新農村建設背景下農村學前教育發展模式之探索

滕 瓔 呂 蘋

【摘要】新農村建設的逐步開展為打破原有城鄉二元結構、促進城鄉一體的教育均衡化發展提供了可能。浙江省杭州市余杭區在借鑒國外經驗，分析本地實情的基礎上形成了發展農村學前教育的“六統一”“一園多點”發展模式。提出與落實這一模式需要政府提高對學前教育的認識，明確政府發展學前教育的職責；需要政府加強領導，完善學前教育管理體制；需要政府多渠道增加財政投入，確保教育經費逐年增長；需要充分發揮社會力量的作用，以合力推進農村學前教育的發展。

【關鍵詞】農村學前教育；一園多點；發展模式；余杭區

【中圖分類號】G619【文獻標識碼】A【文章編號】1004-4604(2009)12-0032-04

進入新世紀。新農村建設的逐步開展為我國農村學前教育的發展提供了良好的契機，因為它為打破原有城鄉二元結構、促進城鄉一體的教育均衡化發展提供了可能。然而，毋庸諱言的是，當前我國農村學前教育的發展還是滯后于新農村建設步伐的。因此，在新農村建設背景下探索兼有前瞻性與可行性的農村學前教育發展模式以促進學前教育的均衡發展，具有重大的現實意義。為了解新農村建設背景下農村學前教育發展的現狀，筆者走訪了新農村建設的先進省份——浙江省各地。了解到一些有益的經驗與做法，其中杭州市余杭區“六統一”“一園多點”的發展模式應是一個范例。它為發展農村學前教育、提高農村學前教育質量提供了許多可供借鑒的經驗。本文試圖解析這一發展模式，為在新農村建設背景下推動農村學前教育的發展提供參考。

一、“六統一”“一園多點”發展模式的含義

農村地區各鄉(鎮)、村分布分散，為了便于管理以均衡發展農村學前教育，余杭區提出了“一園多點”的發展模式。余杭區規定所有鄉鎮(街道)原由小學或行政村管理、資產為公有(含集體所有)的農村幼兒園均要從小學或行政村管理中分離出來，作為分園和教學點歸屬于鄉鎮(街道)公辦中心幼兒園，并實行全鄉鎮(街道)學前教育經費管理、教師調配、教師工資發放、教師工作考核、教玩具配備、辦學質量評估等“六統一”制度。

二、余杭區農村學前教育發展模式解構

杭州市余杭區是浙江省新農村建設先進區。在探索農村學前教育發展過程中，他們提出了實行公辦鄉鎮中心幼兒園在農村辦分園(或教學點)進行“六統一”管理的“一園多點”發展模式，并取得了顯著成效，實現了農村學前教育的跨越式發展。實施“六統一”“一園多點”發展模式需要多方面作出努力和加強配合。

(一)提高對學前教育的認識，明確政府發展學前教育的職責

1確立發展目標，科學規劃

余杭區教育局在借鑒國外經驗以及貫徹落實國務院轉發的10部門《關于幼兒教育改革與發展的指導意見》精神的基礎上，于2005年制定了學前教育近期(2006～2015年)發展目標，提出至2010年，每個鄉鎮(街道)至少建立1所公辦中心幼兒園，90％以上的幼兒園達到杭州市農村規范幼兒園標準，并進入余杭區等級幼兒園行列；全區學前3年幼兒入園率繼續保持在98％以上，0～3歲嬰幼兒家長受訓率達95％以上?；拘纬?～6歲兒童學前教育體系。至2015年，所有農村幼兒園均達到杭州市農村規范幼兒園標準。

2出臺具體政策，明確職責

要達到以上發展目標，必須改變當前農村幼兒園管理體制，將對村級幼兒園的管理從村小學或村委會中徹底分離出來，由鄉鎮(街道)中心幼兒園實行統一管理。早在2003年年底，余杭區政府就轉發了區教育局《關于進一步加快余杭區學前教育改革與發展的意見》，明確提出村幼兒園由所在鄉鎮(街道)公辦中心幼兒園統一管理。2004年下發了《鄉鎮(街道)學前教育機構布點規劃和建設的實施意見》。2007年余杭區政府又轉發了區教育局《關于進一步推進余杭區學前教育改革與發展的若干意見的通知》。一系列政策的出臺使農村“一園多點”模式得到了落實和發展。

3抓住發展契機，大力推行

隨著“一園多點”發展模式的試行，從2005年下半年起，余杭區抓住了創建杭州市學前教育先進鄉鎮(街道)的契機，及時總結先進鄉鎮的做法，大力宣傳推廣典型經驗，同時要求鄉鎮(街道)在制定《鄉鎮(街道)學前教育十年發展規劃》時，明確將“中心幼兒園以分園或教學點的形式辦好農村規范園的‘一園多點發展模式”列入規劃。并及時創造條件予以實施。

