環境保護與經濟發展對策研究

提要環境保護與經濟發展之間存在著相互依存和相互制約的關系。鑒于此,有必要探尋環境保護和經濟發展的“雙贏”對策,包括環境規制績效、制定處理環境污染的對策,等等。

關鍵詞:環境保護;經濟發展;?？谑?/p>

本文為海南省教育廳資助資金項目《環境保護與經濟發展及其對策研究》部分研究成果,項目編號Hjsk2009-133,課題組成員:李衛東、鄭曉玲,執筆:鄭曉玲

中圖分類號:F062.2文獻標識碼:A

一、環境保護與經濟發展的內涵及其理論基礎

環境保護是指采取行政、經濟、科技、宣傳教育和法律等方面的措施,保護和改善生態環境和生活環境,合理利用自然資源,防治污染和其他公害,使之適合人類的生存與發展。經濟發展指的是社會物質生產和再生產過程,由簡單到復雜,由低級到高級的變化。

環境保護與經濟發展之間存在著相互依存和相互制約的關系。一方面經濟建設必須以特定的環境因素作為物質依托,沒有良好的生態環境就沒有經濟的快速發展;另一方面改善環境也需要物質上、經濟上的支持,如果經濟得不到發展,自然環境的惡化狀況就會因缺乏財力而得不到有效改善,最終也會制約經濟的進一步發展。

20世紀后半期,美、日、法、德、意、瑞典和英國等主要工業國家開始制定和修訂環境法,相繼出臺了水污染防治法、大氣污染防治法、廢棄物處理法及環境污染評價法等,并建立了處理公害、環境等行政事務的專門機構。1972年第一次召開的聯合國人類環境會議提出的《人類環境宣言》,標志著西方主要工業國的環境保護進入一個新紀元。但是,我國在“六五”計劃中才開始列入了環境保護的目標、要求和措施;在“七五”計劃中,繼續列有環境保護專章,規定了“七五”期間環境保護的基本任務和主要措施;“八五”計劃中的環境保護有了加強。為了保證環境保護作為國民經濟和社會發展計劃的重要組成部分并參與綜合平衡,國家計委和國家環保局于1994年發布了《環境保護計劃管理辦法》,從而使編制環境保護計劃的工作有法可依、有章可循。1996年3月在《中華人民共和國國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》中將實施“可持續發展”規定為中國現代化建設的一項重大戰略。在已制定的國家國民經濟和社會發展計劃的經濟基礎上,制定了國家環境保護計劃。1997年以來,中央每年在“兩會”期間都召開人口資源環境工作座談會,對環保工作做出部署?！笆叽蟆睂⒔ㄔO生態文明作為實現全面建設小康社會奮斗目標的重要內容,指出環境保護與經濟發展同等重要,必須把建設資源節約型、環境友好型社會放在工業化、現代化發展戰略的突出位置。

海南省委書記衛留成說,“海南必須堅持生態立省,努力實現經濟發展與環境保護雙贏?！?999年海南在全國率先提出建設生態省,頒布了《海南生態省建設規劃綱要》,確保了生態省建設的法律地位。而后,海南省人大制定和修訂了《海南省森林保護管理條例》、《海南省建設項目環境保護管理規定》等20多項地方法規,省政府制定和修訂了《海南省關于加強城市規劃管理的若干規定》等21項政府規章,?？谑幸仓贫艘慌胤江h保法規,初步建立了生態省建設的法規保障體系。

二、?？谑协h境質量現狀

2008年?？谑袑崿F生產總值443.2億元,增長10.4%;財政總收入100.02億元、增長21.2%,地方一般預算收入31.03億元、增長19.1%。全市每萬元地區生產總值單位能耗控制在1噸標準煤以下。建成煙塵控制區面積91.42平方公里,環境噪聲達標區面積62.64平方公里。全年空氣質量處于Ⅰ級優的277天,Ⅱ級良的89天,名列113個國家環保重點城市前茅。主要江河、湖庫、飲用水源水質均達到國家標準。全市擁有市容環衛專用車輛188輛,全年生活垃圾清運量35.6萬噸。新增各類綠地273公頃,城市綠地率和綠化覆蓋率分別達到36.5%、40%;林業建設穩步推進,全年造林2,823.5公頃,其中防護林345.4公頃,森林覆蓋率達到37%。

