關于完善我國《價格法》的思考

彭敏莉

摘 要:文章分析了我國《價格法》存在的問題,以及存在問題的原因。指出完善《價格法》是社會經濟發展和價格工作實踐的要求,要超脫政府部門利益因素,立足現實,著眼未來,使之具有現實性和前瞻性。

關鍵詞:《價格法》 社會經濟發展 價格工作實踐

中圖分類號:D922.294 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)08-062-02

一、我國《價格法》存在的問題

1997年12月29日第八屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過了《中華人民共和國價格法》(以下簡稱《價格法》),該法自1998年5月1日起施行,至今已施行11年多。該法規范了政府及其有關部門、經營者等社會主體的價格行為,為制定價格行政法規、地方性法規和政府規章提供了立法依據,對于合理配置資源,穩定市場價格總水平,保護消費者和經營者的合法權益,維護正常的價格秩序,促進社會主義市場經濟持續健康發展等方面,發揮了至關重要的作用。然而,《價格法》并非十全十美,還存在一些問題,甚至存在一些嚴重問題,不能完全適應社會主義市場經濟的發展要求,因而使得政府及其價格行政管理部門近些年來在價格調控和管理工作上陷入有法難依、無法可依的困境。

1.《價格法》的某些規定過于原則,缺乏可操作性?！秲r格法》的有些規定不具體,很原則,很抽象,實際執行中難以有效操作,給各級價格行政管理部門依法行政、及時查處各種價格違法行為帶來了很大困難?！秲r格法》過于原則、缺乏可操作性的規定主要表現在如下三個方面:第一,《價格法》關于不正當價格行為的界定不是很明確?！秲r格法》第十四條規定:“經營者不得有下列不正當價格行為:(一)相互串通,操縱市場價格,損害其他經營者或者消費者的合法權益;(二)在依法降價處理鮮活商品、季節性商品、積壓商品等商品外,為了排擠競爭對手或者獨占市場,以低于成本的價格傾銷,擾亂正常的生產經營秩序,損害國家利益或者其他經營者的合法權益;(三)捏造、散布漲價信息,哄抬價格,推動商品價格過高上漲的;(四)利用虛假的或者使人誤解的價格手段,誘騙消費者或者其他經營者與其進行交易;(五)提供相同商品或者服務,對具有同等交易條件的其他經營者實行價格歧視;(六)采取抬高等級或者壓低等級等手段收購、銷售商品或者提供服務,變相提高或者壓低價格;(七)違反法律、法規的規定牟取暴利;(八)法律、行政法規禁止的其他不正當價格行為?！痹摲l對操縱價格、低價傾銷等行為規范的規定相對具體,定性明確,易于認定和操作,但籠統規定不得采取抬高等級或者壓低等級等手段收購、銷售商品或者提供服務,不得變相提高或者壓低價格,不得違反法律、法規的規定牟取暴利,不得有法律、行政法規禁止的其他不正當價格行為。特別是該條對“哄抬物價”沒有具體的界定,對牟取暴利的規定相對簡單。沒有行為的具體內容和定性,執法部門對暴利的認定很容易產生隨意性,因而難以依法對這類違法行為進行處罰。在“非典”期間,很多城市出現了“上百元一瓶醋”、“幾十元一包板蘭根”、“十多元一包鹽”的反常價格現象。藥價實行國家指導價格,但白醋的市場價格已經放開由市場調節,物價部門最后只是對一些哄抬藥價、鹽價的商家給予20萬元的重罰,而無法處罰哄抬價格的白醋商。因此,《價格法》第十四條規定的不正當價格行為已經不能明確有效治理現實社會生活中的一些新的不正當價格問題,不適合時代發展的需要。二是價格聽證制度不具體。價格聽證制度,又稱價格決策聽證制度,是指制定和調整公用事業價格、公益收費服務價格、自然壟斷經營的商品價格時,由政府價格主管部門主持,請社會有關方面對其必要性、可行性進行論證的程序制度,是價格決策民主化和科學化,消費者直接參與定價的重要形式。①《價格法》第二十三條規定:“制定關系群眾切身利益的公用事業價格、公益性服務價格、自然壟斷經營的商品價格等政府指導價、政府定價,應當建立聽證會制度,由政府價格主管部門主持,征求消費者、經營者和有關方面的意見,論證其必要性、可行性?！钡摲]有規定消費者代表的產生辦法和比例,現實生活中各地做法不一,有些地方由消費者組織聘請消費者代表,有些地方則先由消費者組織選取再由價格部門確認消費者代表,有些地方由價格行政管理部門聘請聽證會代表。三是重要商品儲備制度和價格調節基金制度過于原則,難以實施。價格調節基金是政府為了平抑市場價格,用于吞吐商品、平衡供求或者支持經營者的專項基金?！秲r格法》第二十七條規定“政府可以建立重要商品儲備制度,設立價格調節基金,調控價格,穩定市場?！钡摲]有具體規定如何建立重要商品儲備制度和如何設立價格調節基金。廣東早在20世紀80年代就設立了價格調節基金,這對于平抑價格異動、穩定市場的確發揮過積極的作用,但由于法律規定不夠明確具體,因此,各地政府籌集價格調節基金的工作障礙很大,不能保證基金來源,基金規模太小,嚴重影響了政府經濟調控的效果。

