２０世紀美國文官制度的歷史回顧

〔內容提要〕本文從美國文官制度管理體系的發展與完善、美國政治結構的傾斜與文官政治角色的變換、美國文官政治勢力的膨脹與官僚主義的泛濫等三個方面對20世紀的美國文官問題進行了分析。作者認為,文官勢力的崛起，使20世紀的美國社會陷入了兩難的境地：文官既是政治運行過程中不可缺少的因素，又在一定程度上威脅現行的政治體制。因此，美國文官制度改革的根本任務應該是，在保留優點、發揮作用的前提下，建立健全的控制機制。

關鍵詞：美國政治/文官/官僚政治

20世紀是美國文官管理制度日臻完善、文官隊伍不斷擴大、文官階層政治參與程度和政治作用日益加強的時期。由于文官所具有的任職時間長、掌握專門知識、壟斷信息與資料等方面的優勢，使其在分權與制衡的美國政治體制中逐漸由單純的政策執行者發展成為自主的政策執行者和實際的決策參與者。與此同時，伴隨著政治結構的傾斜與文官政治勢力的崛起，官僚政治的復活與官僚主義的泛濫也成為美國社會必須面對的現實。

一20世紀美國文官管理制度發展的主要成就

20世紀美國文官管理制度的發展，是以19世紀末《彭德爾頓法》的頒布與文官制度的確立為基礎的。在20世紀中，文官管理制度日臻完善，尤其是在職位分類、業績考核和管理機構等重要環節上取得了突破性的進展。

20世紀美國文官制度的歷史回顧美國研究1883年，美國國會通過了《調整與改革文官制度的法律》，即《彭德爾頓法》。這一法律的精髓是“功績制”,內容主要包括：第一，文官必須通過競爭考試，擇優錄用；第二，文官不得因為政黨關系等政治原因被免職，也不得強迫文官參加政治活動或提供政治捐款；第三，文官在政治上要保持“中立”。PaulP.VanRiper,HistoryoftheUnitedStatesCivilService(EvanstonI

LL:Row,Peterson&Co.;,1958),p.537.

《彭德爾頓法》旨在改變19世紀在美國盛行的官員任用上的“政黨分肥制”?！罢h分肥制”是美國近代政黨政治的產物，即在競選中獲勝的新總統把政府機構中的職位分配給自己所屬黨派特別是那些在競選中為自己出力的人員及其親信。從政治學的角度分析，這種做法產生的根源主要在于政治與行政之間的區別在當時的美國還不很明確，政府的規模與職能也不像后來那樣龐大與復雜。換句話說，真正的行政功能還沒有變得突出而重要。在這種情況下，新總統通過“封官許愿”，不僅可以協調本黨內部的矛盾，加強黨內團結，進而鞏固自己的地位；而且還可以“把所有被賦予執行法律權力的官員，主管的或從屬的、委任的或選任的”，都置于“政黨的控制之下”，以“保證政黨執政”。古德諾：《政治與行政》，華夏出版社，1987年版，第60-61頁。然而，隨著歷史的發展與社會的進步，“政黨分肥制”日益暴露出它的許多弊端：首先，行政事務的繁雜使政府需要越來越多的專家，而“政黨分肥制”由于在選任官員原則上任人唯親，無疑妨礙政府的工作效率。其次，南北戰爭以后，美國政府貪污腐化現象越來越嚴重，PaulP.VanRiper,op.cit.,p.536.以至于許多人認為，“這種風氣與封官許愿的做法是密不可分的?！睆哪媳睉馉幗Y束時開始，美國人對“政黨分肥制”的抨擊越來越強烈，并企盼他們的政府官員是“有能力的與稱職的”。FrederickC.Mosher,DemocracyandthePublicService(NewYork:OxfordUniversityPress,1982),2nded.,pp.66,67.因此，《彭德爾頓法》的頒布，使美國在歷史上“第一次確立了以‘能力與功績作為錄用與衡量官員標準的法律依據?！盠ioydW.Warner,PaulP.VanRiperandNormanH.Martin,

TheAmericanFederalExecutive:AStudyoftheSocialAnd

PersonalCharacteristicso

fCivilianandMilitaryLeadersoftheUnitedStatesFederalGovernment(NewHaven:YaleUniversityPress,1963),p.259.