近年來,海南始終把保護生態環境放在經濟社會發展的首位,?？谑性谪斄τ邢薜那闆r下,也不斷加大對環境保護的投入,近五年環境保護累計投入37.38億元。一些企事業單位在堅持環保優先的同時,經濟效益也得到了進一步的提高。例如,預計在2009～2012年內,年平均減排量將達到4.11萬噸二氧化碳當量的顏春嶺垃圾填埋氣發電項目,經國家清潔發展機制項目審核理事會審核,國家發改委日前已經同意?？谑蓄伌簬X垃圾填埋氣發電項目建成清潔發展機制(CDM)項目,并批準其向英國上市公司EcoSecurities國際有限公司轉讓項目產生的溫室氣體減排量,轉讓總量不超過45萬噸二氧化碳當量,每噸二氧化碳當量轉讓價格不低于11歐元。海南重點環保工程——?？谑邪咨抽T污水處理廠處理的污水出水水質主要指標達到國家排放標準,每年產出的1.8萬噸污泥可全部外銷用作農業制肥底料,產出的沼氣可全部用于發電。?？谑心虾４蟮牢鞯暮Ｄ咸煅娜A盛水泥有限公司在國內第一個實現了生產水泥整條生產線全部使用無煙煤,所利用的工業廢棄物的比率達到了33%。所開發的低溫余熱發電項目,每年可減少36,348噸二氧化碳氣體的排放,節約2,000多萬元的生產成本,還在CDM交易中以每噸10.2美元的目前國內最高轉讓價格,獲得了國外合作方瑞典碳資產管理有限公司給予的每年300多萬元的補償資金,經濟效益因此大幅提高。但如何協調好資源環境保護與經濟發展的關系,如何實現經濟建設與資源利用、環境保護相協調,仍是?？谑忻媾R的主要難題。

(一)人口增多,生活垃圾隨之驟增,生活污水排放總量大,污染嚴重。2008年末?？谑谐Ｗ∪丝?83.5萬人,比上年增加4.05萬人。戶籍人口155.82萬人,比上年增加2.88萬人。伴隨著人口數量的逐年增長,再加上城市化發展及工農業生產對水的需求日益擴大,?？谑心壳罢媾R著有效水資源大幅減少和生活污水、垃圾逐年遞增的不良狀況。特別是生活污水排放量大于工業廢水排放量,污水管道覆蓋率和污水處理率卻偏低,大部分污水、生活污水未經處理直排或間排入美舍河、大同一橫路明溝、龍昆溝等。與此同時,顏春嶺垃圾處理場、醫療垃圾處置廠、垃圾中轉站等,也不能完全適應垃圾處理需要。

(二)多家紅磚廠蠶食土地污染環境,城市開發、公路建設、非法采沙等使多處海岸的原生態植被遭受破壞后,基本喪失了防風功能。國務院1998年《基本農田保護條例》第十七條明確規定,“禁止任何單位和個人在基本農田保護區內建窯、建房、建墳、挖沙、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他破壞基本農田的活動?！眹蚁嚓P部門明確規定,?？?、三亞作為國家第二批禁止使用黏土實心磚的城市,到2008年底必須取締使用黏土實心磚。三亞已于2007年禁止,然而距?？谑袇^不到10公里的海榆東線7公里處的周邊仍有20多家生產實心紅磚廠,不但大肆吞噬著國土,磚窯冒出來的廢氣,還嚴重污染著環境。

近幾年來為吸引投資,地方政府對生態海岸進行大規模的公共設施建設,特別是公路建設對海岸原生態植被破壞最為嚴重。例如,濱海大道是?？谑兄饕煌ǜ删€,從市區穿過?？跒持苯訖M貫于黃金西海岸的沿線,長達38公里。作為主干道,濱海大道寬度超過50米以上,且道路多處離西海岸最高潮位線近達50米,有的僅10米。按道路面積測算,?？跒I海大道至少破壞了190萬平方米的海岸原生態植被。

