日本已生效EPA中農產品開放度分析

李明權 韓春花

內容提要：近年來日本積極推進EPA戰略，取得了一定成效。本文以農產品問題為對象，闡述了日本推進EPA戰略進程中處理農業問題的基本立場，并通過比較的方法對日本已生效EPA中農產品開放的總體程度和具體形式進行了實證分析。在日本已生效的EPA中，不僅農產品的開放度明顯比工業品低，而且對農產品中的敏感產品幾乎都采用了例外處理的方式。日本在推進EPA時對農產品開放問題是比較謹慎和保守的。

關鍵詞：EPA農產品開放度原則措施

從20世紀90年代起，在世界貿易組織(WTO)多哈發展議程(DDA)談判步履艱難、歐盟等區域經濟一體化組織蓬勃發展的背景下，日本的通商戰略也由原先的“WTO至上主義”轉變為“WT0與EPA(I)并進”的多層次通商政策。據此，日本于2002年率先與新加坡簽署了EPA，從此拉開了日本參與“世界EPA大戰”的序幕。至2009年6月，日本已簽署了11個EPA，其中9個已經生效。

日本在推進EPA戰略時，無法避開農業問題。在日本，農戶的生產經營規模較小且分布零散、農業勞動力日趨老齡化，種種問題導致農產品的比較劣勢日益明顯，特別是大米等主要農產品不得不依靠政府的保護政策。據WTO資料顯示，2006年日本的簡單平均關稅率為28.4％，明顯高于美國、歐盟等發達國家。但是如果廢除現行的農產品關稅，日本農業將受到重大沖擊。因此，日本對農業開放問題一直持慎重態度，農產品問題也就長期成為日本進行WTO及EPA談判的絆腳石。

那么，在日本已生效的EPA中，日本是如何處理農產品問題的呢?本文將對此進行全面細致的分析，以期有助于衡量日本EPA中的農產品開放度(以自由化率即通過廢除或降低關稅等方式被納入到自由化進程的農產品種類數所占的比重為衡量標準，下文所提工業品開放度亦同理)，也希望有助于中國重新思考東北亞區域制度性合作的模式。

一日本推進EPA的現狀

至今，日本已經同15個國家和地區圍繞EPA進行過實質性談判，共簽署協定11個。其中，已生效的有9個，對象分別是新加坡、墨西哥、馬來西亞、智利、泰國、印度尼西亞、文萊、東盟和菲律賓。已簽署而未生效的有2個，對象是越南和瑞士。此外，與印度和澳大利亞的EPA談判正在進行，與韓國和海灣阿拉伯國家合作委員會(GCC)的談判則暫被中斷。(參見表1)除了這些已經達成協議或納入談判議程的EPA，日本還同中韓、加拿大、南非、秘魯、美國和歐盟等國家和地區就EPA的相關事宜進行研究。

從其談判對象的地理位置來看，迄今為止，日本積極推進EPA戰略的目光主要投向了非洲以外的各大洲，特別集中于東南亞地區。具體來看，日本不僅分別與馬來西亞、泰國等東盟成員國家簽署雙邊EPA，還與整個東盟組織簽署EPA，推行“雙軌”方式，可見日本EPA戰略的主要目標是東南亞地區。從協定簽署和生效的時間來看，日本已簽署的11個EPA中，除與新加坡的協定以外，其他協定都是在2005－2008年間實現的，由此可見近年來日本對EPA的積極性空前高漲。

雖然日本的EPA戰略已經取得了上述一系列成果，但是其談判過程并不是一帆風順的。特別是關于農產品開放問題，日本與各談判對象的立場差距甚大，總是要經過多回合的艱難談判后，雙方才能達成一致。早在參與WTO的多哈談判時，日本政府就以“各國農業應共存共榮”為基本理念，強調“農業的多功能作用(即除了生產農產品的基本功能以外，農業還具有保護環境、保持自然景觀、防洪等多種功能)”，主張盡可能減少農產品貿易自由化對國內農業的沖擊。雖然日本也有一些學者如馬田啟一、本間正義等認為農業保護政策弱化了日本在國際舞臺上的交涉能力，主張加快農業改革步伐、積極推進農產品貿易的自由化進程，但是由于種種因素的阻礙，日本的農業改革進展緩慢，對農產品開放的保守態度也波及EPA。

二日本推進EPA時遵循的農產品開放原則

圍繞EPA中的農業問題，日本農林水產省于2004年6月發表了《EPA／FTA談判中處理農產品問題的基本方針》，提出五條基本原則，即確保進口農產品的安全性、對農業的多種功能作用給予充分關注、確保日本的糧食安全、不能對日本農業結構改革產生不利影響、對一些敏感產品采取靈活措施等。

