憲法的穩定性與穩定性的憲法

張德瑞

摘要：憲法的穩定性既是維持憲政秩序有效運行的基礎，也是憲法作為根本法的原則性和作為法律的規范性的具體要求。美國憲法具有較強的特定性，它是通過民眾對憲法精神的敬畏與信仰，以及憲法文本的獨特品質與最高法院的憲法解釋等途徑實現的。探索《美國憲法》穩定性的深層背景，檢討我國《憲法》文本的缺失與不足，對于我們如何處理憲法的穩定性與適應性的關系，完善我國的憲法解釋與憲法修改制度，都具有十分重要的借鑒意義。

關鍵詞：憲法穩定性；比較研究；啟示與借鑒

中圖分類號：DF2

文獻標識碼：A

憲法的穩定性，是指憲法規范與一般的法律規范相比較，變動較少且能夠適應較大限度的社會變化。憲法規范穩定性的意義在于，憲法規范是一國法律規范的基礎，憲法規范的穩定性程度，直接關系到一國法制統一的基礎、憲法秩序的穩定和公民憲法信仰的確立。美國雖然是一個年輕的國家，但其政體(在英文中跟“憲法”是同一個詞eonstitu-tion)的基本框架，卻是當今世界最古老的——也許只有英國例外，因為它的憲法本來就是不成文的?！?787年美國憲法》自問世以來，作為近現代史上世界范圍內最早的一部成文憲法，雖歷經220余年的滄桑劇變，這部憲法不但其文字和結構沒有變動，其所設置的基本原則和制度也依然如故。不僅如此，美國憲政之運行亦始終不離1787年憲法設置的軌道?！睹绹鴳椃ā芬云錁O強的適應性而表現出較強的穩定性，220多年來包括1789年以《憲法修正案》的形式增加的關于公民權利和自由的10條《權利法案》在內，至今只有27條《憲法修正案》，以至有學者稱之為“超穩定性憲法”。而我國的《憲法》，從1954年制定第一部《憲法》至今，雖然只有短短幾十年的歷史，但憲法規范卻不僅歷經1975年、1978年、1982年3次大的修改，還歷經了1979年、1980年、1988年、1993年、1999年和2004年6次部分修改，《憲法修正案》的數量已經達到31條。這種頻繁的修改，在和平時期的世界憲法歷史上可謂罕見。同樣是作為國家根本法的憲法，究竟是什么原因能讓美國的憲法和政體如此穩定，而又保持了如此的靈活性，可以與社會、民情與時俱進?中美憲法的穩定性為什么會出現如此巨大的反差?探尋形成這一現象的深層原因，借鑒美國憲政運行的有益經驗，不僅是一件十分有意義的事情，而且也是一名憲法學者義不容辭的責任。本文在這里對中美兩國憲法文本進行比較分析，并期待這種研究對我國的憲政實踐能夠有所裨益。

一、立憲理念與憲法信仰——憲法穩定性的前提性保障

美國人對憲法有一種很深的敬仰情結。在美國人民的心目中，憲法就是人民權利的保障書與守護神。這種獨特的敬畏憲法的情結，來源于初上新大陸的清教徒們的契約理念。深受宗教迫害的清教徒為了建立一個公正、平等的“山巔之邦”，迫切需要契約精神作為他們生存發展的精神支柱和動力；以后在與險惡的自然環境作斗爭和反英獨立運動中，以契約精神為內核的憲法觀逐步得以確立。特別是在制憲與行憲的過程中，憲法為高級法的理念不斷深入人心，逐漸成為美國獨特的文化傳統和價值追求。正是對憲法的這種敬仰之情，使憲法成為美國社會各階級、各階層的共同情感與紐帶，也正是對憲法的這種信仰之情，才使美國憲法最終成為人們生活中的共同權威而被美國人民所頂禮膜拜。并且，這種膜拜在美國保持了220多年而延續至今?！懊绹脑S多地名對美國人來說都具有特殊的含義：普利茅斯海岸巨礫、福奇谷、獨立廳、葛底斯堡、黑丘、塞爾瑪、卡納維拉爾角，等等。但如果說有一個地方對于全體美國人來說都極為重要的話，那它肯定是在這所建筑里，因為放在國家檔案館的這些盒子里的展品不僅僅是三個文件，而且也是美國和美國人民的精神實質所在?！痹诿绹锥既A盛頓，最有吸引力的地方是那座位于賓夕法尼亞大道的巨石建筑。賓夕法尼亞大道的一端是白宮，另一端是美國國會大廈，這座巨石建筑就位于該大道大體中間的位置，它就是國家檔案館。在國家檔案館的中央大廳里，向人們展示的是一套銅制的、玻璃制的和大理石制的器皿，里面的展品用惰性的氦氣保存著。每天晚上，當檔案館對公眾關閉的時候，器皿里面的展品都由一個液壓起重機下降到大廳下面的地下室里。每天清晨，這些展品又升回到大廳供公眾參觀。這樣謹慎小心加以保護的展品是3個古老的文件。這3個文件是美國國家的章程：《獨立宣言》、《聯邦憲法》(又稱《美國憲法》)和《權利法案》?！懊绹藢ζ鋺椃ǖ淖鸪缃洺５搅伺枷癯绨莸牡夭?，這可以根據許多不同的理由予以解釋……但是，最令人信服的解釋是將此歸于深深根植于美國人心目中的信念——憲法表達了更高級的法，它實際上是不完美的人最為完整地復制了布萊克斯通所至尊為‘區分善惡的、永恒不變的法，這種法連造物主本身在其設定的所有管理制度中都予以遵守，而且只要這種法有必要來指導人類行為，那么造物主就使人類理性能夠發現它。幾乎從憲法提交制憲會議討論的那一天起，這種信念就對美國憲法產生了決定性的影響?！泵绹磸拖蛉嗣裥镜?，是對規則的敬畏與信仰。美國人對憲法的這種崇拜與服從，不僅滋養了美國憲政，而且也構成了美國憲政文化的核心?！叭绻麘椃ㄊ苋俗鹬?，如果它體現的理念根據初步印象被認為是正確和善良的，那么，便存在一種保護該憲法、反對修改它的輕率企圖的力量。修正的形式的過程依然存在，但是，它將很少或躊躇地被啟用。在公民的眼里，美國憲法便有此種地位。他們用極大的尊敬來看待它，如果不是尊崇的話?！?/p>