然而，1883年《彭德爾頓法》的頒布與美國文官制度的建立，只是解決“政黨分肥制度”所帶來的經常性的政治更迭問題，如何對文官進行管理還未被列入議事日程。20世紀以來，隨著政府規模的擴大與文官人數的增多，文官管理中暴露出來的問題日益突出，對文官進行科學與有效地管理也日益成為一項緊迫的任務。

20世紀初，聯邦政府在工商企業界中的“工作分析”即“泰勒制度”中找到了借鑒的經驗，于是，美國文官職位分類制度隨之產生。從1923年第一個文官《職位分類法》，到1949年的文官《新職位分類法》，美國文官的分類逐步走向系統化、科學化與現代化。與此同時，根據“功績制”進行逐級分類的聯邦文官也在不斷增多?！杜淼聽栴D法》頒布之初，這類文官僅占美國文官總數的10%，RonaldN.Johnson&GrayD.Libecap;,TheFederalCivilServiceSystemandtheProblemof

Bureaucracy:TheEconomicsandPoliti

csofInstitutionalChange(Chicago:TheUniversityofChicagoPress,1994),p.48.即使到20世紀初，也僅占40%左右，但是到1932年，已達到了80%，PaulP.VanRiper,op.cit.,p.543.第二次世界大戰以后，“功績制”曾一度達到了包括聯邦政府文職官員的85%以上的程度。1816-1970U.S.BureauoftheCensus,HistoricalStatisticsoftheUnitedStates

(Washington,D.C.:U.S.GovernmentPrintingOffice,1975),pp.1102-1103.特別是1978年10月，國會通過了《文官制度改革法》，第一次以法律的方式確立了聯邦政府人事管理制度應遵循的九條功績制原則。JamesMcGrath,FederalCivilServiceReform:TheFederalManagementProjectand

ProposedChangesintheFederalCivilServiceSystem,LibraryofCongress,March30,1978.轉引自

MarkW.Huddleston&WilliamW.Boyer;,TheHigherCivilServiceintheUnitedStates:QuestforReform

(Pittsburgh:UniversityofPittsburghPress,1996),p.95.在這九條原則中，最突出的是強調利用報酬來刺激文官的工作積極性。改革的核心是推進按工作表現付酬的“功績制”，以提高政府行政工作的效率。同時，這次改革在某種程度上改變了美國傳統上“重職不重人”、“重資歷不重表現”的片面傾向，使美國文官制度得以較為充分地發揮作用，并且更加符合時代的精神。

美國文官的考核制度在20世紀也不斷得到健全與完善。從19世紀末以來，美國公共機構中就形成了一種“功績原則”的思想觀念。它是美國文官制度的主要原則,同時“功績制的目標、準則與規范也被全社會廣泛與明確地認同”。FrederickC.Mosher,op.cit.,2nded.,p.217.而考核制度又是功績制的基本內容之一;就是在對文官嚴格考核的基礎上，根據文官的能力，特別是文官的業績加以提拔與晉升。這不僅能夠恰當地對文官進行獎勵與懲罰，而且也為聯邦政府提供了制度化的選才與用才的途徑。

早在文官制度建立之前的19世紀中期，美國國會就曾要求各部每年提交公職人員的服務情況報告。但由于種種原因，這一要求并沒有被堅持下來。1887年，《彭德爾頓法》實施幾年以后，聯邦政府開始正式實施考核計劃。但是，由于條件所限，當時的考核只是在很小的范圍里進行。直到1912年，國會授權文官事務委員會建立考核制度、設立考核司管理考核事宜，情況才有了改變。1920年，聯邦政府開始實行統一的考核制度。Ibid.,p.76.

與英國文官的考核制度相比，美國聯邦政府考核內容中，對文官工作表現因素的分析比較詳細。例如，1934年，聯邦政府規定的考核項目有16項，到1943年擴大到31項。Ibid.,pp.76,222.它們主要包括文官的工作能力、工作表現、工作業績，以及道德素質等方面。然而，上述考核辦法經過幾年的實踐，暴露出許多弊端。其中主要是考核過于依賴主管官員和考核人員主觀的判斷。于是，1950年，美國國會又通過《工作考核法》，廢除上述統一的考核制，要求各機關在客觀的、科學的職位分析的基礎上，由考核負責人和被考核者雙方協商制定與職位相聯系的工作數量、質量及其具體的工作標準，并以此標準作為考核的客觀尺度。而且還規定，今后各機關的工作考核制，必須經過文官事務委員會的批準才能實施。PaulP.VanRiper,op.cit.,pp.441-445.

