政府公共危機管理的經濟學分析

衡　霞

摘要:隨著危機事件的頻頻發生,政府公共危機管理越來越是人們研究的重點領域。傳統研究更多地傾向于用制度主義來解釋危機事件管理不善的原因,很少從經濟學角度對之進行研究。本文以經濟學相關理論為基礎提出了政府公共危機管理的三個假說,以三鹿奶粉事件為實證進行經濟學分析,并多角度探討了政府公共危機管理長效機制的建設路徑。

關鍵詞:公共危機管理;公共產品;管理成本

中圖分類號:D63文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)20—0005—04

一、文獻回顧及問題的提出

危機管理理論在國際學術領域作為一門獨立學科出現于20世紀60年代的西方,隨著研究范式和理論架構的成熟,研究領域主要集中在國際關系、自然災害、社會沖突、公共管理等領域。國內對公共危機管理的研究起步于SARS事件后,研究領域主要集中于單獨的個別事件。從公共管理角度研究公共危機管理的標志則是1998年中國人民大學許文惠、張成福教授主編的《危機狀態下的政府管理》[1]一書的出版,隨后公共部門的危機管理逐漸引起政府和學者的重視。相關研究大致可以分為三類:一是公共危機管理責任研究。張成福(2003,7)等人對公共危機管理與政府責任問題進行了較為深入的研究,表明政府對危機事件進行管理,以保護公民的人身權、財產權和保衛國家安全,是政府義不容辭的責任[2],是政府的基本職能[3]。二是公共危機管理能力研究。習裕軍(2008,4)等人以政府處理汶川大地震這類公共危機事件的表現,說明中國政府應對公共危機事件的決策能力、決策執行能力、社會動員與支持能力明顯提高,公共危機事件成為公共政策改進和完善的外部動力[4]。三是公共危機管理中政府的公共關系研究。韓建敏(2008,9)認為政府在公共危機事件發生前后與公眾、傳媒的關系非常重要,只有完善的信息公開機制,并與他們建立起良好的公共關系,才能安撫不良情緒,緩解社會矛盾,提升政府美譽度[5]。

總體來講,國內對公共危機管理的研究理論傾向于制度主義,認為政府在前些年處理各類危機事件不力的關鍵在于制度的不健全,說明借助政治學和組織管理學來建立與完善危機管理制度的重要性,很少用經濟學的相關理論從規范和實證兩個角度對之進行研究。本文將在構造政府公共危機管理假說基礎上,以中國政府對三鹿奶粉事件進行危機管理為實證進行經濟學分析。

二、政府公共危機管理的理論研究及假說構造

公共危機管理是政府分散社會風險的一個工具。本文把公共危機管理視為理性經濟主體的政府在日常工作必須向社會提供的一種公共產品。公共危機管理過程中,如果政府財力充足且符合理性經濟人的前提下,政府將在一定的預算約束條件下,在提供公共危機管理和其它公共產品間尋求平衡。如果政府有提供公共危機管理來滿足社會效用最大化的偏好,那它就會對公共危機管理集合中各類危機管理的投入進行重新組合,因為政府面臨的公共危機事件有自然災害、公共衛生安全、國家危機等,這些危機的產生原因、風險狀況、影響程度各不相同。因此政府在決定提供公共危機管理時,首先要決定危機管理的先后順序及成本核算。

1.公共危機管理與其它公共產品之間的替代關系

目前中央的預備費用總額為100億元左右,各地財政按預算要求以1%~3%的比例計提危機應急預備費用,其總額也不過幾十億元。然而,各類自然災害、事故災難、社會安全事件等給國家造成的直接經濟損失超過數千億元。這就說明了公共危機管理與其它公共產品的提供也遵循了收入替代原理。中央和地方政府的財政收入逐年遞增,理性經濟人的政府在經濟政績觀的影響下將更多的收入投入到基礎設施等非公共危機管理領域(如下圖1)。當政府的預算約束線從I1移動到I2時,公共產品的最優提供組合從理論上講應當由A2點移動到B2點,甚至向右移動。因為財政收入的增加,必然增加政府對公共危機管理的投入。事實上,在GDP政績觀指導下,隨著財政收入的增加,其它公共產品投入隨之增加,公共危機管理的投入變化不大。對不發達地區來說,增加公共危機管理投入無異于增加對奢侈品的投入。政府比較增加公共危機管理投入和其它公共產品提供的成本,只有邊際效用增加即政府政績明顯增加時才會增加其投入。