為貫徹上述基本原則，該方針還提出了八項具體措施：(1)對于目前還在實行保護性政策的關稅配額產品、進口配額產品、關稅保護作用較大產品等農產品，因為直接采取廢除關稅的措施比較困難，應設為農產品開放的例外產品。(2)對于規定廢除關稅的農產品，應根據需要設置相應的緩沖期。(3)與協定對象之間應設置保障措施機制，允許進口方在進口產品增加給自身造成損失的時候提高關稅。(4)注重分析自由化帶來的各種不利影響，必要時采取應對措施。(5)為防止迂回進口，應確立切實可行的原產地規則。(6)減讓關稅的同時，應加強與協定對象的合作機制，要求對方在限制其對日直接出口無序性擴大方面給予積極配合。(7)要求協定對象廢除其對日本農產品征收的關稅，以增加日本農產品的出口。(8)有關國家之間應構筑包括食品衛生、動植物檢疫措施在內的一系列體系，以確保食品的安全性。

由此可見，日本推進EPA戰略時所堅持的農產品開放的基本方針是“該守的堅決守”、“不得已開放的分階段開放”、“能夠出口的積極出口”，并通過構筑一系列合作機制、最大限度地降低自由化對日本農業和國民飲食生活的沖擊?？傮w上說，日本政府對農業開放還是比較謹慎的。

不僅是農業開放的基本原則和具體措施，從日本已簽署的EPA對象也可以看出日本在農業開放問題上較為保守的一面。從表1可知，日本已簽署EPA的對象具有以下兩個特征：(1)協定對象幾乎都是在日本農產品進口貿易中比重較小的經濟體。所占比重最大的泰國也不過5.8％，印度尼西亞和馬來西亞不足4％，來自除東盟以外的十個國家的農產品進口貿易所占比重總額仍不及20％。與這些農產品開放問題相關性不太大的經濟體商討簽署EPA，日本可以在一定程度上從源頭減少對本國農業的沖擊。(2)協定對象都是發展中國家(瑞士除外)，急需日本對其進行大規模投資進而帶動經濟發展，日本正好以此作為交換條件要求降低本國農產品的開放程度。

三對日本已生效EPA中農產品開放度的分析

為了說明日本已生效EPA中農產品的開放程度，本文將分別對日本已生效EPA中的農產品和工業品的開放度以及不同種類農產品的開放度進行比較分析，以更加清晰地論證這一問題。需要說明的是，由于日新EPA實際上是不包括農產品開放問題的EPA(它只規定將繼續對原WTO協商稅率為零的428種農產品和暫定稅率為零的58種農產品維持零關稅，至于其他農產品則完全沒有涉及)，而日本與文萊之間的農產品貿易規模微乎其微，可以認為考察這兩個EPA對分析日本的農產品開放度沒有多大的參考價值，因此本文僅對余下的七個已生效EPA

中的農產品開放問題進行考察。

(一)農產品與工業品的開放度比較

為考察日本已生效EPA中的農產品開放度，本文首先對各EPA中農產品和工業品的開放度進行對比分析。

日本農產品開放類型劃分的最初表現比較繁雜。最早的日新EPA設定的農產品開放形式共有15個，之后與墨西哥的EPA又定為14個，而且在這兩個EPA中類型代碼“E”所包含的內容也完全不同，反映出日本初期的EPA尚經驗不足。從第三個EPA即日馬EPA開始，日本改用含六個類型的農產品開放類型體系，之后的各雙邊EPA也都沿用此體系。這六個類型分別是：A(立即廢除關稅，包括原本執行零關稅的產品)、B－N(生效日起至第N年每年均等地降低關稅，第N+1年完全廢除關稅，N=5，6，7，9，10，15)、P(生效日起分階段降低關稅，但不廢除關稅)、Q(實施關稅配額，至每年1000噸時無關稅)、R(生效日起一定時期以后再協商關稅廢除等問題)、x(做例外處理，即不包括在自由化進程的規劃中)。而在日本與東盟的多邊EPA中，農產品開放類型又有些變化，不僅刪除了P型和Q型，增設了c型(一直維持WTO相關協定規定的稅率)，而且R型代表分階段降低關稅但不廢除關稅，類似于雙邊EPA中的P型。

以上述農產品開放類型為衡量標準，表2列出了上述日本已生效EPA中農產品和工業品的開放度。從七個EPA的平均數值來看，日本農產品的開放度(剔除再協商和例外處理后其他各項的總和)為54.9％，即通過立即廢除關稅、分階段廢除關稅、降低關稅、實施關稅配額等形式承諾開放的農產品種類數只占農產品總數的一半，而工業品的開放度卻高達97.8％，日本的農產品開放度明顯低于工業品開放度。而且由于農產品的開放度較低，導致以產品種類數為衡量標準的日本全部產業的開放度僅為87.8％，還未達到國際上通行的“區域性一體化組織優惠率應超過總貿易的90％”的規定。(參見表2)