憲政對于中國人來講完全是一種“舶來品”，西方列強的侵略引發了中國人對憲政問題的思考。在抗擊西方侵略者、救亡圖存的過程中，人們發現僅僅依靠仿造洋槍洋炮遠遠不能抵御外敵的入侵。于是，一些志士仁人便將眼光投向了西方的憲政制度，紛紛主張制定作為憲政旗幟和標志的憲法。鴉片戰爭以后，一部中國近代史可謂是一個悲壯的憲政運動史，其間充滿了血腥、艱難和曲折。由于憲法及憲政理念對于中國人來說都是陌生的東西，所以“吾人行憲政之難，猶在此理念與制度皆出自西域而非生于本土，故中國之憲政理念源于傳播，中國之立憲始于模仿?！边@種在外來的異質文明撞擊下的引進，由于缺乏自然生長狀態下的憲法所依賴的條件，即社會的經濟、政治、意識形態、社會結構等各個方面的條件，最終必然會因為政治實用主義和憲法工具主義而導致憲法名存實亡和形同虛設。作為資產階級革命產物的憲法，是在發達的商品經濟中孕育出來的，它是以市民社會的強大為前提條件。對中國社會來說，憲法是為了政治變革的需要而人為地設計出來的。清末預備立憲是為了在政治上挽救清朝行將滅亡的命運，孫中山的《臨時約法》是為了限制袁世凱的權力而因人立憲，北洋軍閥修憲的目的是為了爭權奪利，憲法竟成了政治斗爭和權力斗爭的粉飾與裝潢。南京國民政府

以黨代政，憲法完全成了當權者手中的玩物和實現政治目的的手段。新中國成立后，制定了我國第一部憲法。該憲法的歷史意義不可低估，但存在以下不足：第一，存在著嚴重的政治實用主義的痕跡。這部憲法的制定可以說在很大的方面是受了蘇聯的影響。早在1947年9月，劉少奇訪問蘇聯向其通報中國革命勝利后的安排時，斯大林就曾建議：中國雖然現在可以用《共同綱領》，但應該盡快制定憲法?！豆餐V領》不是社會主義性質的憲法，只是現階段的憲法。如果不制定憲法，不進行選舉，敵人可以用兩種方法向工農群眾進行宣傳反對你們：一是說你們沒有選舉，政府不是選舉產生的，二是說國家沒有憲法。政協不是選舉的，人家可以說你們是用武力控制了位子，是自封的；《共同綱領》不是全民代表通過的，而是由一黨提出的，其他黨派同意的東西。你們應該從敵人的手中拿掉這個武器。1952年，劉少奇率領中共代表團出席蘇共第19次代表大會，就如何向社會主義過渡、何時召開全國人民代表大會，特別是就《共同綱領》的法律地位和未來制定憲法的問題征求斯大林的意見。斯大林又重申了以前的意見：如果你們不制定憲法，不進行選舉，敵人就可以說你們的政府不是人民選舉的，說你們國家沒有憲法。在這種情形之下，我國在1953年初，成立了以周恩來為主席的選舉委員會和以毛澤東為主席的憲法起草委員會，分別負責《選舉法》和《憲法》的制定工作。我國當時制定憲法的政治實用主義，由此可見一斑。