1950年的《工作考核法》是就文官所擔任職務的內容和工作效率，做客觀科學的職務分析和工作評價。由考核委員會的監督人員和工作人員就職務有關的工作數量、質量及其所需要的知識與技能加以分類評分，定出較為具體的工作考核標準，作為考核的客觀尺度。然后用這一標準尺度同每個被考核人員的工作進行比較，得出考績結果?？伎兘Y果分為三個檔次：優等、滿意和不滿意。獲優等評定的文官，不僅可以提升一級工資，而且可以優先獲得晉升的機會。獲滿意評定的文官，也提升一級工資。而獲不滿意評定的文官，按其程度分別予以減薪、降級或免職等處分。1950年的《工作考核法》確實比以前的考核辦法有很大的改進，但也存在一些問題，例如考核內容過于籠統，缺乏針對性。特別是為了避免矛盾與減少麻煩，許多主管人員往往給幾乎98%左右的被考核人寫上考核成績“滿意”的評語。結果使考核工作流于形式，既浪費大量人力和財力，又收不到預期的效果。所以，在1978年文官制度改革時，美國聯邦政府又對考核制度進行了修改和補充。在這次改革中，推進了按工作表現付酬的功績工資制。DavidA.Schults&RobertMaranto;,

ThePoliticisofCivilServiceReform(NewYork:PeterLangPublishing,Inc.,1998),pp.149-159.按照1978年的改革的要求，聯邦機構的各單位主管人員要在1981年10月1日以前，以書面的形式提出每一項職務的關鍵性的考核內容，并確定同職務有關的工作表現的客觀標準。改革要求，以后在做出有關晉升與留用等關系到人事升遷的決定時，必須以考核作為主要依據。1978年的文官制度改革使美國文官考核制度進入了一個新階段，并使之進一步完善。

在文官管理中，管理機構的建立與健全也是一個非常重要的問題。因此，美國政府從文官制度建立伊始，就把設置“一個超脫和置于政治競爭場所之外的文官管理機構”FrederickC.Mosher,op.cit.,p.72.的任務放在一個比較突出的地位。1883年，美國第一個管理文官的獨立機構——文官事務委員會誕生。該委員會由三人組成，包括兩黨成員。委員由總統任命，參議院批準。SomerMilesHerman,ThePresident,theCongressandtheFederalGovernmentService,

inTheAmericanAssembly,TheFederalGovernmentService(ColumbiaUniversity,1965),pp.70-113.美國文官委員會是一個直屬美國總統的獨立機構。它不僅總攬文官的考試與其他管理事宜，而且還受理文官的申訴案件。這是美國文官管理體制的一大特色。文官事務委員會建立以后，特別是在20世紀，不斷得到發展與完善，在美國文官的管理中發揮了很大的作用。不過，文官事務委員會既擁有立法權又掌握裁決權，實際上是一個矛盾的管理體制。因此，第二次世界大戰以后，這一機構也越來越受到社會的批評。PaulP.VanRiper,op.cit.,p.546.1949年，根據胡佛委員會的改革建議，美國把文官事務委員會主管考試的權力下放到行政部門和各機關。而文官事務委員會則成為擬定人事法規與指導原則、進行監督的人事機關。TheHooverCommissionReport,

OnOrganizationoftheExecutiveBranchoftheGovernment(NewYork:MacGraw睭illBookCompany,Inc.,1949),pp.6-7.1978年，在卡特總統任內，撤銷了文官事務委員會，把該機關的職權分成兩個部分，分別由新成立的聯邦人事管理總署和聯邦功績制保護委員會承擔。由于把文官事務委員會的職能分解開來，使文官管理機構在職能上更富有專門性，工作效率也更高。因此，人們認為，1978年的改革，不僅是“繼1883年《彭德爾頓法》頒布以來改變聯邦人事機構性質的最大膽的一次嘗試”，而且也是“美國文官制度發展史上的又一個重要的里程碑?！盕lintO.Dupre,YourCareerinFederalCivilService(NewYork:Harper&Row;,Publishers,1990),pp.1,40.盡管80年代以來的幾位美國總統包括里根和克林頓總統都試圖進一步改進文官管理體制，但他們的改革始終沒有突破1978年由卡特總統所奠定的框架。

二20世紀美國政治結構的傾斜與文官政治角色的變換

美國文官制度的建立，無論從哪個角度來看，都可以被認為是美國政治生活中的一場“真正的革命”。從那時起，特別是在20世紀，美國文官制度經歷了一個世紀的社會變革與政治風波的激蕩，獲得了令人矚目的發展。