2.《價格法》的某些規定不大合理,不適應社會經濟發展要求?！秲r格法》的有些規定與社會經濟發展要求不相適應,也沒有正當的理由。一是該法沒有規定市、縣人民政府實施價格干預措施的權力,不能保證及時制止市、縣的價格異動?！秲r格法》第三十條規定:“當重要商品和服務價格顯著上漲或者有可能顯著上漲,國務院和省、自治區、直轄市人民政府可以對部分價格采取限定差價率或者利潤率、規定限價、實行提價申報制度和調價備案制度等干預措施。省、自治區、直轄市人民政府采取前款規定的干預措施,應當報國務院備案?！备鶕摋l規定,只有國務院和省級政府有權采取限定差價率或者利潤率、規定限價、實行提價申報制度和調價備案等價格干預措施,市、縣人民政府沒有實施價格干預措施的權力。這樣,一旦市、縣等局部地區發生價格異動時,市、縣人民政府無法實施價格干預措施,價格異動事態可能迅速蔓延,引起社會震動。二是《價格法》規定的法律責任不夠嚴厲?！秲r格法》對價格違法行為的行政處罰偏輕,如該法第四十二條規定:“經營者違反明碼標價規定的,責令改正,沒收違法所得,可以并處五千元以下的罰款?！痹摋l規定的處罰類別為“沒收違法所得”和“罰款”,罰款的最高限僅為“五千元”,這一處罰在某些情況下明顯畸輕,不能有效制止這種價格違法行為。

3.《價格法》與《行政許可法》的規定存在一定沖突?！秲r格法》與《中華人民共和國行政許可法》(簡稱《行政許可法》)關于行政收費的執法主體資格的規定存在一定沖突?！秲r格法》第五條規定:“國務院價格主管部門統一負責全國的價格工作。國務院其他有關部門在各自的職責范圍內,負責有關的價格工作?？h級以上地方各級人民政府價格主管部門負責本行政區域內的價格工作?？h級以上地方各級人民政府其他有關部門在各自的職責范圍內,負責有關的價格工作?！薄秲r格法》第四十七條規定:“國家行政機關的收費,應當依法進行,嚴格控制收費項目,限定收費范圍、標準。收費的具體管理辦法由國務院另行制定?！遍L期以來,價格和財政行政管理部門負責對違法行政性收費進行查處,是行政性收費的執法主體?！缎姓S可法》規定了行政許可收費問題,而行政許可收費與行政性收費可能重疊交叉,某行政機關的一種收費,可能既是行政性收費,又是行政許可收費。但《行政許可法》第七十五條規定:“行政機關實施行政許可,擅自收費或者不按照法定項目和標準收費的,由其上級行政機關或者監察機關責令退還非法收取的費用;對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分?！备鶕撘幎?行政許可收費的執法主體為行政收費單位的“上級行政機關或者監察機關”,而不是價格和財政部門。這樣,某一行政機關的既是行政性收費又是行政許可收費的行為的監管主體,究竟是價格和財政行政管理部門還是由行政收費單位的“上級行政機關或者監察機關”?這就發生了沖突。