其次，受憲法工具主義傾向的影響。眾所周知，在中國封建時代，法律被視為“治國之具”，由于我國長期的封建歷史，法律工具主義的觀念在人們心目中的影響根深蒂固。我國長期以來受儒家文化的影響，法的價值判斷一直停留在“法律工具論”上。人們重視法律為“治之柄”、“治之具”的屬性，注重法律“言出法隨”等與個人權威的聯系，這種思想在領導層中占有一定位置。當時的觀點是“為了發揚民主，為了加強經濟建設，為了加強反對帝國主義的斗爭，就要辦選舉，搞憲法?！笨梢?，當時制憲的動機，主要是把新民主主義的理論、政策、方針以及過度時期的總任務等政治主張合法化，實際上是為了共產黨統治的合法化。這樣，憲法的政治工具性便不可避免。憲法工具主義與馬克思主義不符。馬克思認為，“憲法是人民權利的保障書”。列寧指出：“憲法就是一張寫著人民權利的紙”。在馬克思、列寧這二位革命領袖看來，憲法最核心的價值，就在于它是公民權利的保障書。如果權利沒有保障，國民就是一群羊，國家與國民就是牧羊人與羊的關系，在這種情形下，憲法不過是牧羊人手中的牧鞭而已。新中國建國之初，主要領導人更多地是把憲法看作是一種治理國家的工具，正因為如此，憲法不能被當作最高權威予以尊重，憲法被尊重的程度完全取決于憲法對執政者的現實目的的實現有無幫助。執政者是否運用和尊重憲法，完全要根據具體情況和執政黨或其領袖人物的個人好惡而定。這就存在著一個潛在的危機，一旦政治形式和任務發生變化，就必然會影響憲法的穩定性，損害憲法的權威和價值，這一點已經被我國的憲政實踐所證明。由于政治實用主義和憲法工具主義的因素，我國憲法在內容方面必然會存在重大缺失。如對憲法作為國家根本法的地位，以及憲法的法的屬性都缺乏必要的說明。如何以憲法來限制和約束政府權力的機制、監督憲法實施的措施、公民基本權利的憲法保障等等內容，也都沒有作出明確的規定。因為在憲法工具論的觀念下，黨的領導具有絕對的權威，人民政府與人民利益是完全一致的，憲法不可能去規定防止權力濫用而限制和約束政府權力的條款與機制，也不可能去建立完善的憲法監督體制和追究政府與官員違憲責任的程序，更不可能通過憲法的途徑去解決侵犯公民基本權利的問題。

可見，成熟的立憲理念和對憲法的信仰是一國憲法產生的動機，也是一國憲法立足的根基、憲法成長的源泉和憲法穩定的前提性保障。一部憲法只有植根于成熟的立憲理念之下并得到全體國民的信仰，才能根深葉茂并具有旺盛的生命力，才能有保持穩定的理由和長足發展的可能。

二、結構合理與內容科學——憲法穩定性的技術性保障

《美國憲法》1787年制定是一部內容非常實在、形式非常簡潔的憲法，它結構嚴謹、措辭籠統并富有彈性。全文包括序言與正文，其序言極其簡潔，譯成中文只有80來字。美國憲法的正文，也只有簡短的7條，不足5000字。憲法第1條至第3條，是按照三權分立原則，規定立法權、行政權與司法權的行使問題，內容涉及行使三種權力的國會、政府與法院的產生和組成方式。第4條按照聯邦制原則規定聯邦與州之間、州與州之間的權力關系問題。第5條至7條規定了與憲法本身有關的3個問題，如憲法的修正程序、憲法的法律地位和憲法的批準等?！睹绹鴳椃ā肺谋镜奈淖蛛m然不多，但是卻非常好地解決了國家3種權力配置和相互制衡的問題?！睹绹鴳椃ā返脑瓌t是：把權力均勻地分配到不同的部門；采用立法上的平衡和約束；設立由法官組成的法院，法官必須在忠實履行職責的條件下才能繼續任職；議會代表由人民自己選舉?！胺泊朔N種，完全是嶄新的發現，或者是在現代趨向完善方面取得的主要進步。這些都是手段，而且是有力的手段，通過這些手段，共和國政體的優點得以保留，缺點可以減少或避免?！薄皩椃ńM織和條文稍加瀏覽就能肯定權力分立的觀念是其核心。第1條規定立法權并將其授予國會，一個有著明確權力限定的兩院制的立法機構。第2條將一個具有很大不確定性行政權置于一個一元化的行政機構，一個選舉產生的總統。第3條將司法權置于最高法院、州法院和國會選擇創設的任何下級聯邦法院。第4條則以多種方式涉及已經提到的其他重大的權力分立——即全國政府和州政府之間的權力分立?！薄芭c分權觀念一樣重要，并且起到限權政府功能的，是制衡觀念。立法權在實質部分被劃分為兩院，因為該權力是最可怕的，并且被認為它們的妒忌將導致它們之間相互制約?？偨y(在限度內)能夠否決立法。立法機關則必須批準任命并能夠通過拒絕撥款或彈劾控制行政行為；和諸如此類。通過創造敵對和妒忌，授權每一個分支機構在其他機構完全行使其自身權力的過程中設置障礙，憲法起草者們相信他們進一步減少了政府超越人民控制的機會?！?/p>

