已有的司法實踐可知,WTO針對環境例外條款,爭端解決機構持嚴格的限制解釋的態度,以防止WTO成員濫用環境保護例外條款而背離貿易開放的義務。

平衡好“司法能動”與“司法克制”,而非單一擇一主義進行法律解釋,促使兩種主義都能被合適地利用在不同的情景之下。

WTO爭端解決機制因其“兩審終審”的制度,曾備受好評;WTO也因爭端解決機制的創新而被視為“憲政”化走向、司法化趨勢,故而備受爭議。自2021年11月30日,WTO上訴機構正式停擺,隨后建立了MPIA作為上訴機構的臨時替代方案以續成員方需求。和平解決爭端的方法從分類而言,主要分為外交方法與法律方法,在WTO爭端解決程序中,外交和法律方法都在爭端解決的不同階段中發揮其作用,實現了多元化的糾紛解決。WTO上訴機構作為爭端解決中法律方法的實踐機構,在含糊不清的條款規則約束下,確實在司法實踐中產生了一些問題,諸如司法越權、司法造法等類似現象,引發成員方的質疑和不滿,但成員方也需要客觀的正視上訴機構,在爭端解決中發揮的正面作用,而非忽視弊端背后產生的原因,怠于解決制度缺漏與規則的完善。法律方法解決爭端意在解決法律相關的問題,提高效率避免法律問題政治化,因此如果僅僅只是以“去司法化”對WTO爭端解決機制進行改革,一則并沒有解決WTO爭端解決機制的根源問題,二則會導致爭端與矛盾越來越難解決與化解,這也對各成員方經貿發展產生負面影響,不利于后續各成員方的經貿合作與自身的經濟貿易發展。

四、結 語

法律解釋既是WTO爭端解決機制受到非議的起因之一也是矛盾的表象之一,只要爭端解決機制尚存,爭端解決機構就無法回避法律解釋這一始終存在的議題,公正的、合理的、正確的解釋條約是實現公正結論和結果的關鍵因素。法律解釋既需要合適的方法,更需要適當的權能機構依規則行使權力,盡可能使當事國得到公正、有說服力的報告和裁判。

后疫情時代背景下全球經濟與貿易仍處于全球化趨勢的發展當中,作為“經濟聯合國”的WTO如何在后疫情時代充分發揮其國際組織的作用,帶動全球經濟復蘇與發展,應堅持結合其本身成熟的經驗,持續促進全球貿易便利化的同時,也在不斷探索中找到WTO改革的治理良策與平衡之治。