“基礎不牢，地動山搖”

劉子富

當前,我國已進入經濟發展的黃金期、社會矛盾凸顯期,同時進入社會管理探索期。

近10多年來,我國群體性事件呈直線上升趨勢,處理稍有不慎,極易損害黨和政府的威信,甚至動搖執政基礎。這對執政黨而言,既是全新的課題,也是嚴峻的挑戰。

現階段各地群體性事件為什么此起彼伏,頻發高發?筆者長期工作、生活在貴州,就以2008年震動全國的“甕安事件”為例談談看法。事件相關報道不少,但探究事件背后折射的地方政治生態、反映的體制機制癥結的卻不多。如今,事件雖過去了一年,但痛定思痛,筆者深感問題仍有一定的普遍性,它再次敲響了基層政權真空化的警鐘——“基礎不牢,地動山搖”。

【“全能政府”、“部門政府”、“無奈政府”、“空殼政府”】

甕安縣總人口47萬,11萬人外出打工,農村只?！?199(兒童和老人)部隊”留守,基層建設后繼乏人。以該縣的木引槽鄉為例,該鄉的機構設置、干部編制、部門上劃和權力真空現象,是現階段鄉鎮政權弱化、責權失衡的縮影。

木引槽鄉下轄9個行政村、72個村民組共9970人,鄉黨委、鄉政府有18個公務員編制,實際在編僅13人,維持黨政機關正常運轉都很困難。鄉畜牧站、林業站、派出所、財政所、國土資源管理所等“七站八所”,大多上劃垂直管理了,鄉政府實際上成了空架子。鄉級多數部門只有2~3人,人員多的才4人,少的僅1人。國稅、地稅、信用合作社等部門甚至沒設機構,供銷合作社、糧管所幾乎垮掉。企業納稅要到玉山片區去,群眾存取款要到珠藏信用社去,就連低保也要到珠藏信用社領取,嚴重影響干部群眾生產、生活和地方經濟發展。

近年來,隨著農業稅的免征和體制性問題益愈突出,鄉鎮一級政府普遍面臨諸多困難,成了權力有限、責任無限的“全能政府”,任務繁多、職能膨脹的“部門政府”,不管不行、管又管不了的“無奈政府”,或沒有財力、靠負債運轉的“空殼政府”。

可以說,正是現行體制、政策等深層次原因,導致基層政權弱化、基層組織弱化、鄉鎮功能弱化、社會建設弱化這“四大弱化”,使鄉鎮基層政權日益面臨真空化危機。如何處置農村基層權力的真空現象,將直接影響我國農村未來政治和社會秩序的基本走向。

【重新認識“條塊分割”體制的弊端】

目前基層政權真空化的主要原因,就在于管理體制上的條塊分割越來越嚴重。從鄉、縣、市 (州、地)直到省,工商、稅務、金融、藥檢、質檢、煙草等部門,幾乎都上劃垂直管理了,嚴重削弱了縣、鄉政府的統籌發展調控能力。在新的歷史條件下,需要重新認識條塊分割體制的弊端。體制障礙如不掃除,統籌發展將難上加難。

長期以來,我國就對“條塊分割”體制的利弊爭論不休,收了放,放了收,“分久必合,合久必分”。近些年來,中央或省垂直管理的部門越劃越多,由原來的十幾個增加到目前的工商、稅務、金融、煙草、電力、國土、公檢法司、質檢、藥監等20多個。其結果是,地方黨委、政府對垂直管理部門的業務干預減少了,但對地方經濟社會發展具有行政執法權、司法權的部門,手握項目審批、資金投放或稅費征收、市場稽查權力的部門,比較有經濟實力、對地方經濟發展具有調控實權的部門卻上劃了,體制決定它們必須首先對垂直管理部門負責,這顯然對地方社會管理和經濟發展帶來不利影響。

多年的實踐證明,實行“條塊分割”的體制,盡管從理論上講,垂直部門要尊重地方黨委和政府的領導,但在實際工作中往往不是那回事,垂直部門的上級領導機關從體制上對下級的人、事都管得著,對實際工作卻鞭長莫及;地方黨委、政府在工作上與垂直部門天天打交道,無論是工作圈還是生活圈都看得見、摸得著,但對部門的人、事卻管不著、理不著。垂直部門工作好壞,它的領導機關每年檢查督促幾次便了事,對地方經濟發展并不負直接責任;但工作的成效卻直接影響地方經濟發展和社會穩定。地方黨委、政府對此最為揪心,但對垂直部門的人權、事權沒有話語權,所以更談不上有制約手段。