人權是《美國憲法》的基本內容和精髓，《美國憲法》基于分權制衡理論設計了典型的三權分立政體，實際上是為人民權利提供了一層保障?！皬膽椃ㄎ谋究?，其結構簡單：在開門見山的簡短序言之后就是7條正文；其內容精要：沒有一個多余的條款，清楚地勾勒了美國政治的進步輪廓。這一切構成美國憲法文本的獨特品質，而這種獨特性又是由美國人的實用主義哲學觀、制憲者們推崇的古典憲法基礎理論及美國的國家結構形式等方面決定的?？梢赃@樣說，正因為美國憲法從立憲目的、指導思想和理論基礎到簡明的結構、精要的條款都是實用主義的產物，因此，只要美國人心目中關于憲法是

保障人民權利而規范政府權力的文件這一基本理念不變，只要美國憲法所賴以成立的憲政理論仍被遵從，只要美國的政體、政府組織形式和國家結構形式等保持不變，只要美國人繼續堅持實用便利的行為哲學觀，現行美國憲法就沒有必要進行整體修改，也不會被全盤推翻重來?！?/p>

由于歷史的原因，我國在制定第一部《憲法》時，更多地受到計劃經濟體制和蘇聯憲法模式的影響。社會主義性質的憲法強調憲法的階級性，突出階級意志、經濟政策和政治宣示功能。因此，在制定《憲法》時對于經濟因素和政治因素考慮過多，對《憲法》的法律性和司法適用性考慮的少，沒有突出限制政府權力和保障公民權利這一憲政建設的根本理念。長期以來，我國憲法都被當作總結前段工作和推行后段政策的工具。如黨和國家領導人在論及什么是憲法時，就曾經說過：“世界上歷來的憲政，不論是英國、法國、美國或者是蘇聯，都是在革命成功有了民主事實之后，頒布一個根本大法去承認它，這就是憲法?！边@樣一來，《憲法》作為根本大法所應有的規范國家權力運行和保障公民基本權利的法律功能反而被相對忽視了。也正因為如此，幾乎我們黨每一次大政方針的改變，都會引起《憲法》的修改?！稇椃ā返娜蝿账坪蹙褪前腰h的綱領和政策用法律的形式固定下來。有人曾經對我國修憲模式的特點做過研究，發現我國的每一次修憲都是發生在黨的全國代表大會召開之后，每一次《憲法》修改都是由中央提出修憲建議或者擬訂具體的修憲草案，每一次《憲法》修改幾乎都與黨的全國代表大會所確定的方針政策有著直接的聯系。這種行為的直接后果，就是有相當多的一些政策性內容，被寫進《憲法》的文本中去，導致我國憲法規范中政策性的內容比較多。政策雖然具有靈活性和針對性強的特點，但政策還具有易變的特點。當國家形勢發生變化之后，有些政策性的規定就存在落后與過時的問題，因此那些寫進憲法中的落后與過時的政策，必然面臨被修改的命運。以現行的1982年《憲法》為例，由于該文本中規定了大量的有關經濟政策的內容，隨著我國改革開放深入，許多內容都發生了變化，所以，我國先后在1988年、1993年、1999年和2004年4次對1982年《憲法》進行部分修改。其中1988年有2條修正案、1993年有9條修正案、1999年有6條修正案、2004年有14條修正案與經濟政策密切相關。因此，不簡潔的憲法文本結構、過多的政治宣言和政策性規定等內容，是造成我國憲法頻繁修改的一個重要原因。

三、憲法解釋與違憲審查——憲法穩定性的實踐性保障

《美國憲法》自1787年制定以來，雖然只是以修正案的形式作過部分修改或補充，從形式上看未被全文推翻，從字面上看也是修改無多，但聯邦最高法院基于行使違憲審查權所作出的彈性十足的憲法解釋卻極盡所能地用社會生活在不同時期的不同現實內容與需求來詮釋憲法的文字含義，從而在不改變憲法文本的前提下實現了憲法的靈活適應性，為美國憲法所表現出的超常穩定性立下了汗馬功勞。