具體對不同開放類型進行考察可以發現，在這七個EPA中，立即廢除關稅的農產品只占全部農產品種類數的33.8％，而采取同一措施的工業品所占比重為93％，兩者相差近兩倍；分階段廢除關稅的農產品所占比重為18.9％，而工業品僅為4.1％；再協商和例外處理的農產品所占比重為45.1％，而工業品僅為2.2％，沒有列入自由化范圍的農產品種類數竟是工業品的20倍。

從單個EPA來看，農產品開放度最低的是日本一墨西哥EPA。其中，立即廢除關稅的農產品占全部農產品種類數的34.2％，例外處理的農產品卻占52.6％，總體開放度為47.2％。雖然日本從墨西哥進口的農產品不足其農產品進口總額的1％(參見表1)，但協定還是將一般以上的產品歸為例外處理(按HS九位數計算共1121種)，可見當時日本對農業開放所持的態度很保守。事實上，對日本而言，日墨EPA是其包括農產品問題在內的真正意義上的第一個EPA，所以對農業開放持謹慎態度也是自然的。

日本簽署第三個EPA的對象是馬來西亞。日本從馬來西亞進口的農產品占其農產品進口總額的3.2％，在九個對象中列第三，所以日馬EPA中關于農產品開放度的規定具有重要的象征意義?？梢哉f，日馬EPA在一定程度上規定了之后日本EPA中農產品開放的尺度。其中，規定立即廢除關稅的農產品占33.5％，與日墨EPA基本相同，但采取例外處理的農產品種類數所占比重則由日墨EPA的52.6％下降到37.1％，開放度似乎提高了許多。其實不然。從表2可以看出一種趨勢，日馬EPA之后的各協定中，雖然采取例外處理的農產品種類數所占的比重有所降低，但采取再協商和分階段廢除關稅等開放形式的農產品所占的比重反而有所上升。比如日本一智利EPA中例外處理的比重為34.9％，日本一泰國EPA中更下降到27.7％，其他EPA中這一比重也都在30％左右波動。而再協商所占比重在日智EPA中上升為11.6％，之后的EPA中也基本都維持在10％以上；分階段廢除關稅所占比重在日馬EPA之后基本都在20％左右。也就是說，從日馬EPA開始，日本減少了具有明顯保護主義色彩的例外處理措施，轉而增加了具有緩沖性的分階段廢除關稅和具有暫緩執行功能的再協商等農產品開放形式。所以，從總體開放度來看，日墨EPA之后的六個EPA中的農產品開放度并沒有多大提高，基本都在55％左右，其中日泰EPA為58％，日本一菲律賓EPA為59.9％，日本一印度尼西亞EPA為52.3％。

縱觀日本這七個已生效EPA，雖然農產品開放度在47％－60％之間徘徊，但是其工業品開放度卻基本都維持在97％左右，兩者形成鮮明對比。

(二)不同類型農產品的開放度分析

日本已生效EPA中的農產品開放度總體較低，但是否每一種類農產品的開放度都是如此呢?本小節將以涉及對日出口最多的日泰EPA為例，按HS二位數的農產品種類進行解析。日泰EPA涉及的農產品按HS九位數算共2154種，筆者按HS二位數即HS01-24章及HS其他章將其編制為25類并測算了各自的開放度。(參見表3)根據開放度的大小，筆者將25類農產品的開放分為五個檔次。

第一檔次為堅決不開放。HS04(乳品、蛋和天然蜂蜜)和HS19(谷物制品)這兩類農產品中，采取例外處理措施的產品種類所占比重分別為82.6％和90％，而立即廢除關稅的僅為0％－2％，總開放度不足5％。也就是說，這兩類中絕大部分農產品是日本最敏感的產品，在EPA中多為堅決不開放。

第二檔次為基本不開放。HS11(制粉工業品等)、HS17(糖類產品)和HS18(可可類產品)等三類產品的開放度為20％，可以說其中大部分農產品也屬于敏感產品。但這三類產品在減讓形式上有所不同，HS11(制粉工業品等)中立即廢除關稅的農產品種類所占比重僅為2.2％，而HS17(糖類產品)和HS18(可可類產品)為10％－12％，可見HS11(制粉工業品等)是日本更覺敏感的產品。