文官制度的發展，不僅體現在文官的錄用以他們的“能力、專業、教育、專業特長和經驗”為主要依據，從而使他們成為“擔任這項工作所能物色到的最佳人選，”希爾斯曼：《美國是如何治理的》，商務印書館，1988年版，第203頁。而且隨著政府規模與職能的增大，文官隊伍也發展壯大起來。19世紀80年代，文官制度建立之初，美國聯邦政府中的文官僅有13萬人，RonaldN.Johnson&GrayD.Libecap;,op.cit.,p.48.到1900年，不過20萬人左右。第一次世界大戰期間，達到30萬人。即使在羅斯?！靶抡睍r期，也僅有50萬人。但是，到第二次世界大戰開始時，美國聯邦政府的文官已經增加到140多萬人。第二次世界大戰結束時，已經達到380多萬人。70年代以來，經過裁減，美國聯邦政府中的文官穩定在280萬人左右。1816-1970U.S.BureauoftheCensus,HistoricalStatisticsofthe

UnitedStatespp.1102-1103.

如前所述，美國文官制度的建立使“政黨分肥制”失去了存在的基礎。與此同時，因各政黨輪流執政而造成的政府大換班以及隨之而來的政治秩序的混亂，尤其是正常性的政治決策和執行受到干擾的現象也隨之消失。行政工作的穩定性和連續性亦由此成為美國民主政治的一個明顯的特色。此外，文官制度的建立使行政官員的選拔有了一個相對公平、統一的標準。與之相適應的行政人員的職業素質亦隨之建立起來。20世紀以來，由于美國政治生活進一步民主化，行政管理水平又有了巨大的提高。

但是，對美國來說，19世紀末文官制度的建立，特別是20世紀以來文官制度的發展所帶來的影響，并不僅僅是我們在上面所談到的那些優越性。因為文官制度從一個角度完善了美國的民主政治體制，又從另一個角度對這一體制造成了威脅。

美國政治的傳統權威是國會，在美國歷史上，國會被認為是民主政治的基石。憲法第一條就規定：“各項立法權，均屬于有參議院和眾議院組成的合眾國國會”。Section1,ArticleII,TheConstitutionoftheUnitedStatesofAmerican

,inJandaKennetheds.,TheChallengeofDemocracy:GovernmentinAmerica

(PrincetonN,J:HoughtMifflinCompany,1989),Appendices,A-6.除了立法權以外，國會還被授予其他廣泛的權力。在制憲的先輩們看來，授予國會如此廣泛的權力，一方面是“信任和依賴立法機構”，梅里亞姆：《美國政治學說史》，商務印書館，1988年版，第43頁。另一方面是“制止行政部門專橫跋扈”。蒙代爾：《掌權者的責任》，商務印書館，1978年版，第90頁。正是在這一思想的指導下，19世紀末葉以前，美國政府的三權之中的立法權一直居于主導地位。在華盛頓哥倫比亞特區市，國會山不僅在“地勢上居高臨下俯視白宮和最高法院”，WollPeter&RobertH.Binstock;,America餾PoliticalSystem

(NewYork:RandomHouse,1984),4thed.,p.4.而且在權力上也是高高在上，承擔著治理國家的主要責任。

然而，自20世紀以來，由于科學技術的進步與壟斷資本主義的發展，政府的職能日益廣泛而復雜。在這種情況下，政府必須承擔起“總資本家”的重任，領導必須有力，反應必須迅速。但是，由于國會首先是政黨斗爭的場所，其本身所具有的結構分散和多權力中心的特點，使國會在新形勢下履行政府責任時顯得力不從心。國會這一致命的缺陷使政府權力向領導堅強有力、反應靈敏迅速的行政部門傾斜成為幾乎不可避免的趨勢。因此，20世紀以來，特別是第二次世界大戰以后，“憲法賦予國會的每一項權力往往形同虛設”，而且“每一項權力似乎越來越受到驕橫恣肆的行政部門的支配”。蒙代爾：《掌權者的責任》，商務印書館，1978年版，第89頁。

與國會權力衰落的同時是行政部門權力的擴大。行政權力的擴大，當然是從總統權力的擴大開始的。根據聯邦憲法的規定，總統是行政首腦、主要立法者、首席外交官和武裝部隊總司令。WollPeterandRobertH.Binstock:America餾PoliticalSystemNewYork:RandomHouse,1984),4thed.,pp.341-350.然而，在政治實際運行過程中，總統的權力遠遠超出憲法所規定的范圍，總統往往行使諸如宣戰權、簽約權、建交權、免職權等國會的傳統權力，并在政治實踐中發展成為國家元首和政黨領袖。

與總統權力擴大的同時，在行政部門中異軍突起的文官勢力更是不容忽視。如前所述，文官是通過公開考試、擇優錄用的，不與總統共進退。其基本職能是執行法律與實施政策。然而，在現實政治中，情況并非如此。由于文官以任職時間長、閱歷深，以及技術知識豐富為基礎，因此，他們在當代美國政治舞臺上并非僅僅局限于扮演一個單純的執行者的次要角色。這一點顯然是“制憲先輩們未曾預見到”的。Ibid.,p.7.