關于法院解釋憲法的依據問題，美國“憲法之父”漢密爾頓在《聯邦黨人文集》的第78篇中，分析司法機構全然不同于立法和執法機構的特性，在分立的三權中最弱的一個之后，指出：“憲法除其他原因外，有意使法院成為人民于立法機關的中間機構，以監督后者局限于其權力范圍內行事。解釋憲法乃是法院的正當與特有的職責。而憲法事實上是，也應被法官看作根本大法。所以對憲法以及立法機關制定的任何法律的解釋權應屬于法院。如果二者之間出現不可調和的分歧，自以效力及作用較大之法為準。亦即：憲法與法律相較，以憲法為準；人民與其代表相較，以人民的意志為準?！狈ǖ南鄬Ψ€定性既是人類社會以及人的心理和生理相對穩定的客觀需要，也是法的權威性和操作性的客觀需要。變化過于頻繁的法律，既不符合社會相對穩定性的要求，又使人們在心理和生理上難于承受，同時也可能使法律形同虛設，不值一文。但是，法在保持相對穩定的同時，在龐大的社會事物及力量的發展變化之復雜性面前，也不可避免地會顯現出一定程度上的保守傾向。當事物已經發展變化了，而法律不能及時跟進，則原來為了某種目的而確定的法律本身之作用，極有可能發生反向變異，走向原定目標的反面。所以，羅斯科-龐德認為：“法律必須穩定，但又不能靜止不變?！鼮榫唧w地講，有關對穩定性的需要與對變化的需要之間的妥協問題，就某個方面來看，變成了規則與自由裁量權之間的調整問題，變成了根據確定的規則或至多根據從狹窄固定的前提作出的呆板推論執行法律與根據多少受過訓練的有經驗的司法人員的直覺進行司法之間的整體問題?！辈┑呛Ｄ舱J為：“真正偉大的法律制度是這樣一些法律制度，他們的特征是將僵硬性和靈活性予以某種具體的、反論的結合。在這些法律制度的原則、具體制度和技術中，它們將穩固連續性的效能同發展變化的利益聯系起來，從而在不利的情形下也可以具有長期存在和避免災難的能力?！睂τ谶@一點，美國的那些睿智的法官做得非常好，他們在適用法律的過程中不斷發展憲法。正如美國人所說：“美國憲法不是一個自行的文件……如果你看《美國憲法》第1條修正案的字面含義，它寫道，‘國會不應該通過任何剝奪新聞自由的法律。這就是它在此問題上的全部規定，絕對是全部。它對什么州能或不能這樣做只字未提。對記者在大陪審團面前的特權只字未提……正是這些保護可以被獲得的事實激發了過去190年中司法機構的創造性工作?！薄皯椃l文中的許多……類似一個空容器，美國最高法院必須向其中注入內容?！泵绹送ㄟ^解釋憲法，形成了大量訴訟和經典判例(各個州的憲法也是大致如此)，解決了大量形形色色的社會實際問題。像聯邦政府建立銀行以及州政府抵制、州政府授予航行的壟斷權、地方政府對領港的收費、總統宣布進入緊急狀態并征用工廠、總統拒絕在刑事訴訟過程中交出白宮錄像帶、政府限制總統候選人的競選資助、夫妻雙方采取避孕措施、孕婦自行決定墮胎、老人或病人決定終止生命的自由以及同性戀的權利等等——這些大大小小的問題全部都是經過美國法官們判決的憲法問題，且最終都上訴到位高權重的聯邦最高法院并成為青史留名的案例。尤其是這種制度在解決問題的廣度上，更是其他部門法無法望其項背的。正是在這種意義上，在美國，對于憲法究竟是或應該是什么，首席大法官休斯(C.J.Hughes)曾經玩世不恭地放過“狠話”：“法官說憲法是什么，憲法就是什么?！泵绹藢椃ǖ慕忉?，使得《美國憲法》條文的含義隨現實需要而被改變，一部紙上靜態不變的憲法典由此而成為能及時適應現實需要的活的憲法。美國自1803年馬歇爾法官通過“馬伯里訴麥迪遜案”確立聯邦最高法院違憲審查權以來，最高法院已經審理了4000多件與憲法解釋有關的案件，其中1789～1987年間聯邦及各州和地方被宣布違憲的共有1271件?！斑@些數據表明，變化的

現實生活中各種行為的合憲性在很大程度上要依賴于最高法院的憲法解釋這一現實。最高法院所做的憲法解釋以其獨到的作用在政府權力與公民權利之間尋找著平衡，在不變的憲法條文與多變的現實生活之間謀求著一致，從而成為美國憲法在形式上長期穩定不變的一個重要原因?！?/p>