(二)加強領導，完善學前教育管理體制

1加強學前教育工作的領導

余杭區政府為此建立了學前教育工作聯席會議制度，以教育、財政、建設、物價、衛生、人事、勞動保障、民政、公安、消防等有關部門和各鄉鎮(街道)為成員單位，定期通報、協調、解決全區學前教育事業發展中的問題，從而促進了學前教育事業穩步、持續、健康發展。

2因地制宜完善學前教育管理體制

發展農村學前教育要完善相關行政管理體制，健全縣、鄉鎮(街道)、村三級幼兒教育管理組織，為此，余杭區政府建立健全這三級管理組織，成員除教育部門派出的幼教干部外，還有縣、鄉鎮(街道)中心幼兒園的園長及教師，上一級組織對下一級幼教機構承擔業務指導和管理責任，并協助本級政府和有關部門貫徹執行學前教育的方針政策，充分發揮縣、鄉鎮(街道)中心幼兒園的示范、帶頭作用，從而在整體上帶動農村學前教育的發展。

余杭區政府實行“一園多點”發展模式后，將學前教育發展列為各鄉鎮(街道)及相關部門工作實績考核指標。各鄉鎮(街道)政府不但統一規劃本轄區內學前教育的發展，積極籌資建設好鄉鎮公辦中心幼兒園和農村規范幼兒園，還負責轄區內托幼園所的日常管理。每個鄉鎮(街道)都建有公辦中心幼兒園，并依托公辦中心幼兒園以分園或教學點的形式辦好農村規范幼兒園。大的鄉鎮設有專職幼教干部，小的鄉鎮聘中心園園長為兼職幼教干部，每年召開各鄉鎮幼教干部會議，討論解決各鄉鎮幼兒園在發展中出現的問題。逐步完善的管理體制明確了各級政府在經費籌措中應承擔的責任，從而有效地促進了各地學前教育的發展。

(三)多渠道增加財政投入，確保教育經費逐年增長

1確保財政性學前教育經費的投入

在我國，現階段的學前教育是準公共產品。它具有公共性、競爭性和外部性等特征。學前教育的這一屬性決定了政府應成為學前教育經費籌措的主體，承擔起相應的公共財政責任?！兹欢?，我國財政性學前教育經費投入一直很低，這不利于學前教育發展?；谶@一背景，2006年杭州市政府提出，縣(市、區)、鄉鎮在同級教育事業經費中應安排一定比例的學前教育事業經費，并將其列入財政預算，做到逐年增長。

余杭區在貫徹落實杭州市相關政策的同時。提出公辦幼兒園事業經費要做到逐年增長，區級學前教育事業經費要達到區級財政性教育事業經費的7％以上，超過了杭州市政府規定的5％的

標準。財政經費的投入保障了農村學前教育事業的穩步發展。

2縣、鄉鎮兩級共同籌措學前教育經費

在我國。學前教育實行的是“地方負責、分級管理”制度。農村學前教育經費籌措的責任主體是縣、鄉鎮政府，實踐中，許多縣級政府將發展學前教育事業的責任下移到了鄉鎮、村，自身并沒有很好地履行應有的責任和義務，財權和事權不統一導致了我國農村學前教育發展困境的產生。

余杭區根據實際情況，出臺了區和鄉鎮(街道)兩級財政預算經費制度，提出鄉鎮(街道)應每年安排相應的配套經費，用于發展該地區學前教育事業。公辦幼兒園(含分園和教學點)的新建、改建和較大規模的園舍維修，所需經費單獨列入財政預算，按區財政和鄉鎮財政1：1的比例來安排建設經費，由鄉鎮統一安排。

3落實預算內生均公用經費

生均公用經費可反映某一地區財力支持教育的程度。一直以來，我國的財政性學前教育經費都偏低，生均公用經費自然也很低。余杭區提出，區和鄉鎮(街道)財政性學前教育事業經費中應安排一定比例的幼兒園生均公用經費，并做到逐年增長。2007年，區級政府安排的公辦幼兒園(含分園、教學點)及年審合格民辦幼兒園的生均公用經費為40元／生·年，按隸屬關系，各鄉鎮(街道)按不低于1：1的比例配套投入。至2010年，區和鄉鎮(街道)安排的幼兒園生均公用經費將分別達到小學生生均公用經費的1／3以上。