首先，文官作為所謂“知識精英”，往往在決策中扮演著主要角色。許多最后成為法律的立法議案最初就是在行政部門和機構中提出來的，甚至“許多國會議員個人提出的立法也是來自官僚機構”。文官得以自行“頒布大量規章、條例和對政策的闡述”，所有這一切都在管理公民、商業、工會，甚至州和地方政府的活動中具有“法律作用”。文官根據立法自行作出的決定，對整個社會也可能是關系重大的。從某種程度上來說，其重要性甚至不亞于“總統、國會和最高法院的決定”。希爾斯曼：《美國是如何治理的》，商務印書館，1988年版，第220，218頁。

其次，文官可以通過提供方案、資料和信息等途徑影響政府的決策和立法。在決策過程中，文官提出的政策方案的多少，可以影響決策者選擇的范圍，其提供的經過選擇的資料，可以左右決策者的看法。在立法過程中，文官不僅提供信息，還可以參加國會聽證會，陳述意見。特別是第二次世界大戰以后，在國會和行政部門之間的“院外活動聯系已經正式化”奧恩斯坦·埃爾德：《利益集團、院外活動和政策制訂》，世界知識出版社，1981年版，第66頁。的情況下，文官可以通過各種形式的“院外活動”向國會施加影響。文官所提出的“觀點”、“修改意見”、“補充和更動”，在立法進展時能“改變”甚至“形成”立法。希爾斯曼：前引書，第218頁。

最后，文官在執行政策與法律過程中也擁有較大的自主權。一項普遍性政策可以貫徹到什么程度，“通常取決于官僚們對它的解釋，以及取決于他們實施該政策時的興致和效率”。阿爾蒙德：《比較政治學》，上海譯文出版社，1987年版，第325頁。有時，政策制定出來并獲得了批準，“但執行政策的人卻將它引向完全不同的方向，達到完全不同的目的。有些政策則根本沒有得到執行?！毕査孤呵耙龝?，第8頁。這種情況使我們不得不對文官對政策的真正影響刮目相看。

不僅如此，由于美國政治體制的特殊性以及文官在美國政治生活所處的特殊地位，使文官很快發展成為美國政治生活中的“焦點”。實際上，美國分權與制衡的政治體制，沒有創造出獨一無二的行政領袖。盡管憲法規定總統是行政首腦，但是，憲法同時也將某些管理行政機構的權力賦予了國會，這樣，不僅總統不是文官“唯一效忠的對象”，NormanC.Thomas&JosephA.Pika;,ThePoliticsofthePresidency(Washinton,D.C:Co

Press,ADivisionofCongressionalQuarterlyInc.,1997),p.245.而且也使文官對國會產生了一種“責任感”。于是在政府內部形成了“一仆二主”的三角關系。由于國會和文官與總統在“爭奪權力”這一點上目標往往一致，所以，文官和國會形成某種固定聯系就成為必然趨勢。以至于人們開始擔憂是否出現了“國會政府”HornStephone,TheCabinetandCongress(NewYork:ColumbiaUniversityPress,1960),pp.1,219-220.的問題。在與總統的權力斗爭中，國會把文官視為可信賴的力量，文官更把國會視為堅強后盾。特別是國會往往直接授權局長，在“行使職權時可以不受總統的控制”，維爾：《美國政治》，商務印書館，1988年版，第197頁。這就使得文官有了與總統直接抗衡的合法依據。文官正是以國會的某種“授權”為依據，積極參與決策與立法，自主執行政策與法律，迅速擴展其政治影響。此外，行政機構本身就是一個院外活動集團，每一個行政機構同國會都有固定的聯系。內閣的每一個部都有一位部長級的高級國會聯絡人員，并有幾位下屬人員協助進行院外活動。與此同時，文官在擴展勢力的過程中，為了尋找廣泛的社會支持，常常把目光投向利益集團。在各行政機構之間的矛盾與沖突中，一個缺少利益集團支持的機關被解散或被吞并的例子不勝枚舉。例如，20世紀70年代，管理小農場的農家信貸管理局被農業信貸署和農業發展局吞并就是其中一例。這是因為小農場主不是一個強大的利益集團，農家信貸管理局得不到強有力的支持。與此相反，由于勞工部和商務部有勞工界和企業界的強有力的支持，使它們在20世紀60年代能夠頂住來自約翰遜總統試圖合并這兩個機構的巨大壓力。盡管“總統是有權的，而且約翰遜總統是一個善于用權的總統”，但是，“在勞動者和企業界聯合起來斗爭的情況下，他就顯得無能為力?！毕査孤呵耙龝?，第6頁?？梢?，利益集團能夠為文官在擺脫政治糾紛時助“一臂之力”，是不言而喻的。因此，官僚們往往與外部的支持者結合起來，在國內外建立其強有力的利益集團作為維護自身的支柱，從而導致“形式上處于政府機構之外的集團實際上卻成了政府的附屬機構，甚至政府機構本身的某些部分也可能會表現得像利益集團一樣?！本S爾：前引書，第108頁。因此，在20世紀的美國政治生活中，文官常常是通過上靠國會下依利益集團來發揮他們的政治作用。結果是文官、國會與利益集團不僅形成了密切的相互關系，而且在處理某些特殊問題時結成了非正式的政治聯盟，形成所謂的“鐵三角”，即“小政府”。JoelD.Aberbach,RobertD.PutnamandBertA.Rockman,

