基層政府創新就業實踐的政策評估

唐　玲

編者按：中國就業政策實踐創新主要來自于基層、來自于實踐。作者通過3年跟蹤調研，完成重慶市永川區政府組織農村富余勞動力轉移就業實踐案例的政策評估。本刊刊登如下，供參考。

一、基本情況

為了促進農村富余勞動力實現轉移就業，2006至2008年永川區政府勞務管理部門連續3年組織當地農民赴新疆季節性就業，由于所采取的政策具有較強的操作性和實踐性，取得了較好的經濟效益和社會效益。

永川區是重慶市的一個遠郊區，典型的農業大區。全區面積1576平方公里，人口107萬人。耕地面積75.2萬畝，農業人口81.7萬人，勞動力資源46.5萬人。截止到2007年底，全區農村勞動力已轉移25.6萬人，從事農業生產的15萬人，還有近6萬農村剩余勞動力需要轉移。當地政府針對農村富余勞動力“文化較低、技能較差、缺少外出務工經驗”的農村“4050”人員開辟了一條就業門檻兒較低、掙錢有保障、農時不沖突的就業渠道——組織農村富余勞動力赴新疆摘棉。并提出第一年“政府行政推動引路”，第二年“政府扶持市場運作”，第三年“市場運作政府服務”的總體思路。期望通過3年的政策引導和政府扶持，培育一批勞務中介機構和勞務經紀人隊伍，建立完善勞務中介組織、勞務經紀人、農民工三者之間的利益聯系、分配監督保障機制，形成“以勞務中介組織為主體，勞務經紀人為紐帶”的勞務經濟市場體系，建立起勞務經濟的長效工作機制。

永川區政府明確提出了“要把組織農民赴疆摘棉務工開發成為政府的惠民項目，農民的增收項目，經紀人的創業項目，中介組織的經營項目，實現勞務經濟的可持續發展”。

二、政策實踐

2006年，永川區根據重慶市政府的統一部署，組織了歷史上第一次赴新疆摘棉的勞務輸出，共組織摘棉民工2923人。為確保赴疆摘棉工作的順利進行，永川區采取了“政府為主體，行政為手段”的運作模式。從宣傳發動、人員組織、往返護送、生活管理、后勤保障全部由政府承擔。為此，成立了赴疆摘棉工作團，建立了“團、隊、組”三級管理體系，選派39名干部負責具體工作。同時，為提高農民工的積極性，市、區、村三級財政對農民工赴疆車費實行全額補貼和相關激勵措施。據統計，當年三級財政補助合計赴疆摘棉總投入近190萬元；赴疆摘棉民工在近兩個月的時間里獲得勞務總收入555萬余元，整體工效在重慶市的各個區縣中名列前茅。組織農民工赴新疆摘棉是永川區政府歷史上一次性輸出規模最大、運送距離最長、受益農民最多的季節性勞務輸出，為當地開辟出了一條新興的勞務輸出渠道，取得了較好的經濟效益和社會效益。

2007年，永川區在組織和管理模式上進行創新。在認真總結勞務輸出經驗的基礎上，大膽摒棄由政府全包全攬的組織方式，按照“政府引導扶持、市場化運作、勞務公司為主體、勞務經紀人為紐帶、農民自愿”的運作方式，政府引導與市場運作相結合開展赴疆摘棉組織工作。創造了農村富余勞動力赴新疆摘棉的“永川模式”。其主要做法：

一是培育市場主體，大力發展勞務經紀人。為促進該區赴疆摘棉工作市場化運作，永川區政府經過認真比較，選擇了一家本區勞務中介公司承擔全區赴疆摘棉勞務輸出組織管理工作。同時，永川區舉辦勞務經紀人培訓班，培育了128名勞務經紀人，打造了一支素質高、懂管理的赴疆摘棉勞務經紀人隊伍。

二是勞務公司搭臺，勞務經紀人唱戲。為搞好赴疆摘棉勞務輸出的組織管理工作，探索建立了“勞務公司+勞務經紀人”的組織管理模式，明確了勞務公司和勞務經紀人的職責。建立了勞務公司、勞務經紀人、摘棉工的利益分配和激勵機制。通過簽訂協議，明確了各方權利和義務，從而調動了勞務公司、勞務經紀人和摘棉工的積極性。