第三檔次為部分開放。HS02(肉類產品)、HS03(水產品)、HS10(谷物產品)、HS16(肉制品)、HS21(雜項食品)、HS24(煙草類產品)等農產品的開放度為40％－50％，說明這六大類農產品的半數以上也屬于日本農產品升級要堅守的陣地。相比較而言，HS03(水產品)、HS16(肉制品)、HS21(雜項食品)中實施階段性廢除關稅措施的種類較多，而HS02(肉類產品)、HS10(谷物產品)、HS24(煙草類產品)中采取立即廢除關稅措施的種類較多。

第四檔次為基本開放。HS07(蔬菜)、HS08(水果)、HS20(蔬菜水果制品)等蔬果類產品以及HS01(活動物)、HS09(咖啡、茶及調味香料)、HS12(油籽等)、HS13(樹膠等)、HS15(動植物油脂)、HS22(飲料和酒等)、HS其他(動物皮毛產品等)等農產品的開放度為60％－99％，屬于較容易開放的產品。其中，蔬果類產品中采取階段

性廢除關稅措施的占45％左右，即近一半的產品須經5－15年的緩沖期才能享受免稅待遇，而其他產品中立即廢除關稅的比重都達50％以上。

第五檔次為完全開放。HS05(除肉和蛋外的食用動物產品)、HS06(除蔬菜水果外的食用植物產品)、HS14(植物編織物)、HS23(配置的動物飼料)等四類農產品中，立即廢除關稅的比重都在90％以上，開放度為100％，是日本最易于開放的產品。

此外，從農產品開放的不同形式進行考察可以發現，日泰EPA中立即廢除關稅的農產品是728種，占總數的33.8％，蝦及其制品、龍須菜、芒果、熱帶水果酒、鴨肉等都被列為立即廢除關稅類型。分階段廢除關稅的農產品占23.2％，其中鰹魚及金槍魚制品、洋蔥、黃瓜、海蜇等在5年內廢除關稅，桃、蘋果、蛋黃醬、調味汁、纖維板等在10年內廢除關稅，橙及橙汁在15年內廢除關稅。此外，降低關稅的產品僅有番茄醬、大豆油等15個品種，占總數的0.7％；實施關稅配額的產品占0.3％，只有雞肉、香蕉、菠蘿、淀粉衍生物、豬肉制品等六個品種；實施再協商的產品占14.3％，包括牛肉、豬肉、食糖、三合板等；采取例外處理的產品所占比重為27.7％，包括米麥及其制品、乳制品、牛肉、淀粉、配額水產品等。

為了便于比較說明，筆者根據日泰EPA中的開放度以及產品的特性把25類農產品分成七大類，并據此對其他六個EPA重新進行測算和整理。(參見表4)結果是，從除墨西哥外的六國平均值來看，在日本已生效EPA的農產品開放中，堅決不開放的是谷物及其制品，開放度僅為17.6％；基本不開放的是糖類與可可類產品(21.2％)和畜產品(26.7％)；部分開放的是水產品和雜項食品，開放度為45％左右；基本開放的是蔬果類產品(84.4％)和其他動植物及其產品(86％)。需要注意的是，如前所述，即使開放度相同，但是由于各類農產品的開放形式有所差別，其所享受的關稅待遇也有所不同，在此不再贅述。

由表4可知，這六國七大類農產品開放度平均值的標準差都較小，說明六個EPA的農產品開放基本上是相似的。只有日墨EPA與上述六國的平均值偏離較大，具體表現為水產品和畜產品的開放度較高，而谷物及其制品和果蔬類產品的開放度則低得多。這應該是日本對其第一個涉及農產品的EPA過于謹慎及經驗不足導致的結果。

就具體產品而言，在七個EPA中都被列為例外處理的有米麥及其制品、乳制品、淀粉、配額水產品等，這些產品是日本最敏感的產品；牛肉、豬肉、雞肉、糖及制品、菠蘿(包括罐頭)、三合板、鰹魚、金槍魚等也基本上被列為例外處理或為關稅配額所控制；被指定為立即廢除關稅的有龍須菜、熱帶水果、蝦及其制品等，這些幾乎都是與日本國內生產沒有沖突的產品。

綜上所述，日本已生效的EPA中，不僅農產品的開放程度明顯低于工業品，而且對其敏感產品幾乎都采用了例外處理的形式，可見日本在推進EPA戰略時對農產品開放還是比較保守和謹慎。日本所選擇EPA的對象都具有與日本之間的農產品貿易比重較低等特征，也進一步說明了這一點。

雖然中日兩國都是東亞地區的經濟大國，在引領東亞FTA進展中具有重要作用，但是兩國關于農產品開放等FTA相關問題的研究遲遲沒有實質性進展。從上述分析可知，日本已簽署EPA的農產品開放屬于中等程度，估計與中國等國家的EPA也不會做出很多的讓步，除非正在協商中的日澳EPA有大幅度的開放。

(責任編輯：李葉)