在地方黨委、政府與垂直部門之間,在人權、事權、責任脫節的現行體制下,垂直部門越多,對地方黨委、政府統籌城鄉協調發展的障礙越大。事實上,體制上的障礙正在將地方黨委、政府接受上級黨委、政府的領導,弱化得越來越抽象,而不得不服從垂直部門的指導,卻變得越來越具體。使地方黨委、政府的執政能力和權威性大打折扣。

煙草、工商、稅務、金融、藥檢、質檢等部門上劃垂直管理了,在工作中與有關企業、生產單位、經營者和老百姓發生矛盾的事比較頻繁,利用手中特權吃拿卡要、雁過拔毛并非個別現象,鄉鎮黨委書記、鄉鎮長出面協調也不頂用。老百姓把部門個人的行為當成政府的行為,把對個人不滿的賬,統統記在政府身上。像煙草部門就比較典型。長期以來,由于農村產業結構比較單一,一些地方政府離不開“煙財政”的支撐,每到生產季節,都要花很大力氣去發動農民種烤煙。到了收購季節,煙草部門在對農民出售烤煙的等級上常與煙農發生爭執,個別收購站甚至發生壓級壓價坑農的現象。農民抱怨“蹲著栽煙,跪著賣煙”,便把怨氣灑向發動種煙的黨政干部身上,弄得黨群關系、干群關系很緊張。

如今,工會、共青團、婦女等對地方經濟發展沒有“實權”的部門、無經濟實力和不能創收的部門,仍然留在地方;對社會治安、計劃生育和安全生產等責任重大、最令人頭痛的任務,地方黨委、政府必須承擔,必須確保一方平安。上劃垂直管理的部門越來越多,地方黨委、政府統籌城鄉發展的調控手段越來越少,組織、協調和指揮發展經濟的空間也越來越窄。黨委、政府缺乏具有調控手段的部門支撐,說話不靈,辦事不力,權威降低,削弱了基層領導發展的能力。

【鄉鎮政府的有限權力與無限責任】

鄉鎮黨委政府對站所一級也存在類似的問題。鄉鎮相當多的精力用于辦理上級政府交辦的其他事項,如鄉政府代表交通部門修路,代表稅務機關收稅,代表教育部門辦教育等,缺位、越位、錯位現象嚴重。上級政府及有關部門把考核指標細化并分解下達到鄉鎮,并以“一票否決”的剛性約束形式,與鄉鎮政府簽訂目標責任狀,導致鄉鎮政府以有限的權力承載著無限的責任。

《國務院關于2005年深化農村稅費改革試點工作的通知》規定,嚴格控制鄉鎮領導職數,從嚴核定和控制鄉鎮機構編制和財政供養人員數量,由省級政府實行總量管理,確保5年內鄉鎮機構編制和財政供養人員數量只減不增。由于鄉鎮編制5年只減不增和設置的學歷門檻限制,不少鄉鎮空編現象日趨嚴重,維持運轉困難,發展舉步維艱。與此形成強烈反差的是,從縣、市(州、地)直到省級黨政領導機關,人浮于事的現象屢見不鮮,人員、機構從上到下形成了“倒金字塔”的畸形結構。

“上面千條線,下面一根針”。鄉鎮基層工作,上要應對上級政府若干部門,下要面對千家萬戶,各項方針政策,全靠基層去貫徹落實;各項工作任務,全靠基層去完成。鄉鎮一級基層政權是黨執政的基礎,只能加強,不能削弱;而實際情況恰恰相反,不少鄉鎮已被削弱到真空化的地步。一些規模較大的群體性事件,多發生在鄉鎮乃至縣城,便是對基層政權建設弱化的一個警示。

鄉鎮機構設置和人員編制,有關專家主張削減。筆者認為,一味削減鄉鎮機構和人員,脫離了我國是一個農業大國的實際,是用弱化基層政權建設的政治風險來換取減少財政開支,實為得不償失。加強基層政權建設,避免發生基層政權真空化危機,提高地方黨委和政府的執政能力和領導發展的能力,必須創新管理體制和激勵約束機制,創新政府職能部門和垂直管理部門,讓它們都有有章可循、恪盡職守的制度規范,最大限度地將政府機關和垂直管理部門的積極性、創造性和工作潛能挖掘出來。