2.公共危機管理在公共產品中排序問題

假定政府是理性,是風險規避的,對公共危機事件進行管理有利于提高全社會福利水平。那么,公共危機管理在公共產品提供中的重要性怎樣?哪些因素將影響政府對公共危機管理的供給水平呢?過去,由于信息技術不發達,國家開放程度不太深入,政府對新聞媒體管制較為嚴格,因此公共危機事件即使發生也只是在小范圍內知曉,并不會導致全社會性的恐慌和國家形象的損害,在這種背景下公共危機管理對政府的吸引力較小。再加上預算的約束,政府會對花費在公共危機管理上的成本與收益與投入到其它公共產品上的投入與收益進行比較,更傾向于將更多的資金用于其它公共產品的提供。只有當那些對政府形象有重大影響的風險存在,且利用地方政府自身力量或傳統的解決辦法難以分散時,才會引起政府的重視,對于次要的風險,政府一般不會儲備預備費用。影響政府公共危機管理供給的因素除了預算約束外,還包括社會的需求程度、危機事件對地方社會經濟發展的影響程度以及其它公共產品供給的成本收益率。政府在提供公共產品時,首先要考慮是各種公共產品所能帶來的邊際效用,包括經濟GDP、社會福利、公務員個人前途等。

3.本文的研究假說

在前面對公共危機管理的排序、收益、替代等的理論分析基礎上提出了三個關于政府公共危機管理的假說。

假說(1)中國經濟還不發達,財政資源配置能力不足。政府在提供其它公共產品后沒有能力再進行公共危機管理的投入。因此,公共危機管理對政府來說不是必需品。

假說(2)對政府綜合競爭力造成影響的諸因素中,公共危機管理并不是最主要的,政府往往會首先考慮能夠最大程度提高其經濟實力的公共產品的供給。

假說(3)政府進行公共危機管理的成本較高。一方面由于公共危機事件具有不確定性,投入的預防設施如防震棚等,可能閑置;投入了農業保險、安全保險、消費者險等卻沒有發生事故,從而使這些投入成為沉沒成本。另一方面公共危機事件發生后將產生一系列的行政成本、交易成本等,影響了政府公共危機管理的邊際效用。

三、實證分析

隨著社會經濟的發展,中國已經進入了危機的頻發期。具有突發性和不可預見性的各種公共安全危機事件因其強大的物理破壞力和心理沖擊力而嚴重危及到社會公共安全,損害公共利益。2008年9月爆發的三鹿奶粉事件因其危害消費者生命安全,對人們產生了強大的心理沖擊力進而嚴重危及到社會公共衛生安全,損害了社會公共福利。這就需要我們采取相應的措施來妥善處理,以減輕其危害。但是個體和社會的力量有限,它需要政府組織相關力量來化解危機,保障社會公共利益與人民的生命財產安全。政府對危機事件進行管理,以保護公民人身權、財產權和保衛國家安全,是政府義不容辭的責任,屬于政府的基本職能[6]。本文以政府處理三鹿奶粉事件為實例分析中國公共危機管理現狀及成本。

1.政府對公共危機管理的認識

進入新世紀以來,中國頻發的公共危機事件提高了政府領導人處理危機的決策能力、決策水平和決策速度;其特有的政治體制和行政體制確保了各級政府對公共危機決策的執行效率。政府對公共危機管理認識的提高促成一系列關于公共危機管理的政策法規和文件的出臺,如《公共衛生突發事件條例》對監督檢測、衛生防護、設施技術與人才儲備所需經費都作出了規定。按照預算法,各級政府均按1%~3%的比例計提危機應急預備費用,但它們往往都是按一個較低的比例提取,其主要原因在于各地經濟發展不均衡,許多地方財政依賴國家財政補貼和轉移支付。在財政預算中,為了保證下一年度不再出現財政赤字,因此對于公共危機的預備費用或應急基金采取不設或虛設的態度,使其在面對巨額的突發性支出時,完全依賴中央政府,打亂了中央政府對日常事務的公共開支和正常的預算安排,增加了地方政府在處理公共危機事件時的交易費用,降低了社會福利。清華大學公共管理學院危機管理課題組2006年公布的《中國城市居民危機意識網絡調查報告》顯示,有67.6%的人對政府的危機管理現狀不滿意,認為其投入不足、重視不夠、急需提高。三鹿奶粉事件表明各級政府的危機預防投入依然不足,致使危機事件發生后產生過高的行政成本。

