建立外來人口自動入籍程序

秋　風

假如自由遷徙被切實執行，人口的流動將呈現出多向性，這樣，在一定時期內，人口帶來的收益及其福利負擔會在各地大體均衡分布

實行了50年、以城鄉分割為基本特征的現有戶籍制度必須予以廢除，這是近些年來整個社會達成的共識。

實際上，早在1993年，政府也宣告了統一城鄉戶口登記、調整戶口遷移政策的改革目標，各地政府也陸續進行了統一城鄉戶口登記的嘗試。但是，戶籍制度最多只有一點松動而已，有些地方大張旗鼓進行的改革，甚至被迫放棄，走了回頭路。

根本原因是，現行戶籍制度建立的根本目的就是適應趕超戰略需要，將國家福利限定在城鎮人口的狹小范圍內，登記在城鎮人口與農村戶口欄目的民眾，享有完全不同的福利，政府僅向城鎮居民提供公共服務、就業、教育、社會保障等福利。

即使到今天，國家新建立的福利體系也依然嚴重地向城鎮傾斜。舉例來說，如果登記為北京市城鎮戶口，年收入低于2500元就被納入低保范圍；而在農村，年收入低于2500元的農民有兩億，根本沒有這種福利。也就是說，對于民眾來說，城鎮戶口和農村戶口的含金量相差懸殊。相對于農村戶口，城鎮戶口附加著諸多特權性福利。

面對這種局面，城市自然會極力反對戶籍統一。因為，每增加一個城鎮戶口人員，意味著政府要多增加一份城市所特有的公共品與福利支出。這也可以解釋最近幾年經常出現的一種現象：公安部比較積極地推動戶籍改革，各省、尤其是幾大城市政府卻在出臺種種限制人口流動的政策；轄區政府，比如省政府、地級市政府積極推動本地區內的戶口統一登記，但省內、地區內的城市政府必然強烈反對。他們在本地經濟、政治結構中的重要地位也使他們最終總能說服上級政府取消已經出臺的改革措施。

城市政府的這種做法可以理解，但從法理上、道義上卻不能接受。人口在城鄉之間自由流動，是一個公道的社會最起碼的條件。而且，城市政府現在本來就占了很大的便宜。所有城市都居住著一些“外來人口”，他們其實已經是本地常住人口，擁有穩定的職業、住房和收入，并且穩定地向當地政府納稅。他們為本地的GDP增長、財政收入、社會文化繁榮做著貢獻，政府在向外界炫耀其經濟發展水平的時候，已經包含著他們的貢獻。按照公正原則，他們有權享受城市的福利?，F在城市政府拒絕向他們簽發城鎮戶口，使其無法享受，這對他們是不公正的。

恰恰是這一點，應當成為目前戶籍制度改革所要解決的主要問題。

為了追求自己的幸福而在一國之內自由遷徙，這是民眾理應享有的一項基本權利。市場體系與社會的正常運轉也要求人員的自由流動。與此相適應，任何地方、任何城市都沒有理由阻止本地人口的流出和外地人口的流入，即使人口流出意味著稅收的流出，人口流入意味著福利負擔的加重。

事實上，假如自由遷徙被切實執行，則可以設想，人口的流動將呈現出多向性;也即，人口可能從鄉村流入城市，但也完全可以從城市流入農村，城市之間的流動也會相當正常。這樣，在一定時期內，人口帶來的收益及其福利負擔會在各地大體均衡分布，各地也就無須為此設立壁壘。

當然，人口的自由遷徙通常是有條件的。一個人要成為一個地方的居民，獲得分享該地福利的權利，通常不是隨意的，而需要具備某些條件。比如，在美國，從一個城市遷居另一個城市，某些無成本或成本較低的權利是可以立即享有的，但另外一些權利則需要具有一定資格才可以享有。但是，這種資格是法律事先明確規定的，人們只要達到了這種要求，也就可以自動獲得本地的公民權，政府最多只是登記備案而已。

中國現行戶籍制度的最大問題在于，一個人遷入另一地的資格要求太過苛刻，政府甚至根本就不公布這樣的資格。同時，即便一個人具備了資格，遷入地政府也仍然享有審批之權，拒絕遷入。

戶籍改革的重點應當在這里。中央政府和社會輿論應當推動地方政府、尤其是城市政府制定合理的人口登記法規，明確規定人口自動登記為本市市民的條件，即在本市常住某個時期，擁有穩定住房(不論是自有還是租賃)等，即可自動登記為本市戶籍，政府不得再行進行審批。若有這樣的規定，則現在那些為城市做了貢獻卻不能享受城市福利的人，就可以得到公平。這套機制也是惟一合乎自由遷徙原則的戶籍制度。

其實，城市政府似乎也用不著因此而憂心忡忡。假如真做到了人口的自由遷徙，則人口未必是單方向從鄉村流入城市。目前大城市人口之所以迅速膨脹，皆因為人們珍惜大城市的福利，而城鎮戶籍失而難得，所以，即便一個人覺得在一個城鎮生活對自己并無好處，也不能輕易遷徙，其結果就是，各個城鎮人口只進不出。

自由遷徙制度必然會使人口在多個方向上流動。各國城市化、工業化的進程表明，并不是所有人都迷戀大城市。其實，人們現在就可以看到人口在各個城市之間流動的趨勢，也有城鎮人口向郊區農村、大城市人口向小城鎮流動的趨勢。建立城市人口自動遷入登記制度，在人們心目中確立起自由流動的預期，城市就未必會被洶涌的遷入者淹沒，而完全有可能保持進出平衡。

當然，人口的自由流動，也需要伴隨其他要素的自由流動。比如，城市人口可以遷居鄉村，并從農民手里購買土地。人口的自由流動，也需要伴隨其他政策的城鄉平等化。比如，鄉村也可以像建制市保留足夠比例的稅收，用于基礎設施建設。城鄉差距縮小當然會大大促進城市人口向鄉村的分散。

這樣說來，戶籍制度改革的成功，依賴很多前提和基礎。但是，改革的較高難度不能構成不改革的借口，它只是要求各級政府更為嚴肅地對待戶籍制度改革，少一點嘩眾取寵，多一些深思熟慮。

應以容納目前已生活在城市的那些“外來人口”為突破口穩步推進，進而積極推動其他要素的自由流動及城鎮福利的均等化，以此化解城市人口膨脹的可能壓力。