論我國集體林地產權制度的完善

彭　鈺

摘 要：當前我國集體林地產權制度正處于改革時期，為實現“公平”和“效率”雙重價值目標，應在產權制度向現代化產權制度轉型時期，結合預期理論、利益相關者理論和激勵理論，通過激發預期性、協調利益相關者權利義務、強化激勵機制和社會保障機制，對我國集體林地產權制度進行完善。

關鍵詞：集體林地產權制度；公平與效率；預期理論；激勵理論；利益相關者

中圖分類號：F30文獻標識碼：A 文章編號：1005-569X(2009)05-0010-03

1 引 言

中國古語道：“有土斯有財”。土地意味著保障，意味著權利與獨立，更意味著個人的財富[1]。林地作為土地的重要類型之一，在農村中成為億萬農民賴以生存的保障。作為國土資源，林地具有土地的本質屬性——政治性，林地產權制度的是否合理，直接影響著農村的發展和農民生活的穩定。

我國集體林地總面積25.48億畝，占全國林地總面積的60.1%[2]。自建國以來，集體林地產權制度經歷了不同歷史階段的改革，以適應該時期的社會生產力。隨著人類自身文明程度的不斷提高、生態環境、代際公平和可持續發展理念的深入人心，林地作為土地重要形式之一，其生態資源屬性越來越凸顯，要求人們在利用林地獲取物質財產的同時，必然將生態環境資源因素考慮其中。這就造成林地產權制度擺脫傳統林地產權制度“經濟效率”單一價值目標設計理念轉而向生態優先、經濟和社會“和諧發展”的現代林地產權制度轉變的必要性和必然性。

2集體林地產權制度的價值理念與權利結構

2.1 林地的雙重屬性

林地具有資源屬性與財產屬性的雙重屬性，在社會綜合平衡發展中有舉足輕重的地位?！肮健迸c“效率”是林地實現其資源屬性與財產屬性的基本價值目標。我國越來越重視林地的資源屬性，同時，林地的資源屬性與財產屬性是相輔相成、互相促進的。在林業發展新時期，確保林業經濟可持續發展，保障林農收益權，才能從根本上調動林地利用的積極性，充分發揮其生態性能。

2.2 集體林地產權制度受質疑

我國當前集體林地產權制度的基本內容為集體林地的所有權、使用權、收益權、處分權等一系列權利的設置、劃分與保障。在以土地改革為切入點來解決“三農”問題逐步深入的背景之下，集體林地的傳統權利設置與劃分越來越受到質疑，被指“主體缺位、內容缺失、形成與配置不公平、行使與運行無績效”等，對我國集體林地產權制度的基本構架和內容進行重新定位、調整已成為必然。

2.3 林地利用權被分離出來

集體林地產權的具體權利內容可分為林地所有權、林地利用權、林地收益權和林地回收權。從集體林地集體所有的所有權結構中，分離并設定一項具有完全物權性質的林地利用權，并將傳統林地所有權所包含的占有、使用、收益和處分四項權能融入到能夠進入市場流轉的林地利用權之中，以實現林地財產屬性的“效率”價值目標。而同時，林地的資源屬性所要求的“公平”價值目標，則需通過集體林地的所有權人——國家和集體，充分發揮宏觀調控手段，對林地利用進行科學、合理的用途管制和權限劃分，并以健全的機制予以保障。

在這樣的制度構架中，林地所有權與利用權、收益權和回收權徹底分離，林地利用權成為一項相當獨立并能夠自由流轉的權利，林地收益權由國家、集體、林農、社會成員等利益相關者按一定規則予以分配，國家和集體除了應當行使集體林地所有權和回收權的情形之外，不得再隨意干預林地利用權在市場中的運行[3]。

在新的集體林地產權制度之中，林地雙重屬性所蘊含的兩種不同價值目標都將通過不同制度和機制實現。在這一前提下，立足于我國現有的集體林地產權制度存在的缺陷和不足，結合生態學理論、預期性理論和利益相關者理論，提出構建我國現代化集體林地產權制度的思路和具體措施。

3完善我國現代集體林地產權制度的理論依據

在林地產權制度改革中，許多學者將西方產權理論、市場與市場變遷理論、外部性經濟學理論等加入到改革中，為我國集體林地產權制度改革奠定了深厚的理論基礎，對改革起了極大的理論指導意義。