在中國的憲政實踐中，憲法解釋恰恰是一個十分薄弱的環節。雖然我國現行《憲法》第67條第1款規定“全國人民代表大會常務委員會解釋憲法，監督憲法的實施?！钡?7條第7款、第8款規定：“全國人大常委會有權撤銷與憲法和法律相抵觸的行政法規、決定和命令，撤銷同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議?！钡?，在新中國成立的近60年中，我國憲法監督機關至今還未處理過一件違憲事件，而實際上破壞憲法權威、踐踏憲法尊嚴的事件時有發生。雖然《憲法》明文規定‘一切違反憲法和法律的行為必須予以追究，但又只是停留在規定和觀念中，沒有走進現實的法律生活中來。一個不爭的事實是，全國人大常委會迄今尚未撤銷過一項違憲或違法的法規；國務院、最高法院等5個機關迄今也未向全國人大常委會提出過一次審查撤銷的要求；而民間提出的審查建議迄今也尚未有過被采納并啟動審查程序的先例。

憲法的生命在于適用，尤其是在司法活動中得到適用。只有在適用的過程中，才能使憲法成為“活”的法律，使理論上的效力變為實踐上的效力，并真正發揮憲法的應有作用。也只有通過在適用過程中對憲法的含義作出與時俱進的解釋，才能不斷豐富憲法的內容。頻繁的憲事訴訟可以促使憲法文本的字面含義在不斷的適用中被反復解釋，有時是擴充或縮減，有時是部分或全部更新。通過這種解釋，使憲法文本經過公眾意志的衡量和現實生活的不斷挑戰而獲得不竭的生機，在不變的外表下去實現內容的隨機更新，進而真正地實現憲法的穩定性和最高權威性。正因為如此，世界上許多國家都十分重視憲法的司法適用和憲法實施保障機制，從而使得公民的憲法權利在受到侵害時能夠得到有效的救濟。世界各國的憲法通常都有關于憲法實施保障方面的規定。有些國家還列出專門一章進行規定，如《意大利憲法》第2篇第6章就是“憲法保障”。從這個意義上講，一個國家的憲政是在漫長的歲月中，經歷法官和無數“人民”在千千萬萬的個案中逐步發展起來的。我國的憲法更多的是被視為綱領性和宣告性的法律文件，基本上沒有進入司法程序通過訴訟的形式或者其它的程序來實施。盡管我國《憲法》規定了由全國人大及其常委會來負責監督憲法的實施，但全國人大每年只開一次會議，會期也不過是半個月左右，在如此短的時間內又有許多程序性的事務需要處理，因而實際上無法也無能力來進行憲法解釋和憲法監督工作。全國人大常委會每2個月開一次會，但因為它同時還需要行使《憲法》所列舉的20項職權和全國人大賦予的其他職權，實際上也不可能有太多的精力來進行憲法解釋和憲法監督。由于憲法的根本法地位和制定與修改程序的復雜性，一個成熟的憲政國家的憲法變遷，主要應該是通過憲法解釋來實現的。憲法解釋既能避免頻繁地修改憲法條文，又可以使憲法有效地付諸實施，具有較強的靈活性與適應性。只有當憲法解釋解決不了憲法規范與社會現實沖突的時候，才會啟動憲法修改程序。我國憲法的權威性不強，一個重要的原因是憲法實施與保障機制沒有真正得以運行，憲法解釋沒有進入社會生活的常態。這樣，一旦憲法規范不能適應社會實際情況，便啟動憲法修改程序對憲法進行修改。這種頻繁修憲的做法，不僅損害了我國憲法的權威與尊嚴，也事實上成為我國憲法穩定性不強的又一個重要因素。

四、他山之石與應對之策——美國憲法穩定性的借鑒性意義

憲法的穩定性具有十分重要的意義，它意味著國家安定、政治穩定、社會生活有序，社會經濟建設能夠順利進行和健康發展；也意味著一國法律體系和法律秩序的穩定，從而為實現法治提供完善的制度和秩序保障。美國憲法的穩定性在社會生活中已經充分地顯示了這種作用。這一穩定性特征是美國人民的立憲理念與憲法信仰、憲法文本規范的科學性和聯邦最高法院的憲法解釋等多種因素的共同作用下形成的。檢視我國的憲政實踐，無論是國民的立憲理念與憲法信仰、憲法文本結構與內容，還是憲法解釋與保障機制，與美國相比都有比較大的差距。在我國未來憲政的林中之路上，我們尚需從以下幾個方面作出不懈地努力：

(一)必須培養民眾對憲法和法律精神的敬畏與信仰。我國近代憲政發展的一個最大特征，就是有憲法之形式，而無“憲政”之實質。從民國建立，到1949年舊政權的終結，這短短的幾十年里，制憲活動頻率之高，在世界憲政史上也為罕見。尤其是在北洋政府統治時期，《憲法》和《憲法草案》就有10部之多，但是，憲法的制定與憲政的推行，卻毫不相干。在形而下的意義上，法律是一種社會工具，這對于一個社會來說容易做到；在形而上的意義上，法律則是一種信仰，這對于一個社會來說，不容易做到。一個社會，可以以較快的速度建立比較完備的法律體系，但是在一個缺乏法治精神和缺乏法律信仰的社會中，培育公民對于法治精神的理解和對法律的信仰，并使之廣泛社會化，卻是一個困難的也是一個漫長的過程。