BureaucratsandPoliticiansinWesternDemocracies(Cambridge:HarvardUniversityPress,1981),p.22-23.

從政治學的角度來觀察，官僚政治實際是在政治權力轉移過程中出現“權力真空”的條件下逐步發展起來的。如我們在前面所指出的那樣，在20世紀的美國，由于科學技術的進步與壟斷資本主義的發展，政府的規模和職能進一步擴大；與此同時，隨著社會利益的分散，政黨作用的下降，傳統上代表人民行使決策權并管理國家的國會權力大大削弱，而以總統為首的、具有集中性、反應靈敏等特點的行政權力迅速擴大。然而，總統包括他的內閣成員，也不能僅僅靠自己的力量完成所有的行政工作，尤其是管理一個龐大而復雜的現代化社會，因為他們“缺乏一定的技術特長、時間和精力來解決涉及核能源、環境保護、職業安全、通訊、航空、商業、平等就業以及美國社會生活中其他領域內的復雜內容?！贝饕梁妄R格勒：《民主的嘲諷》，世界知識出版社，1991年版，第291頁。因此，在行政權與立法權之間發生沖突的時候，文官乘虛而入，實際上控制了國家管理的實際過程。

從某種意義上說，在美國立法與行政兩權發生激烈爭奪并出現“行政至上”的局面的時候，真正得到益處的并不僅僅是作為行政首腦的總統。具體地說，在“鷸蚌相爭”的條件下，真正受益的“漁人”往往是文官。因為盡管總統在與國會沖突中獲取的巨大權力，可以提高其地位。但是，美國總統高高在上，因此，他不可能僅僅依靠自己的力量治理好一個如此復雜的現代國家。而具有專業知識、任職時間長、掌握各種信息、熟悉工作程序、負責處理日常政務、掌握國家管理具體過程的那些數目龐大、無處不在而又無事不參與的文官就在總統與國會爭權奪利的同時，實實在在地掌握了屬于總統或總統與國會分享的權力。而官僚政治則因此得以在20世紀美國的政治生活中復活。

三20世紀美國文官政治勢力的膨脹與官僚主義的泛濫

20世紀的美國不僅是官僚政治復活的時代，同時也是官僚主義泛濫的時代。因為在政治結構的演變中，分立與制衡的三權向行政傾斜本身就意味著一種危險。而更為危險的是，在三權矛盾之中異軍突起的文官幾乎是一支不受控制的勢力。這一點是美國的早期制憲先輩與政治家們所未曾預見到的。按照他們最初的設想，文官這些“有技能的公仆”在擺脫政黨控制之后，應該“既肯接受人民監督”，又是“民主政治手里的有效工具”。尤其是“以民主方式選舉出來的政治家手中中立的工具”。梅里亞姆：《美國政治思想史》，商務印書館，1988年版，第86頁。