三是制定激勵扶持政策，加強后勤保障服務。為確保赴疆摘棉工作順利開展，永川區政府設立了赴疆摘棉工作辦事處，成立了赴疆摘棉臨時黨委和22個臨時黨支部，加強對勞務公司的監管和對摘棉工的后勤管理服務。同時，制定出臺了赴疆摘棉扶持激勵政策。包括：路費補助、勞務補助、意外傷亡傷病救助、路費貸款支持及貼息補助、通訊優惠等。

2008年，永川區主要在穩定勞務輸出數量，提高勞務輸出效益上作文章。赴疆摘棉勞務輸出運作方式在上年“政府引導扶持，市場化運作”方式的基礎上，進一步創新，逐步淡化政府主導地位，全面實行市場化運作。對赴疆摘棉工作實行“勞務公司+勞務經紀人+摘棉民工”的組織管理模式，區鎮兩級政府及相關部門從具體的組織管理和風險責任中脫離出來，把工作重心放在加強對勞務公司、勞務經紀人的監督管理，開展赴疆摘棉農民工的跟蹤維權服務，保障摘棉工的合法權利不受侵害等方面。

通過3年的精心組織，永川區農民工赴疆摘棉項目取得了較好的效果。不僅農民工增加了收入、增長了見識，而且政府拓展了農村富余勞動力轉移就業渠道，探索出了一條適合“4050”人員外出務工的新路。同時，培育了一批勞務經紀人隊伍，壯大了勞務中介公司。從社會效益來看，赴疆摘棉是季節性勞務輸出，比較成功地解決了農村“4050”人員創收的“瓶頸”問題。從經濟效益來看，3年政府財政投入逐年下降，從第一年的投入190余萬元到第三年投入86萬元；市場化程度明顯提高；派出管理干部從第一年的39名減少為第三年1名；勞務輸出隊伍相對穩定，人均收入逐年提高。政府投入與農民工收入相比較，投入產出比從第一年的1∶4.6提高至第三年的1∶8.8（見表1）。

三、就業政策實踐評估

（一）政策目標評估

從3年的實施效果來看，基本達到了政策目標。三年來共轉移就業人數2300人以上，勞務輸出隊伍比較穩定；人均收入從第一年的2000元左右到第三年的3000多元，勞務收入逐年提高；政府財政投入從第一年的近200萬元到第三年的不到100萬元，政府投入逐年下降。

（二）政策實施評估

政府在抓政策實施方面，工作比較扎實，管理思路清晰。在追求轉移數量的同時也追求轉移質量，幾年來人均收入穩步提高；后兩年，加大培訓勞務中介機構和勞務經紀人，取得了良好的經濟效益和社會效益；可以用市場手段解決的問題放手讓市場決定，政府把更多的精力放在做好服務和監管方面。

（三）從運行機制方面評估

現階段，政府的就業管理原則是“勞動者自主擇業、市場調節就業、政府促進就業”。在政策措施制定、調整、完善方面，當地政府建立了較好的自省和評估機制。政策實施后，不斷跟蹤政策效果，及時調整和完善政策措施；管理方式上，政府管理人員的工作職責隨著政策調整而轉變；對政策實施效果，不僅有定性的評價，更有投入產出比這樣的定量評價。在發展機遇方面，本案例中選擇了一個較好的時機和對農村勞動力轉移的供求雙方均有利的切入點，所以取得了比較好的政策實施效果。

四、感受和體會

總體來看，本案例在政策實踐起步階段，政府在職能定位和一些政策措施的選擇上有些錯位。如：2006年政府扮演政策制定和政策實施雙重主體，所有事情政府全部包攬；政府出人、出錢、出力，并承擔無限責任等。政府同時提供公共產品、準公共產品以及私人產品。這樣的做法在中國經濟發展的現階段，又有其一定的實踐性和合理性。由于實踐中出現問題，政策及時得到調整?；驹u價是必要、有效，但不可持續。