如果經濟發展采取資源導向型發展戰略,走的是發展優勢能源的道路,長此以往,資源將逐漸短缺,經濟發展缺乏后勁,同時會造成環境污染,影響到經濟的健康發展。但在?？谑?雖然政府對非法采沙破壞海防林的工作加大了處罰力度,偷挖爛采沙現象仍然屢禁不止,其中以南渡江、南渡江出?？诤臀骱０兜耐挡涩F象最為嚴重。

此外,旅游業的興起為經濟發展提供了契機,但旅游資源開發也需要規劃和管理。部分區域為了局部利益和眼前利益,過度開發、盲目利用,造成許多不可再生的貴重旅游資源的損害與浪費,景區內生活污水增多,垃圾廢渣、廢物劇增,為經濟發展造成隱患。

三、?？谑协h境保護與經濟發展的對策

(一)政府主導,建立資源開發利用、節約和保護機制,把生態保護與建設任務納入政績考核體系,實施生態環境保護問責制。由于環境資源的公共品性和環境污染的負外部性,僅靠市場機制則難以脫困,必須依靠政策環境規制來解決此問題。鑒于此,需要從政府層面尋求環境保護和經濟發展的雙贏對策。

海南省政府從2005年開始建立了環保問責體系,組織部門也把節能降耗、生態環保作為對干部綜合考評體系中的具體指標內容。2007年又把過去“政府問責制”上升為“省委和省政府聯合下發的對干部考核的問責制”,使得“問責制”更有力度。從立法、規劃、環評、資金、執法等方面努力,政府主導讓海南生態環保工作順利推進。一個“政府主導、企業支持、全民參與”的生態環保工作格局在海南逐步形成,生態建設正成為海南強省之本,作為海南省府所在地的?？谑幸嗖焕?也應實施生態環境保護問責制。

(二)堅持環境保護與經濟發展并舉,以建設國際旅游島為載體,調整產業結構,轉變發展方式,實現綠色復蘇、綠色發展。以往人們談到環保時總是把它與經濟發展和促進對立起來,認為環境保護只會加重經濟發展的負擔,特別是當經濟面臨困境的時候,首先考慮的是犧牲環境利益甚至環境安全來保證經濟穩定和經濟安全。但環境污染使我國的發展成本比世界平均水平高出6%左右,環境污染和生態破壞造成的損失約占GDP的15%左右。追求以犧牲環境為代價的經濟建設不但會造成人類生存條件惡化,從長遠看,也會極大地拖累經濟建設。實踐證明,一談發展就放棄保護、一強調保護就放棄發展的做法,都是無法持久的。只有堅持環境保護與經濟發展并舉而行,以建設國際旅游島為載體,調整產業結構、轉變發展方式,實現綠色復蘇、綠色發展,完善和落實好生態環境建設的各項措施,才可完全實現發展與保護的雙贏。

(三)集中財力,加快環?；A設施建設,構建完善的污水、垃圾處理設施。建設水源點污水處理工程,保護南渡江水質和龍塘水源地等。提高生態保障能力,嚴格水源地、水源涵養林地保護,加強對重點江河流域和集中飲用水源地的水污染防治,推進生態功能保護區建設與監管,加強國家級和省級自然保護區建設。

(四)探索建立生態建設與保護長效機制。建立資源開發利用、節約和保護機制,落實差別電價政策,征收各類資源有償使用費。探索建立生態恢復保證金制度,嚴格實行排污總量收費,促進企業治理污染。設立專項資金,完善生態補償機制,加大對生態功能保護區的經濟補償。研究制定有利于生態型產業發展的政策措施,把生態保護與建設任務納入政績考核體系,實施生態環境保護問責制。

(五)堅持以經濟建設為中心,積極尋求和探索發展與保護的切入點、結合點,大力推行環境友好型生產生活方式,努力將環境保護與經濟發展融為一體。進一步豐富和提升把海南建設成為中國的新興工業省、中國熱帶高效農業基地和中國度假休閑旅游勝地的“一省兩地”產業發展戰略,同時凸現?？谑械淖陨硖厣珒瀯?。