但是，實際情況的發展卻與人們當初的設想頗為不同：一方面，文官不是選舉產生的，因此，“選民無法使官僚直接對他們的行為負責”。同時文官也不受政黨的控制，黨派的紛爭對他們不構成任何威脅。但是，文官握有廣泛的權力。實際上，“華盛頓的官僚機構已經成為美國社會的一個重要的權力基地——它獨立于國會、總統、法院和人民?！贝饕梁妄R格勒：前引書，第291頁。既然選民無法使官僚直接對他們的行為負責任，那么，他們“怎么能肯定官僚們不會濫用權力或對老百姓的需求漠不關心呢”？希爾斯曼：前引書，第220頁。在現實的政治生活中，官僚濫用權力的例子不勝枚舉。因為“問題不在于陰謀或腐敗，而在于統治的不受約束。只要統治不受約束，它就只能反映官僚機構的私欲而不是國家的利益?！鞭D引自戴伊和齊格勒：前引書，第291頁。尤其值得注意的是，如我們曾經指出過的那樣，行政機構的權力并沒有憲法依據。因為憲法只規定了行政首腦和國會對行政機構的領導，但“對政府的行政機構的性質和功能幾乎沒有作任何具體的規定?！盬ollPeter&RobertH.Binstock;,op.cit.,p.388.實際上，行政機構的權力既來源于國會的特殊立法和臨時授權，又來源于政治的實際過程。這種權力來源的廣泛和不穩定，一方面使行政機構的權力大小經常發生變化，另一方面卻使其得以不受限制地獲取權力，擴大政治影響。與英國和其他歐洲國家相比，傳統上來說，美國文官的行動自由“比歐洲的任何官員都廣泛得多”。而且文官任期上的保障使人民并不是“每年都能從他們以前委任的人們手里收回權力”。托克維爾：《論美國的民主》，商務印書館，1988年版，第234-235頁。在“有權勢的官僚機構孤立于選舉與立法的影響之外”RobertR.Alford&RogerFriedland;,PowerofTheory:Capital,theStateandDemocracy

(London:CambridgeUniversityPress,1985),p.436.這種情況下，文官的“專權”便絕非沒有可怕之處。另一方面，盡管在名義上總統是行政機構的總負責人，但是作為行政首腦的總統并不能有效地控制文官。造成這種狀況的原因首先在于，除去極少數政治性任命的文官以外，廣大的文官不是總統任命的，總統當然也就不是他們唯一效忠的對象。相反，文官受《公務員法》保護，終身任職，不與行政首腦共進退。所以，把文官看作只是總統的“仆人”顯然是錯誤的。維爾：前引書，第206-207頁。其次，雖然法律上規定總統與部長有權指揮下屬官員，有權因瀆職而撤換他們。不過，文官“人多勢眾”。達爾：《現代政治分析》，上海譯文出版社，1987年版，第9頁。假如總統“有足夠的時間、精力和情報”來控制文官，或許他們會聽從行政首腦的指揮。但是，問題恰恰就出在這里：總統“不可能同時在各處出現”。維爾：前引書，第193頁。他或許可以掌握某一個部的情況并加以控制，卻“不可能嚴格地監督所有的部”。威爾遜：《國會政體——美國政治研究》，商務印書館，1988年版，第143-144頁。換句話說，在某種程度上，文官可以限制總統對他們的“行為所負的責任”。蒙代爾：前引書，第77頁。此外，政治行政領導部門和官僚機構之間存在著一種“相互依賴的關系”。這種狀況使總統對文官的領導不可能完全依靠硬性的行政命令或嚴格的規章制度來維持。因此，美國行政領導部門的權力就典型地表現為“進行說服，而很少采取撤職或調任這種極端形式”，阿爾蒙德：前引書，第327頁。以致有人認為總統行政控制權的性質不是“命令權”，而是“說服權”。K.M.Dolbeareetal,AmericanPolitics:Policies,PowerandChange

(LexingtonMass:D.C.HeathandCompany,1974),p.327.更為重要的是，由于總統并不能僅僅依靠他們自己發號施令使政策得以貫徹執行，因此，對總統形成最大的制約的因素實際在于，其大部分決策要依靠下屬所提供的情況和意見來確立。而文官不僅“壟斷了設計實際方案所需的技術專長，也壟斷了有關現行政策的大部分情報，所以獲得了擬定決策的議事日程的主要影響力”。普特南：《西方高級文官的政治態度》，轉引自阿爾蒙德：前引書，第324-325頁。隨著行政機構成為總統“最常見的制約因素”，K.M.Dolbeare,op.cit.,p.327.“歷史上的每位總統都遇到過這樣一個問題，如何防止職業文官閹割總統的政策”。而在逐漸傾斜的政治結構之中，文官作為一個脫離了政黨控制、不向人民直接負責、不直接受憲法束縛、總統難以領導的“不受影響的實體”，蒙代爾：前引書，第77-78頁。積極參與決策與立法并且自主執行政策與法律，確實是一個真正的危險。