由于政治理念、法律傳統和歷史文化的不同，中西方人看待憲法的觀念也有很大的差異：在西方人看來，憲法表現了民眾對人性和國家權力的不信任，人們制定憲法，主要是從防止國家權力作惡的目的出發，去控制國家權力的運行，保證公民私權利不受國家公權力的非法侵犯；而在中國人看來，憲法是對國家權力的確認，是鞏固國家權力的根本大法，是人們對國家權力信任、擁戴的產物。因此，憲法是對獲得勝利階級革命果實的確認，是對敵對階級實行專政的工具。當然，憲法、法律作為國家上層建筑的一部分，作為統治階級意志的一種體現，肯定具有對被統治階級專政的職能。但是，只看到憲法的專政職能是遠遠不夠的，因為憲法還具有防范國家公共權力作惡的控權功能。從控制國家公共權力的角度來看，憲法如同人民頒給政府的一張“營業執照”，它規定了政府的“經營范圍”，要求政府按被授予的權力運行而不能“超執照經營”，否則人民就要按照法定的罷免政府這一程序吊銷政府的“營業執照”。憲法控制國家權力的功能要求我們，必須樹立民眾對憲法與法律的敬畏與信仰?！爸袊膽椪芍飞先狈Φ氖蔷哂袘椪枰⒂写龠M憲政生成能力和條件的民眾。也就是，憲政的生成缺乏必要的社會動力支撐。歸根結底缺的還是憲政基因。具體表現在人們對個人權利的麻木，以及對革命和憲政的無知與冷漠。魯迅先生在自己的小說《藥》里面所描寫的華老栓用蘸著革命者也就是自己的解放者夏瑜的血的饅頭給自己的兒子治癆病的經典事例，就是對當時中國社會的民眾精神，也就是憲政基因缺位狀況的一個深刻揭露，它一針見血地揭露了辛亥革命失敗的根本原因?！币虼?，我們只有解決好了這個問題，才

能夠妥善地處理好執政黨、黨的領導人與憲法的關系，個人的言論與行為才會自覺地置于憲法與法律的約束之下，中華民族也才能夠以堅實的步伐跨入偉大的法治時代。

(二)不斷提高立憲與修憲技術水平，制定結構合理與內容科學的憲法規范。憲法是一國的高級法，在內容上具有根本性，在效力上具有最高性，在制定與修改程序上具有特殊性。因此，憲法文本規范的變遷，尤其需要注意技術水平。一般要使用高度概括性和充分彈性的語言，避免過多的突出有時代色彩的內容。美國學者博登海默曾經說過：“真正偉大的法律體系是那些把僵硬性、彈性獨特地似是而非地混合起來的體系。它們在自己的原則、制定和技術中把穩定的連續性的優點同進化的變化的優點結合起來，從而取得在不利條件下長期存在的能力?！辈┦线@種對于法律穩定性的期望顯然有點過于理想化，但卻道出了立法技術對于制定穩定長存的法律的重要性?！耙苑€定著稱的美國憲法明確授予聯邦國會的立法權只是所列舉的三個部分，初看起來，似乎很有限，然而事實上，憲法又通過‘必要與適當條款等規定，使國會立法權的范圍在實際行使中遠遠超出了明文規定的17種。這個‘必要與適當條款就是彈性十足的字眼，正是它的靈活運用，使得國會擴大權力的行為總能在憲法中找到依據?！蔽覈鴳椃ㄎ谋局辛信e那些政治宣示性的內容，大量的具有時代特征的政策性規范，在憲法文本變遷中都是需要注意予以克服的。

憲法結構合理，是指合理的設置憲法文本的篇、章、節、條、款、項、目體例，并將不同性質和不同內容的憲法規范繁簡相宜、詳略得當地編排到相關的部分。這里的合理是指要合乎“憲法是根本法和最高法”這一基本原理，要從這一基本原理出發并根據憲法由此而具有的全局性和宏觀性、綱領性和發展性、原則性和指導性等特性的要求，合理編排不同性質和不同內容的憲法規范。涉及憲法原則、基本制度和基本國策的規定應該簡明扼要，而那些事關公民基本權利與義務、國家權力的配置方式、國家機關的職責與權限、國家機關之間的相互關系，以及有關憲法修改程序與憲法監督制度等憲法保障方面的內容，則應該詳細地加以規定。比如，我國現行憲法在結構編排上，把公民的基本權利與義務一章，置于國家機構一章之前，突出了對公民基本權利的尊重與保護這一憲政的核心價值。