實踐過程中，政府管理和服務能力在提高。特別是在第二年，政府通過培育勞務中介機構和培訓勞務經紀人，加大對外政策宣傳力度等方式，積極培育市場主體，逐步完成各自角色定位；通過市場招標方式購買保險，解決政府無限責任，分擔市場風險；通過與電信商的協商，降低成本并擴大市場，達到個人和企業雙贏?；驹u價是在職能定位和政策措施較快做出調整后，政府、企業和個人在市場中的定位逐步明確，即政府有所為有所不為。這對培育市場有必要、政策有了一定的可持續性。

從效果看，相關利益群體均有良好收獲。轉移就業的農民工，取得了良好的經濟收入，開闊了眼界，部分人拓展了就業渠道；勞務中介組織、勞務經紀人，取得了較好的經濟效益，鍛煉了能力，開創了新的事業發展空間；基層政府為相對弱勢的就業群體開創了新的就業渠道，政策手段、服務領域、管理能力均得到了提高?？傮w評價：政府、勞務公司和勞務經紀人、農民工的定位基本明確。符合市場規律的定位與分工在不斷完善，實踐中的配套政策在不斷優化。這樣的就業政策才具有實踐性和操作性、才有生命力和可持續性。

在現階段，勞務經濟是中西部地區經濟發展和農民增收的現實選擇，各地方政府特別是區縣一級的政府都非常重視。在本案例中地方政府的就業政策實踐主要創新之處有三：一是區縣政府促進就業的措施操作性強，實踐中調整迅速；二是區縣政府在促進農村富余勞動力轉移就業工作中創新意識較強，敢于擔當；三是區縣政府的學習能力、服務意識明顯提高。

近年來，我國經濟社會發展較快，縣域經濟發展的壓力大為增加。有來自地方經濟發展的壓力，有民眾提高生活水平的壓力，有來自上級領導的壓力，有區域間橫向比較的壓力。既有來自市場競爭外部的逼迫，也有當地發展的要求。針對2006、2007、2008年3年永川區在發展勞務經濟方面的政策實踐，（見表2）我們可以看到：

一是基層政府在促進農村富余勞動力轉移就業實踐中職能定位逐步清晰。發展勞務經濟，政府由主導型變為引導型。市級政府主要在加大宣傳力度、創造就業機會、協調務工交通方面做工作；市、縣兩級政府加大了對勞務經紀人的培訓力度，培養、調動和發揮勞務經紀人在組織人員、協調兵團等方面的作用；區縣級政府和工作集中在管理和規范勞務中介機構，提供服務和維護農民工權益。同時，各級均加大對參加務工人員的宣傳力度，使他們逐步建立在獲得務工收入的同時承擔務工成本和風險的意識。政府從提供各類產品到主要提供公共產品。

二是區縣政府的風險意識明顯增強。2007年由市財政出資80萬元，市勞務辦出面，以招標方式與新華保險公司為10萬進疆摘棉農民工簽訂了《進疆摘棉農民工傷亡、傷病保險》，用保險方式降低了農民工個人、勞務經紀人、市縣兩級政府的風險，切實幫助農民工解決后顧之憂。同時，勞務公司在市財政為每位赴疆摘棉工辦理的意外傷亡和傷病保險的基礎上，為本公司組織的農民工另行辦理了保險額10元的小病醫療保險，即小額保險和大病統籌的“雙保險”。這樣解除了政府、勞務公司、勞務經紀人、摘棉工四方的負擔。2008年，這些政策措施繼續執行。在此，政府提供準公共產品，降低政府風險。

三是政府運用市場手段促進就業的能力在增強。用市場的辦法降低促進勞務輸出的成本。重慶市政府勞務辦和市財政局制定了《重慶市赴疆摘棉工路費貸款貼息資金管理辦法》，由擔保公司提供信用擔保，由政府提供貸款貼息，解決農民工“出行難”的資金問題；通過協調重慶移動公司，推出了一項專為摘棉農民工服務的“采棉漫游包”，為農民工解決“通訊難”的問題。在提供私人產品問題上，政府創造環境、參與協調，達到個人、企業“雙贏”效果。

（作者單位：國家發展改革委就業和收入分配司）