司法改革需遵循司法規律

楊子云

受訪嘉賓：

諶洪果(法學博士，西北政法大學副教授)

侯猛(法學博士，對外經貿大學副教授)

蕭顯(青年法律學者)

楊鵬(中國體改研究會研究員)

30年前，關于人治還是法治的爭論，30年后，變成了司法專業化還是司法民主化的命題。

2009年3月25日，最高人民法院公布《人民法院第三個五年改革綱要(2009～2013)》(簡稱“三五綱要”)，與過去的司法改革大力倡導“法官職業化”的專業化改革傾向有所不同，“三五改革綱要”從“滿足人民群眾的司法需求出發”，列出六項任務來強調“司法為民”工作機制。其中除了“完善審判與執行公開制度”、“改革和完善司法救助制度”兩項是比較契合經典的司法特征外，“黨委領導、政府支持、多方參與、司法推動”的“多元糾紛解決機制”、“建立健全民意溝通表達機制”、“完善涉訴信訪工作機制”、“建立健全司法為民長效機制”等，則具濃厚的“中國特色”。

新一輪司法改革的方向已經發生了微妙轉身。法學者對這種改革趨勢表達了擔憂和質疑。

“三五”司法改革：“專業化”轉向“人民化”

《中國改革》：從形式上看，這次發布的“三五綱要”比及“二五綱要”、“一五綱要”，從50項改革減少為30項。同時在“三五綱要”文本開端，有“經中央批準”字樣，這是前兩個所沒有的。請問，除了形式之外，三五綱要有哪些亮點?從整體上看，發生了哪些主要變化?

蕭顯：作為指導法院未來五年改革工作的綱領性文件，“三五綱要”的“亮點”是明顯的：建立刑事被害人救助制度、建立健全多元糾紛解決機制、將量刑納入法庭審理程序……這些都是深化改革的當務之急，值得深入推進。

諶洪果：具體的亮點，比如規范自由裁量權，將量刑納入法庭審理程序，研究制定《人民法院量刑程序指導意見》。構建全國法院案件信息數據庫，加快案件信息查詢系統建設。研究建立裁判文書網上發布制度和執行案件信息的網上查詢制度等。最根本的問題在改革思路上。

在“二五綱要”中，其努力的方向是要使司法工作相對符合司法的內在本性，即“體現審判工作的公開性、獨立性、中立性、程序性、終局性等本質特征”。而“三五綱要”的著眼點是外在的評價標準，司法必須與時俱進，必須“滿足人民群眾的司法需求”，至于如何滿足，則不見有什么合理的制度設計。

侯猛：從總體改革思路來看，“三五綱要”不再像過去一樣強調司法專業化，而是強調“司法大眾化”和“司法民主化”，提出要重視民意和不忘“群眾路線”；強調因應形勢變化而調整司法政策的“服務意識”和靈活性，而司法的專業性、保守性、確定性、穩定性等法治原則不再被強調，這是很遺憾的轉向。

《中國改革》：有人做出統計，在一五綱要中，“人民群眾”出現2次，“人民陪審員”出現5次；在二五綱要中，“人民群眾”出現2次，“人民調解”出現1次，“人民陪審員”出現4次。但在三五綱要中，“人民群眾”出現高達21次，“人民陪審員”出現3次，“人民”單獨出現3次．“人民利益”出現2次，“人民調解員”出現1次；在上述詞匯中，“人民”共出現30次，是此前兩個改革綱要總和的兩倍還多?？梢?，三五改革的重點是試圖建立滿足人民需求的、符合黨的事業和社會主義大局的司法體系。

侯猛：“三五綱要”的文本中，通篇沒提“法官職業化”。不提也并非壞事，因為“化”這個詞有“大而化之”的意思。相應的，“司法大眾化”、“司法民主化”也不應該提。因為這樣會顯得非此即彼，兩者不能相容似的。但可以講法官職業、司法民主，這兩者并不沖突。法院當然要滿足人民群眾需求，但如果脫離法官職業特點，一味滿足人民群眾需求，那法院干脆就別要了，都改成人民調解委員會最好。對法院進行監督是有必要的。監督并非必然導致干預法官辦案，監督的目的是為了更好地落實憲法所規定的“法院依照法律獨立行使審判權”。這個文本嚴格來說，更像一個政治表態，好像不是或主要不是寫給法官們的。

楊鵬：“三五綱要”給我留下的感覺是“兩不足”和“兩虛一實”。所謂“兩不足”，一是司法的職業化與專業化不足，沒有充分強調或保障法官的職業化、專業化與獨立化。二是司法的民主化不足，在陪審制上沒有任何實質性推進。所謂“兩虛一實”，虛在什么地方呢?虛在法官的專業性及獨立性上，虛在以陪審制為基礎的司法民主上，實在什么地方呢?實在為司法政治化清除障礙，為政治之手介入司法審判提供便利。相比十年前的“一五綱要”，這是一個嚴重的歷史倒退。

專業性，公共領域專權力量的天敵

《中國改革》：在最高法院的官方解讀中，“三五綱要”的改革措施，是“一五”、“二五”改革綱要的延續。既然是延續，那么，我想知道“一五”、“二五”提出的改革規劃完成了沒?如果沒有，推進到了哪一步?是什么原因導致其難以推進或干脆無法完成?