憲法內容的科學性，指的是憲法對過去的總結必須是真實的，對現在的概括必須是準確的，對未來的預見必須是合乎事物發展規律的。憲法規范的內容只有是科學的，其穩定存在才有合理的依據?！皯椃ǖ姆€定性和適應性主要在于憲法本身是否適合國情，是否反映了本國基本情況，是否對本國的基本情況作了概括的、具有預見性的規定?！瓚椃ㄖ挥蟹从郴緡?，對基本國情作出科學的概括性和預見性的規定，才能適應社會的發展，才能保持穩定，也才有它的尊嚴和權威?！币虼?，我們在憲法規范變遷的過程中，務必要注意憲法原則、憲法規則、憲法概念、基本國策等憲法規范的科學性。

(三)完善我國憲法解釋，建立憲事訴訟制度。憲法是一個法治國家的生命之樹，而法官則是看護這棵樹的園丁。歷經數個世紀的枯榮沉浮而一個國家的憲法之樹未見絲毫衰敗的跡象，反而具有自強不息的氣魄者，當以法官的貢獻最為顯著。大致從1803年“馬伯里訴麥迪遜案”起，美國的憲政史就幾乎成了聯邦最高法院“九個老頭的故事”。法官是憲法的發現者，最權威的詮釋者和最忠誠的看護人。今天的美國憲法，是由200年來形成的判例、習慣、法理和若干成文法律共同構成的一個整體。其中，法官對憲法的解釋具有最重要的意義。這也表明，一個國家的憲政是在漫長的歲月中，經歷法官和無數“人民”在千千萬萬的個案中逐步發展起來的，發達的憲法或成熟的憲政是不可能通過急功近利的革命和變法，或雄心勃勃地“立法計劃”來實現的。因此，憲法解釋是憲法實施活動中必不可少的環節，只有通過合理的、常態的憲法解釋制度，才能將一般性的憲法規范用于具體特定的憲法關系，才能判斷有關法律法規及行為是否違憲，也才能夠保持憲法規范的穩定性。我國憲法解釋制度的完善，當下亟待解決的是建立一個專門負責解釋憲法、監督憲法實施和受理憲事訴訟的機構，以彌補我國現行的全國人大及其常委會無暇顧及、解釋憲法與監督憲法不到位的問題。限于本文的主題與篇幅，這里對此不多加論及。

“憲法是國家根本法”這一命題，在當代社會已為世人所普遍接受。這一命題中至少包含了兩項內容：一是憲法是法的一種表現形式，即憲法屬于法規范；二是憲法在法的各種表現形式中處于最高地位，具有最高的法律效力。既然憲法是法的一種表現形式，而且是法規范中具有最高效力的規范，毫無疑問，它應當在社會實際生活中得到適用，以發揮其作為社會最高規范和最高規則的作用和功能。通過設立憲事訴訟制度，糾正或撤銷一切與憲法相抵觸的其他規范性文件，或向任何侵犯他人憲法權利的行為人追究法律責任，可以彰顯憲法作為最高法的權威性。突顯的政治性使得我國現行憲法缺少現實效力，人們一方面在嘴上把憲法奉為“根本法”、“母法”，另一方面在行動上又將她供在神壇而虛置，憲法在處理政治事件和人權保障方面的作用得不到根本的發揮。如果憲法上那些暖人心田的神圣詞句不能應用于真實世界中的個案，至高無上的憲法就不過是虛擬世界中的一紙空文。憲法要保持旺盛的生命力，就必須走下神壇，去取得民眾的信仰與信任。建立憲事訴訟制度，應該是彌補這一缺陷的一條好的途徑。美國憲法之所以具有旺盛的生命力，是與美國公民的“好訴”習慣有關的。在美國憲政史上，大到黑人的公民資格、言論、出版、罷工權利的行使，小到理發不滿意、乘車座位和墮胎等等，都可能成為或最終形成憲法訴訟。就連開創聯邦最高法院違憲審查之制舉世聞名的“馬伯里訴麥迪遜案”，其起因也只是原告沒有收到預料之中的一紙委任狀。在中國的語境中，從古至今，或許是筆者孤陋寡聞，還真沒有聽說過因為沒有當上官而告到最高法院，而且還僅僅是一頂法官的帽子。當然，建立憲事訴訟制度不是本文要論及的主題，一個基本的思路是，我國可以借鑒歐洲大陸法系國家憲法法院的監督模式，在全國人民代表大會之下，建立一個與全國人民代表大會常務委員會平行的憲法法院(或者叫憲法委員會)，專門負責我國憲法監督與憲事訴訟事務，從而改變我國目前憲法監督與憲事訴訟缺位的狀況。

責任編輯：汪太賢