本文認為：理性預期理論、激勵理論和利益相關者理論，從利益主體的主觀角度出發，對林地產權制度改革的結果效應起著極大的影響作用，因此，在完善集體林地產權制度的改革中，這些理論也應當受到重視。

3.1 理性預期理論

預期理論( Expectancy Theory) 是由美國心理學家和管理學家弗隆姆(V.H.Vroom) 提出的。該理論認為：一種行為傾向的強度取決于個體對這種行為可能帶來的結果的期望以及這種結果對行為者的吸引力。該理論包括三個要素：①預期(expectancy)，即當人們完成某一特定的任務時, 他們必然會為付出一定代價后可能會達到的特定業績做出心理評價。該心理評價則是他們的預期, 是他們為實現目標必須投入的可行性評估；②認知(instrumentality)，人們對一定業績可能會導致的預計收益做出心理評價，是他們對預期收益的評估；③評價(valence)，是人們對收益凈值的評價, 是對投入產出比的評估[4]。

理性預期理論被西方經濟學界看成是宏觀經濟學領域最重要的理論創新[5]。它從經濟人的理性角度出發，強調了在經濟決策和經濟行為變動中預期的重要性[6]。產權作為一種社會工具，能夠幫助一個人形成他與其他人進行交易時的合理預期，引導人們實現將外部性較大地內在化的激勵[7]。明確產權可以避免政府對企業和個人的不正當干預，增加權利主體的預期性，使其能進行自主決策，增強責任感，更可促進資源的優化配置，使資源使用的收益最大化。

我國集體土地所有權一直是理論界爭議的焦點，謂其“主體缺位、內容缺失、形成與配置不公平、行使與運行無績效”等[3~5]。他們認為，集體產權“既不是一種共有的、合作的私人產權，也不是一種純粹的國家所有權，它是由國家控制但由集體來承受其控制結果的一種中國農村特有的制度安排”。這種制度“同時損失了監管者和勞動者兩個方面的積極性，其要害是國家行為造成的嚴重產權殘缺”[8]。此外，“集體產權缺乏監督和績效衡量，因此存在致命缺陷”，集體林地產權制度在預期、認知和評價三個要素上的弱化，從而導致生產的積極性不高，效率價值低。

3.2 激勵理論

心理學認為，激勵是指激發人努力工作、追求某種目標的動力。美國心理學家赫茲伯格提出的雙因素理論認為，影響人們行為的因素有兩種：一是心理評價體系方面的滿意程度，如由于良好的工作成績而得到的獎勵和提升、工作的成就感、對未來發展的期望等，稱之為心理激勵因素；二是工作環境或工作條件等硬件方面的滿意程度，如單位的政策和行政管理、安全性與穩定性、工作環境等, 稱之為心理保健因素或維持因素[9]。這兩個方面的因素共同構成了激勵形態。

在集體林地產權制度中，要實現制度的最優激勵效果，必須合理處理兩層關系：一是努力與績效的關系。林農希望通過一定的努力達到預期的目標，如果個體認為達到目標的概率很高，就會有信心，并激發出很強的行為力量；反之如果目標通過努力也難以達到時，就會失去內在動力，導致行為消極；二是收獲與個人價值目標的關系。如果通過努力所得到的收獲是自己價值目標范圍之內所期待擁有的成果，必定會激發農民更大的熱情和積極性投入到林地經營中，以創造更大的價值[10]。

3.3 利益相關者理論

利益相關者理論(Stakeholder Theory)產生于20世紀60年代左右，是在對美國、英國等長期奉行“股東至上”的外部控制型公司治理模式的質疑中逐步發展起來的[11]。代表人Clarkson從狹義上對“利益相關者”定義為：“在企業中投入了實物資本、人力資本、財務資本或一些有價值的東西，并由此承擔了某些形式的風險的群體和個人”[12] 。產權與利益相關者地位的關系甚密，“只要一種多元的產權理論被接受，那么產權理論和利益相關者理論之間的聯系也就顯而易見了”[13]。正確、合理界定利益相關者地位是影響產權制度激勵效應的重要因素。