三鹿奶粉事件發生后,從中央到地方政府都在第一時間快速地作出了反應。一方面,成立了專門的領導小組,加快嬰幼兒奶粉污染原因的排查工作和奶粉市場的清理整頓。隨即,國務院和地方政府及相關職能部門不間斷地召開了新聞發布會,公布三鹿奶粉事件的處理方案及補助措施。同時政府也承諾負擔所有患病嬰幼兒的救治費用,暫時平復了患兒家屬的憤怒情緒。另一方面,迅速開展了行政問責行動。除了抓捕一批涉案犯罪嫌疑人外,還對免去或撤銷企業和政府相關責任的職務,暫時平復了人們對質檢等政府相關部門的強烈不滿,最終使“毒奶粉”事件的影響得到有效控制。政府在危機事件的處理中將人的價值置于首位,積極回應不同社會階層和社會主體期望從該事件的處理中得到的心理訴求,其系列舉措也彰顯了中國政府“以人為本”的公共管理價值觀和向“社會政府”轉型的主動策略,也是對事件發生前職能缺位的及時彌補。

2.政府公共危機管理的成本

政府在公共危機管理中的成本不僅包括處置危機事件所花費的人力也包括投入的一些應急物資投入和公共產品的損耗,而這些成本都是預算范圍以外的。三鹿奶粉事件發生后,人們對質檢局的質檢標準、程序、方式、時間表示質疑。事實上,標準的制定是一個動態的過程,因為產品風險具有極大的不確定性,標準的制定可能會趕不上風險的變化概率,而且標準的不斷更新需要大量的資金、人力、物力的投入,這都需要付出較大的社會和經濟成本。但這并不是說不需要標準的更新和抽檢力度的增加,否則發生的行政成本將更大。由于速度對危機事件的控制顯得尤為關鍵,這就使得一些政府領導不惜一切代價要在最短時間內處理好危機事件,致使有時候付出的代價遠遠高于危機本身的影響[7]。

當毒奶粉事件出現后,質檢部門立即開展全國性的奶制品普查,共派出5000多人組成的1644個督察小組駐廠,對全國所有乳制品生產企業實施24小時駐廠監管,還先后派出了33個檢查組和工作組,分赴乳制品企業比較集中的省份督促檢查。大量醫務工作者深入偏遠山區排查患者,人數之多,補貼經費支出之大,都遠遠超出了應急預算。另外,政府為了體現其為民負責的態度,將部分問題奶粉的異地銷毀,相關部門不間斷地舉行新聞發布會以及危機公關等都導致額外的物力成本和公共資源的浪費。三鹿奶粉事件后,政府立即組織了部分專家學者研究三聚氰胺的檢測方法和制定食品衛生安全方面的法律法規,這些成本本應在幾個會計年度分攤,卻因三鹿奶粉事件使相關成本在一年內消化掉。這些行政成本根本沒有列入中央和地方的財政預算,因額外行政活動所產生的成本加大了地方的財政負擔。

3.中國政府公共危機管理新特點

一是反應迅速。主要體現在以下幾方面,一方面立即啟動了國家重大食品安全事故I級響應,由衛生部牽頭,質檢總局等相關部門和地方參加的專門領導小組加快對嬰幼兒奶粉污染原因的排查工作和奶粉市場的清理整頓等行動,一旦發現不合格奶粉立即下柜。隨即,國務院在9月13日下午召開了新聞發布會,14日下午河北省政府也召開了新發布會,布置三鹿奶粉事件的處理方案;衛生部、國家質檢總局、農業部、商務部等與公共食品安全衛生有關的部門分別在各自的職權范圍內采取了相應的措施。另一方面迅速開展了行政問責行動,追究了一批相關責任人的經濟、政治與刑事責任。9月18日,河北省公安廳通報,已經批準逮捕了三聚氰胺的主要添加者耿某及涉案犯罪嫌疑人共18名,三鹿集團公司主要負責人涉嫌犯罪被刑事拘留,石家莊市分管農業生產的副市長、畜牧水產局局長、食品藥品監督管理局局長、質量技術監督局局長等負有直接領導責任的高層人員被免職。9月19日和20日,胡錦濤主席和溫家寶總理分別在省部級領導干部專題研討班上強調,絕不能以損害人民生命健康來換取企業發展和經濟增長,并指出要強化行政問責制,出了問題必須要嚴格追究領導責任。稍后,國家質量監督檢驗檢疫總局局長李長江等人引咎辭職。