文官參與決策和立法過程并非僅僅局限于為決策者提供方案、資料以及通過各種途徑對立法機構施加影響。事實上，一些行政機構的常任高級文官往往“在他們自己的專門機構”的決策中起著重要作用。文官根據立法規定“自行作出的決定”，對整個社會都可能是關系重大的，在某種程度上甚至不亞于行政首腦、國會和最高法院的決定。在行政管理系統的下層，在貫徹法律的具體工作中，文官也承擔一定的“政策制定”工作，因為對法律的解釋實際上也“屬于制定政策的范圍”。甚至一個下級文官在這里所做的決定，對具體的當事人來說，其重要性“同樣也毫不亞于行政首腦、國會和最高法院所做的決定?！毕査孤呵耙龝?，第107-108頁。從這個意義上來說，公務員不僅是決策的參與者，而且也是真正的決策者。

更為重要的是，許多最后成為法律的立法議案最初都是在政府各部門和官僚機構里提出來的。許多行政首腦在綱領中提出的立法方案，實際上也是官僚機構提出并草擬出來的；甚至許多議員個人提出的立法也是來自官僚機構。由于國會本身不可能通過詳盡具體的法律來管理各種各樣的事務以及其他一些特殊原因，“國會經常授予官僚機構以立法權”，使行政機構得以自行“頒布大量的規章、條例和對政策的闡述”，而所有這一切都在管理公民、商業、工業、工會，甚至地方政府的活動中具有“法律作用”。因此，文官不僅是真正的決策者，而且是實際上的立法者。

行政機構與利益集團的合流，官僚與政治家界限的嚴重模糊，在某種程度上代表了20世紀美國政治生活中的一個新的發展趨勢。這一趨勢不僅向人們揭示了現代美國的政治體系已經形成了以“文官統治”為特征的“官僚化”格局的事實，而且向人們提出了“由誰來統治我們這個復雜的現代社會”普特南：《西方高級文官的政治態度》，轉引自阿爾蒙德：前引書，第325頁。這一尖銳的問題。人們甚至開始認為，“有時只有官僚機構才是整個社會長期利益的倡導者”。希爾斯曼：前引書，第230頁。盡管就上述事實來斷言現代美國社會將要發生何種變化還為時尚早，但是，人們已經有理由懷疑由文官階層支持著的新興的行政集權究竟是不是“一個由體制設計者幻想出來的魔鬼”。古德諾：前引書，第70頁。

官僚主義的泛濫使得20世紀的美國歷史充滿了改組行政機構的斗爭。盡管人們往往對每次改革都寄于很大的希望，但是，令人遺憾的是，每次改革包括卡特改革在內都沒有從根本上解決官僚主義的問題。造成失敗的原因當然包括改革者力圖從中撈取政治資本，從而使改革變成了一種政治權術。但是，更為重要的原因卻在于改革者對行政機構存在的問題缺乏深入的認識。以往的改革集中于提高效率、節約開支等一些枝節問題，這種盲目的改革雖然收到了一些效果，但是，弊端大于益處。在改革中，“政府每次采取新的行動都要設立許多新的行政機構，”維爾：前引書，第208頁。結果是行政機構愈改愈臃腫。以至于人們認為“官僚機構存在的問題不是通過一次改革所能解決的”。希爾斯曼：前引書，第233頁。

文官勢力的崛起，使20世紀的美國社會陷入了兩難的境遇之中。官僚政治以及與之俱來的官僚主義實在是一個“不招人喜愛的東西”，但是，“每一個龐大的現代社會又都少不了這樣的官僚機構?！毕査孤呵耙龝?，第201頁。因為沒有官僚機構提供組織、分工和專業化，人們就不可能提出任何執行“大規模社會任務”的規劃。但是，把現代政治領導藝術的重心轉移到努力學會“如何同龐大而復雜的官僚機構打交道”，換句話說，學會“以何種方式、在什么時候對它施加壓力和強制力，去除其多余和陳舊的部分，對它進行奉承和嘉獎、教育它以及接受它的教育”，阿爾蒙德：前引書，第328頁。卻并不是一個真正的解決問題的方案?，F代美國文官制度改革的根本任務應該是：在保留優點、發揮作用的前提下，建立健全的控制機制。換句話說，問題的實質在于，“怎樣和用什么方法才能使政府的三個部門充分承擔起責任，在各自的領域里富有成效地工作，在為了公共安全和幸福需要進行合作的時候進行合作，并保持相互的制約以防止三個部門中的任何一個部門突然或逐漸篡權”。比爾德：《美國政府與政治》上卷，商務印書館，1988年版，第239頁。

石慶環：東北師范大學歷史系副教授