4.《價格法》調整范圍較為狹隘,內容不夠全面?！秲r格法》是一部宏觀調控法,規范各種價格行為,涉及到諸多問題,但很多問題沒有在《價格法》中得到反映。例如,《價格法》對政府價格主管部門職責規定不全。政府價格行政管理部門是價格公共服務機構,應有調解處理價格爭議、進行價格信用認證等方面價格公共服務職責和職能,但《價格法》未予以規定。目前,價格宏觀調控體系不夠完善,《價格法》關于建立價格宏觀調控體系的規定不全面。

二、我國《價格法》存在問題的原因分析

我國《價格法》存在問題的原因是多方面的,主要有如下兩方面原因:

1.市場經濟起步不久,《價格法》的制定經驗不足。立法往往是社會實踐經驗的總結,要注意總結古今中外的經驗教訓?！秲r格法》是1997年12月制定的,之前已開始調研、起草、修改工作。那時,我國的價格立法經驗嚴重不足?！秲r格法》出臺前,我國雖曾制定過一些價格法規、規章,如國務院1982年頒布《物價管理暫行條例》,1987年頒布《中華人民共和國價格管理條例》,但尚沒有通過全國人大及其常委會制定一部專門的價格法律,制定《價格法》是第一次嘗試,自然經驗不足。更為重要的是,《價格法》出臺前,我國雖曾制定過一些價格法規、規章,但我國長期搞計劃經濟,以往的價格法規規章受傳統計劃經濟影響較深。而國外的立法經驗不一定適合我國,立法借鑒是十分謹慎的,而且我國搞市場經濟不久,對國外價格立法了解也還不深入。

2.社會經濟發展快,《價格法》的制定缺少科學預見性。立法不是消極承認和維護現實,還要科學預測事物的發展趨勢,從而創造性規范未來的情況?！秲r格法》是1997年底制定的,當時搞市場經濟不久,但《價格法》制定后,隨著改革開放的進一步深入,社會經濟的進一步發展, 市場經濟體制的逐步完善,國家實行在宏觀調控下主要由市場競爭形成價格的機制,絕大部分商品和服務已陸續放開由市場自行調節。還有一些經營者就濫用市場定價權、限制市場價格競爭, 一些經營者利用突發事件亂漲價,出現某些商品市場價格猛漲,擾亂了正常的市場價格秩序,直接損害了廣大消費者和其他經營者的合法權益?！秲r格法》預測性不夠,沒有科學預測市場經濟發展中出現的某些新的經濟關系,沒有規定充分的價格調控措施和價格違法處罰措施,以致不能完全解決社會經濟活動的價格問題?！秲r格法》施行11年多來,越來越不能適應我國市場經濟不斷發展的客觀要求,法律滯后的問題比較突出。

三、我國《價格法》應完善的內容

為解決我國《價格法》存在的上述問題,迫切需要通過修改法律來完善《價格法》。完善《價格法》是社會經濟發展和價格工作實踐的要求?！秲r格法》的完善應當超脫政府部門利益因素,立足現實,著眼未來,使之具有現實性和一定的前瞻性。根據《價格法》存在的上述問題,《價格法》應作如下完善:

1.細化《價格法》的有關規定,增強該法的可操作性。一是要進一步細化《價格法》第十四條有關禁止不正當價格行為的規定。1999年7月10日國務院批準1999年8月1日國家發展計劃委員會發布《價格違法行為行政處罰規定》;2006年2月21日,國務院第一次修訂《價格違法行為行政處罰規定》;2008年1月13日,國務院第二次修訂《價格違法行為行政處罰規定》?！秲r格違法行為行政處罰規定》具體細化了哄抬價格的違法行為的表現形式,明確規定通過惡意囤積以及利用其他手段推動價格過高上漲的行為屬于哄抬價格。筆者認為,《價格法》應結合《價格違法行為行政處罰規定》進一步明確“哄抬價格”行為表現形式,明確以下三類典型的哄抬價格行為:(1)為推動商品價格過高上漲,囤積居奇,明顯超出正常水平庫存商品;(2)利用突發事件、自然災害或者其他重大社會事件,大幅度提高價格;(3)以牟取暴利為目的大幅度提高價格,并界定“牟取暴利”的行為構成要件或認定“暴利”的方法,規定認定“暴利”的主體。二是進一步完善價格聽證會制度,規定聽證會的代表聘請、構成和比例問題,規定消費者代表由消費者組織(消費者協會或消費者委員會)聘請,消費者代表人數不得少于聽證會代表總數的1/3,從法律制度上保證消費者代表構成和比例的合理性。聽證代表的遴選應當考慮到代表的廣泛性、代表性、專業性等因素,打破政府對聽證代表遴選的壟斷格局,建立由社會組織遴選聽證代表的機制。三是進一步建立具體的重要商品儲備制度和價格調節基金制度,規范價格調節基金征收渠道、征收標準和使用方向,為儲備重要商品、設立價格調節基金提供充分的法律依據。

2.修改《價格法》中不合理的規定。一是建議規定在市、縣等局部地區發生價格異動時省級人民政府可以授權市、縣人民政府臨時采取限定差價率或者利潤率、規定限價、實行提價申報制度和調價備案等價格干預措施,以及時遏制異動事態蔓延,減少社會震動,促進區域經濟發展和社會穩定。二是加大對價格違法行為的處罰力度。建議在《價格違法行為行政處罰規定》的基礎上,參照國外有關立法,再適當增加處罰措施,提高罰款額度。例如,建議第四十二條修改為:經營者違反明碼標價規定的,責令改正,沒收違法所得,可以并處未明碼標價貨物價值百分之五以下的罰款。

3.協調好《價格法》與《行政許可法》對收費的執法主體資格的規定。筆者認為,行政許可收費仍是行政性收費,收費主要是價格問題,具體的收費工作,如該不該收、收多少等,應由價格行政管理部門監督管理,行政許可收費機關的上級行政機關或監察機關應側重于負責收費之外的監督工作,并對違法收費主管人員及其他直接責任人員依法給予行政處分。因此,建議立法明確規定,政府價格管理部門監督管理所有行政性收費,包括行政許可收費;有權對違法行政收費機關實施行政處罰;政府價格管理部門對涉嫌須給予行政處分的人員,依法移交行政收費機關的上級行政機關或監察機關處理。

4.增加必要內容,進一步充實《價格法》。針對政府價格主管部門的價格公共服務職責不全的現狀,建議增加有關政府價格主管部門的價格公共服務職責的規定,如規定政府價格行政管理部門負責調解處理價格爭議、進行價格信用認證等?！秲r格法》應明確建立價格宏觀調控體系,包括價格宏觀調控的目的、意義和基本要求、具體內容和方式方法、政策措施和處置手段,價格監測和綜合分析系統,價格預警和信息傳遞系統,價格調控和決策處置系統,形成從時間到空間、從縱向到橫向的價格宏觀調控體系。②《價格法》的完善是一項復雜的系統工程,牽涉方方面面,凡與價格有關的問題,不論現行法律有無規范,均應在《價格法》完善時予以考慮和吸納。

注釋:

①李靜怡著.價格聽證的制度性分析.科技經濟市場,2006(9)

②溫桂芳著.價格法治理論前沿問題研究.中國社會科學院院報,中國社會科學院網

(作者單位:廣州市南方公證處 廣東廣州 510050)(責編:若佳)