1、采用先進技術,減少能源消耗,少用國內能源。?？谑械囊恍┢髽I雖然取得了突飛猛進的發展,但并沒有以犧牲環境和資源為代價,而是從節能、節約土地、綜合利用資源、發展循環經濟四方面加強建設,以逐步改變粗放的經濟增長方式,減少對環境和資源的壓力。例如,水泥工業最大的能源消耗是煤炭和電力,到目前為止,國內還沒有一條5,000噸/天的水泥生產線是全部成功使用無煙煤的,而海南華盛公司不與國內工業企業爭煤、爭好煤,所用的煤炭全部來自越南的中低熱值無煙煤,水泥熟料熱耗已由傳統的6,500千焦/千克降低到了3,100千焦/千克,有效節能50%以上。其制造的熟料已出口到了西歐,并簽訂了3,200萬噸的五年長期供貨合同。

2、利用余熱發電,提高能源利用效率。例如,華盛水泥在全國水泥行業5,000噸/天生產線上率先研發純低溫余熱發電,在生產過程中把每小時排放到空氣中的40萬立方米的廢煙氣收回來,余熱發電裝機容量6.5兆瓦,發出的電自發自用,每年因此可節電4,800萬千瓦時以上,年節約標準煤3,000噸。

3、技術創新,綜合利用資源。工業廢棄物利用率的高低,反映了一個國家和城市的科學技術水平。我國目前已經達到每年有效利用工業廢棄物2億噸的水平,但這一利用率僅是國內工業固體廢棄物總量的10%,而美國、日本等國,廢棄物的利用率都在20%以上,德國的利用率更超過了50%。工業廢棄物不能有效利用,必然造成環境的污染和資源的浪費,而在水泥行業需要利用自然資源也可大量利用工業廢棄物,其中礦渣、粉煤灰、火山灰等固體廢棄物是很好的水泥摻加原料。2005年華盛水泥公司通過技術創新,生產的PC32.5復合水泥,利用的工業廢棄物達到了33%,每年消耗海南火山石粉、礦渣、粉煤灰等各類廢棄物近40萬噸。一方面解決了海南許多廢棄物的排放問題;另一方面節約了生產資源,企業也因此降低了生產成本。同時,幾乎所有的高低壓電機都使用了變頻節電技術,許多設備都用電腦自動控制,熟料電耗從開始的67千瓦時/噸,下降到35千瓦時/噸,電耗指標均達到了目前國際先進水平。

4、清潔生產,保護環境。清潔生產是現代工業的必由之路,尤其在以旅游為主業的海南,工業生產如果不能實現清潔生產,等同于自毀其獨具魅力的旅游資源。全國水泥廠每年對外排放的粉塵在1,000萬噸以上,但華盛公司采用全員動手、封閉生產、美化環境、控制排放的辦法,排放達到了歐Ⅲ標準。每年僅此一項就能回收有用水泥及原料數10萬噸,大大節約了能源和保護了環境。

總之,良好的生態環境和可永續利用的資源是經濟可持續發展的根本保證,經濟可持續發展戰略的實施,是資源得以高效發揮作用和環境得以優化的前提。若想實現環境保護與經濟發展并進,必須以經濟發展為根本任務,以環境保護優化經濟發展,始終把結構調整、轉變增長方式放在突出位置,促進經濟發展速度和結構、質量、效益有機統一,統籌人與自然的關系,在加快發展中,尊重自然規律,兼顧經濟效益、環境效益和社會效益,重視節能降耗和環境保護、資源集約利用,以環境準入促進產業結構優化升級,認真落實環境影響評價制度,嚴格執行國家環保法律法規和相關產業政策規定,積極扶持新型工業企業項目發展,倡導健康、節約、環保的生產方式,重點控制紙漿、石油煉化、橡膠加工等工業重點污染源;同時改進管理方式,建立健全決策、執行、監督“三個體系”的工作機制,從重經濟發展輕環境保護轉變為保護環境與發展經濟并重,從環境保護滯后于經濟發展轉變為保護環境與經濟發展同步。建立健全社會監督機制,提高全民環保意識,增強監督能力;嚴格實行環境質量公告、公示制度,拓寬公眾參與渠道,維護群眾對環境的知情權、參與權、監督權;鼓勵和扶持環保社團發展,積極支持環保志愿者開展活動,推動公眾參與環保監管。

(作者單位:?？诮洕鷮W院)

主要參考文獻:

[1]海南一省兩地產業發展戰略決策形成過程.海南年鑒,1998.

[2]?？趪窠洕鐣l展統計公報.?？谑姓ぷ鲌蟾?