蕭顯：細心點就會發現，“三五綱要”許多內容，“一五”、“二五”綱要都曾提到，如提高法官待遇，加強職業保障，年年提，年年無法實現，究竟出了什么問題?重復也就罷了，有些內容甚至開始“縮水”，如審判委員會改革，“二五綱要”要求先建立刑事、民事專業委員會，然后變“會議制”為“審理制”，真正解決法院審委會“判而不審”的現象，步驟、目標都是非常明確的?！叭寰V要”卻以一句“完善審判委員會討論案件的范圍和程序，規范審判委員會的職責和管理工作”敷衍了事。

與之相同的還有案件請示制度，“二五綱要”要求對其進行訴訟化改造，變“下級請示”為“上級審理”，“三五綱要”倒是言簡意賅，只說“規范下級人民法院向上級人民法院請示報告制度”，問題在于，關于規范案件請示，最高法院建國以來已經出臺了十個文件，規范來規范去，無非是范圍程序變來變去，對解決司法行政化問題沒有任何實質意義。改革意味著祛除或改造，如果只是政策松緊，范圍進退，就不是真正意義的改革。

諶洪果：“一五”、“二五”綱要著眼于法官專業化和法院內部的制度建設，已經取得了成效，法官們也開始有了責任感、專業榮耀感和自信力。比如：死刑復核程序的收回順應了民心和歷史潮流；逐漸改革為人們詬病已久的“下級人民法院就法律適用疑難問題向上級人民法院請示的做法”，讓法官獲得了更大的獨立以及更大的責任；尤其在建立法官專業化的機制上做出了可喜的努力，比如建立法官依法獨立判案責任制，強化合議庭和獨任法官的審判職責。推進制定法官、法官助理、書記員、執行員、司法警察、司法行政人員、司法技術人員等分類管理辦法，加強法官隊伍職業化建設和其他各類人員的專

業化建設。

之前的改革自然有急促失敗之處。是什么原因導致其難以推進或干脆無法完成?這不是職業化、專業化的改革方向錯誤，充其量算是策略有失?！叭寰V要”稱“司法體制和工作機制改革是我國政治體制改革的重要組成部分”?？梢?，制定者實際已經看到了問題的要害，即制約人民法院科學發展的因素根本在于“體制性、機制性、保障性障礙”，這種障礙是“司法”改革者們無法解決的。僅僅是司法改革無法撬動真正導致社會矛盾增多、社會不公正不穩定的制度問題，即政治體制問題。

楊鵬：如何判定綱要是倒退還是進步呢?我想這個標準就是“去政治權力化”。長期以來，我們的社會，是以政治權力為中心的全能社會，社會公共領域完全由政治權力來壟斷，代表最高政治權力的皇帝就是最高的審判官。所謂司法獨立，在我看來就是審判權逐步從政治權力的控制中脫出來，成為一個專門的獨立自在的權力，按照自己的傳統、規律而運作，司法權成為一個與政治行政權力并行的另一元權力。經濟領域的發展，建立在專業分工深化的基礎上，公共領域的發展，一樣建立在專業分工深化的基礎上。法官的專業性及獨立性及以陪審制為方法的司法民主化的實質推進，都是推進司法獨立的力量，都有助于抗拒政治權力對司法的干預和扭曲。

公正源于約束和權力制衡

《中國改革》：多年來，司法機關發揮的作用未能滿足相應的社會需求，司法機關在無法自主行使職權的同時又要承受外界的失望和不滿。包括腐敗和司法不公等問題導致司法信用不彰、權威難立。那么，司法改革的出路何在?

諶洪果：司法改革今后將如何走?我認為還是要區分兩個層面：一是政治形勢層面，二是專業運轉層面。運動式治理的中國傳統，使得任何一個初衷良好的改革都會變得半真半假。一方面必須作出文件式的改革，需要大學習大討論，需要表態，需要在不危及法官職位的前提下犧牲職業的操守；但另一方面我們也必須看到，經過30年的法治建設，我們的法律文化已經形成了一些積淀，法治的精神和觀念也逐漸深入人心，司法的運作也形成了一些無法改動的邏輯。我國憲法明確規定人民法院依法獨立行使審判權，各訴訟法都規定判決案件“以法律為準繩”。大多數一線法官不是官員，也非政客，他們在自身的業務和法律公正以及司法獨立方面，依然在默默地捍衛著起碼的職業尊嚴，在繼續推動司法的技術含量。就算今后形勢轉變，我認為司法的希望就在這些普通的堅守職業倫理的法官身上。

楊鵬：司法改革的目標是什么?是建立一個公正、高效、低成本的審判和執行機制，公正高效才是硬道理。什么樣的條件才能實現公正高效?法官的專業性、職業性、獨立性就一定等于公正高效?未必。法官不是超人，有專業知識并不意味著公正高效。由民眾來審判就一定等于公正高效?未必，民眾也是由一個個有毛病的人組成的。公正高效源于約束，源于對人性缺陷的約束，源于有對不公正、不高效的現象的懲罰機制。國外實踐中的立法、司法和行政的分離和約束，司法權中陪審團的民主定性權與法官的專業定量權的分離和約束，都指向一個目標，建立權力分離并相互約束的機制。建立相互制約的機制，不迷信法官的專業性，但也不迷信人民群眾的人民性，這才可能是公正高效的來源。

蕭顯：目前，理論、實務界關于司法改革的爭論很多。不走專業化的“回頭路”也好，轉向“司法人民化”也好，只要切中時弊，有理有據，改革措施不是沒有調整的必要?？膳碌氖?，關系到廣大公民人身財產與權益的司法改革綱要，對問題與現實不做真誠的說理與呼應，只是擺出一副政治正確、為民司法的姿態。這，是遠遠不夠的。用賀衛方先生的話來結尾：司法獨立是司法公正的前提，司法公正的渴望及其實現途徑并沒有什么國情障礙。司法民主不能法外尋法，法外尋據，否則皆屬非法。司法改革的措施可以調整，可以推陳出新，但是，如果司法改革最終是把司法給改沒了，那將是南轅北轍，誤國害民。