第一，利益相關者的分級期望值。美國心理學家弗魯姆(V.H.V room )于1964年在《工作與激勵》一書中提出：“人之所以能夠從事某項工作并完成組織的目標，是因為這些工作和組織的目標會幫助他們達成自己的目標, 滿足自己某方面的需要?！比藗儾扇∧稠椥袆拥膭恿蚣钊Q于其對行動結果的價值評價，以及預期達成該結果可能性的估計與判斷。在我國集體林地產權制度中，利益相關者包括：基于政治因素的一級管理者，即林地所有人——國家和集體、基于財產屬性的效率價值目標經營者，即林地承包經營權人——林農、基于環境和資源的公平價值目標的利益相關者——社會和社會中的人。此外，還有地方政府、林業主管部門、林地流轉中涉及到的權利主體等。根據利益相關的依賴程度和利害關系程度，對利益相關者的主體權利地位進行分級，對于良好協調不同利益集團之間的內在權利義務關系，處理分歧和爭議，具有極大意義。

第二，利益相關者的效價評估。集體林地產權制度中，林地的所有權人、利用權人、收益權人和處分權人都是直接或間接的利益相關者，只有當預期與回報緊密關聯，目標才有激勵作用，勞動者才會有積極性；如果相關利益集體的付出與回報不存在合理關聯，便會導致積極性低下，從而導致生產效率低[14]。尊重不同級別的利益相關者的權利和訴求，才能最大限度地發揮激勵功能，創造最大的價值。

4完善我國現代集體林地產權制度的具體途徑

立足于預期理論、激勵理論和利益相關者理論，促進我國集體林地產權制度向現代林地產權制度轉變，應當從以下方面加以考慮：

4.1 激發農民的合理預期性

預期性的強弱主要與明晰的產權、合理的產權制度、健全的信息化和適當的國家干預相關。要充分調動農民的積極性，就要保證其享有高度合理的預期，才能實現集體林業的可持續性發展。應該做到：第一，明晰產權，穩定林地承包經營權。產權是預期的基礎。明晰產權，使林農成為所承包林地的真正主人，是保障林農積極性、提高預期性的前提。只有賦予林農主人翁意識，享受充分權益，才能保障承包林地被最大利益化利用。第二，實踐信息公開。信息是人們形成預期的前提和基礎。在做出某一決策前，對信息的獲取和掌握是對正確預計成本與收益、形成正確預期的基礎。林地產權明晰后，及時公開產權信息，對于避免農民之間權屬不明的林地糾紛、避免行政手段的非法干預、促進林地資源的合理透明流轉、保障農民應有權利和實有權利都有極大意義。

4.2 確立和協調利益相關者的權利義務

合理分配和協調各個利益相關者的利益和權利義務，是促進生產的重要保障。只有各個利益相關者良性互動，積極配合，才能達到生產的最優效益。確立和協調利益相關者的權利義務，應從兩個方面入手：第一，確立農民的直接利益相關者地位，保障其利益的首要地位。行政機關在制定林地政策或改革方案時，應充分尊重農民意愿和需求，從農民切身利益出發，將農民的利益放在首要位置，不得以權（權力）壓權（權利），以權謀私。第二，協調和平衡各個利益集團的利益訴求，處理好直接利益相關者與間接利益相關者之間的利益合作與沖突?！靶聲r期各方利益訴求的博弈與滿足，預示了改革的迫切”[15]。集體林地涉及到國家、集體、農民等諸多利益主體，如果不能妥善處理各個利益主體之間的紛雜關系，在一定程度上會制約林地資源的利用和發展。在改革中，通過制度改革建立起新型的利益整合機制，通過協調、交易、利益讓渡和責任分擔等方式，確保集體林地所有利益相關者應有的利益，從而實現各參與方分散資源的優化配置，增強林地的最優化利用。

4.3 完善激勵機制和社會保障機制

完善激勵機制和社會保障機制，應從限制行政權力入手，減少行政手段的微觀干預，確保林地承包經營權的穩定性和安全性，才能從根本上激發農民的積極性。此外，由于林地兼顧財產屬性和生態屬性，資源的雙重屬性要求行政機關在宏觀調控中，必須注重引導林業可持續發展，在保障生態效應的前提下提高經濟效應和社會效應。在完善激勵機制上，應鼓勵林地的合理流轉，并盡快建立和完善的農民社會保障機制，將失地農民的權利保障納入到社會保障體系中，減少農民的顧慮，促進林地更加科學、合理流轉和利用。

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