二是以人為本。以人為本就是要實現人的全面發展,維護人民群眾的根本利益,切實保障人民群眾的經濟、政治、文化和生命安全等權益。堅持“以人為本”是黨在十六屆三中全會的《決定》中提出的一個新要求,是科學發展觀的核心內容,是共產黨堅持全心全意為人民服務的黨的根本宗旨和最高價值取向的體現。三鹿奶粉事件發生后,政府相關職能部門對患者、奶農和其他同類企業不同程度地提供了救助,維護人民群眾的根本利益,切實保障人民群眾的經濟、政治、文化和生命安全等權益,體現了中國政府在公共危機管理中尤其重視“以人為本”的價值理念及貫徹落實。

三是制度供給更為充分。從法規和機構層面來看,中國政府已經意識到公共危機管理不再是可有可無的公共產品,自“非典”事件以來,國務院一直把公共危機管理作為一項重要工作來抓,每年都會提出工作重點和目標任務,不僅成立了專門的機構,還制定了一系列框架性文件。正是有了這些文件、法律法規作為依據,中國政府在處理三鹿奶粉事件時不再手忙腳亂,而顯得非常的沉穩、自信、開放和專業。盡管如此,公共危機管理還不是政府向社會提供的必需的公共產品。

四、結論

實證分析表明,中國政府公共危機管理在目前還不是其向社會提供的必需的公共產品,因此出現了危機事件后的行政成本過高及公共危機預警機制不健全等問題,也表明了中國的行政體制改革之路漫長而艱巨。打造責任政府是中國現代化過程中的必然選擇,因為它體現了法治、以德治國和民主政治建設的要求,但是公共危機管理作為負責任中國政府的重要職能方面還存在許多問題與缺陷,還要從多方面探討公共危機管理的長效機制建設。

1.制定切實可行的公共產品發展戰略,將公共危機管理列為常態公共產品來供給

長期以來,中國公共產品就存在供給總水平偏低、效率不高、結構不合理、城鄉差別較大等問題。尤其是在以“經濟建設”為中心和“效率優先、兼顧公平”的思想指導下,使政府對社會經濟發展問題的認識產生偏差,忽視了保障人民群眾生命安全和健康、未來社會的和諧與穩定的責任,從而也就忽視了此類公共產品的充分供給。盡管公共工程、公共教育、社會保障、醫療保障、社會秩序等公共產品的供給可以通過政府的投資,增加就業、促進相關產業發展以及GDP的增長,但是從三鹿奶粉事件可以看到,公共危機管理的不足不僅給人們帶來心理負擔還影響了政府形象,并使整個社會的福利水平下降。因此,在制定公共產品供給戰略時,應當避免重“硬”輕“軟”、重“準”輕“純”的現象[8],要把公共危機管理作為常態公共產品列入政府的公共產品供給戰略中。在危機特別是公共危機頻發的時期,只有把公共危機管理作為常態的和政府必須提供的公共產品,才有利于各級政府針對潛在的或者是當前的公共危機事件進行管理,以化解和救治各種危機,從而保障公共利益以及人民的生命、財產安全,恢復社會穩定,恢復公眾對政府的信任和社會正常秩序[9],使社會福利不受損害。

2.有必要建立任務導向型預算機制,注重危機預防的投入

目前財政資金配置中的一般預算支出中的總預備費、部門預算中明確列示的用于自然災害救災開支以及其他難以預見的特殊開支和地方預算中的預備費總量非常低。按照預算法,各級政府均按1%~3%的比例計提危機應急預備費用,由于各種原因他們往往都是按一個較低的比例提取,這就導致公共危機預防投入不足。另一方面,在有限資金供給約束條件下,既要保證國民經濟的穩定增長和良性發展,還要保證公共產品的充足和完全供給對政府而言是一個兩難選擇。在行政管理費、醫療衛生費、社會保障經費、教育經費、國防費用等各項支出不足的情況下,不確定發生的公共危機管理的財政投入規模和質量明顯會受到影響。因此,有必要建立以社會和諧與穩定為大前提的促進經濟快速發展為目標任務的導向型預算機制,合理確定各類型公共產品的供給比例,給予地方政府決策者以彈性處理預算的空間,提高危機預防的投入比例,減小公共安全危機事件給中央政府以及社會經濟活動帶來的巨大沖擊。