4設立學前教育專項經費

在我國，政府投入學前教育的經費本來就有限。這點有限的經費主要投入到了少數城市和縣城公辦園。廣大農村地區受惠不大，政策具有扶強而不具有助弱性。韓國學前教育發展的成功經驗告訴我們，必須重視落后地區的教育發展，在教育政策上給予傾斜。我國是發展中國家，各地區經濟發展不均衡，農村是人口最多的地區。應給予最大限度的支持。要從根本上解決經費短缺和長遠發展的問題，政府必須加大對學前教育的財政投入。

2008年起，余杭區區級財政每年安排學前教育設備補助專項經費200萬元，主要用于鄉鎮(街道)中心幼兒園及經濟相對薄弱的農村幼兒園添置教玩具。每年由鄉鎮(街道)統一上報，教育部門核準，按總金額50％的比率給予補助，對經濟相對薄弱的鄉鎮給予一定的政策傾斜。鄉鎮(街道)也設立學前教育專項經費。杭州市政府則規定，用以獎代撥的形式，一次性獎勵評上“學前教育先進鄉鎮”者10萬元補助經費。

(四)充分發揮社會力量的作用，合力推進農村學前教育的發展

1建立合理的成本分擔機制

在我國，學前教育是非義務教育。廣大農村學前教育完全靠國家來承擔經費是不現實的。發展農村學前教育，必須建立起政府、社會和個人共同分擔的經費籌措機制。政府應根據當地經濟發展水平和群眾的承受能力以及幼兒園提供的教育質量和教學設施等，制定合理的收費標準，以建立合理的成本分擔機制。

余杭區明確規定幼兒園按等級收費。甲級375元／人，乙級250元／人，丙級200 5／人，丁級100／人，分園和教學點大多按丙級幼兒園的標準收費，個人可以根據各自的經濟承受能力和需要選擇幼兒園。

2重視社會集資，建立有效的激勵機制

通過企業、團體、個人的捐款獲得辦學經費，也是籌措學前教育經費的重要渠道。但就目前來說，我國學前教育的社會集資數量非常少，且主要集中在城鎮。究其原因主要有：第一，社會對學前教育不夠重視；第二，政府沒有建立有效的激勵機制。在美國，募捐的形式很多，有先進捐贈、不動產所有權捐贈、有形資產捐贈等幾十種捐贈方式。這些林林總總的捐贈方式往往都帶有捐贈方獲名獲利或名利雙收的策略，但我國目前的捐贈通常是無償捐贈，不能有效地調動捐贈者的積極性。

3規范民辦托幼園所的辦園行為

開設民辦學前教育機構也是普及農村學前教育的重要途徑。在我國農村，許多經營者利用空房屋設立了簡易的學前教育機構，這些機構往往經費有限，辦學規模小，條件簡陋，不利于幼兒健康全面發展。因此，對于民辦學前教育機構而言，政府的規范、扶持非常重要。

余杭區對符合辦園標準的民辦幼兒園一視同仁，按公辦幼兒園標準對其發放生均公用經費，支持民辦幼兒園的可持續發展。對不符合辦園標準的民辦幼兒園，則按照“一撤(附近有規范的公辦幼兒園或民辦幼兒園，且有能力容納時)、二并(有必要設點。并有閑置的教育資源或擬新建幼兒園時)、三納入(無上述兩種條件時，先由中心幼兒園接管。作為教學點納入統一管理，待有條件時再作調整)”的工作思路，整頓、規范民辦幼兒園。這些措施有力地保障了農村民辦幼兒園的健康發展，極大地促進了當地農村學前教育事業的發展。

三、余杭區農村學前教育發展模式實施的成效

經過幾年的努力。余杭區農村學前教育有了跨越式的發展。到2004年年底，全區所有鄉鎮(街道)成為省級教育強鎮；2007年區教育局被評為杭州市首批教育科學和諧發展業績優秀考核單位。至當年7月底，全區鄉鎮農村學前教育均實行了中心幼兒園“一園多點”的發展模式。目前全區共有具獨立法人資格的幼兒園63所，在園幼兒27331名，學前三年幼兒入園率為98.73％，等級幼兒園在園幼兒覆蓋率為94.47％；園長及專任教師1506名，其中公辦園教師440名，學歷達標率為99.73％。全區有杭州市學前教育先進鄉鎮(街道)9個，省級示范性幼兒園6所。市級農村示范中心幼兒園19所。全區基本形成了以省、市示范性幼兒園為窗口，以公辦園為主體，以民辦園為補充，多形式辦園協同發展的格局。先進科學的發展模式有效地整合了余杭區農村學前教育資源。穩定了幼兒園教師隊伍，提高了農村幼兒園的辦園質量。