公共服務評價中的組織“迎評策略”研究

吳建南　楊宇謙

[摘要]在公共服務評價中，被評組織會根據自身特征和價值偏好關注不同的評價目的，進而形成相應的“迎評策略”，并受其影響取得不同的績效。通過實證分析，本研究發現被評組織的前瞻者策略能夠突出提高組織的回應性；防御者策略能夠增加公眾滿意度；應激者策略能夠改善公眾信任。對于公共服務評價的制度設計者而言，應該把被評組織“迎評策略”和績效之間的關系作為完善制度的依據，通過調整測評指標等途徑將政策意圖更為準確地傳遞給被評組織。

[關鍵詞]公共組織；策略內容；公共服務評價；組織績效

[中圖分類號]DO1[文獻標識碼]A[文章編號]1672—7320(2009)05—0711—08

一、問題的提出

公共服務評價是由公眾對直接或間接提供公共服務的政府部門和壟斷企業進行績效測量的一種管理手段。對于公共組織而言，參評意味著接受來自上級政府和社會的關注和壓力。受到各種因素的影響，不同的公共組織往往會以不同的迎評策略接受評價，這些“迎評策略”體現為：有的組織高度關注通過評議促進服務改進，有的被評組織則應付敷衍、得過且過；還有的被評組織苛求排名結果，忽視績效改進，甚至通過“拉票”的方式獲得名義而非實際的高分。然而，由于缺乏理論支持和測量工具，對這些“迎評策略”的實證研究尚未充分展開。

組織的策略內容(Strategic Content)是指“組織達成特定目標、調整所在處境以及實現潛在機會的行為模式”，表現為組織成為前瞻者(Prospector)、防御者(Defender)和應激者(Reactor)的程度。策略內容已經成為公共組織績效影響因素研究的組成部分。學者對英國和美國的公共組織的策略內容和組織績效之間的關系進行了實證考察(第233頁)，還研究了公共組織的外部規制和監控(第185頁)、公共組織的雇員背景多樣性(第489頁)、集權與分權(第1頁)等對策略內容與績效關系的調節作用。研究發現，公共組織策略內容是管理狀況的一個重要方面，不同的策略內容顯著地影響公共組織的績效。

本研究認為，策略內容理論和績效測量目的理論為分析“迎評策略”和政府績效的關系提供了基礎。首先，策略內容理論構建了“迎評策略”的內涵及其對組織績效的影響假設；其次，來自績效測量目的的理論在公共服務評價這一特殊情境下將不同的策略內容進行了具體的區分。學者認為，績效測量具有不同的目的，包括評價、激勵、宣傳、慶祝、學習、改進、控制和預算等八個方面(第586頁)。通過計算被評組織對績效測量不同目的的感知及其強弱組合，能夠形成有關被評組織策略內容的測度，并據此探討不同策略內容同公共組織績效之間的聯系。因此，本研究結合了策略內容和績效測量目的的有關研究，首先回顧了公共組織戰略研究的有關發現，并對策略內容的一般測量方式進行了描述；其次，論述了從績效測量目的理論入手分析迎評策略的合理性；最后以行風評議為情境進行了實證分析。

二、公共組織策略內容：內涵、一般測量及對政府績效的影響

(一)公共組織策略內容

Andrews等指出，公共組織戰略研究的特征是從戰略管理理論出發，尋找公共組織服務的選擇和實施模式，進而改進組織績效(第53頁)。Boyne和walker認為，公共組織戰略研究較少討論抽象的戰略界定，更多關注策略內容(Strategic Content)(第241頁)。換句話說，按照Snow和Hambrick有關組織戰略的基本觀點，公共組織的戰略研究并不關注意圖的戰略(Intended Strategy)，主要強調實現的策略(Realized Strategy)(第530頁)。

在已有研究中，公共管理學者借鑒了Miles和Snow對策略內容的定義：前瞻者(Prospector)策略是指組織持續地尋找市場機會，經常性地嘗試對環境的可能變化做出回應(第29頁)。前瞻者策略使公共組織具有前攝的(Proaetive)、敢于承擔風險、且對新的環境做出新變化的特征。防御者(Defender)策略是指組織并不主動要求自己出類拔萃，而是在創新獲得嘗試和完善后才成為采納者，他們對新產品和服務的開發懷有保守態度，因此重點關注核心業務，以保持在業務和服務方面的既有優勢。防御者將絕大多數的時間用于提升運作效率。應激者(Reactor)策略是指組織雖然頻繁感受到變革和不確定性的影響，但在環境要求變化之前，絕對不會采取任何舉動。外部組織的意圖通常是應激者做出決策的主要依據。

(二)公共組織策略內容的一般測量

按照Snow和Hambrick的分類，策略內容的測量途徑有四種，一是調查者推論(Investigator Inference)，是指研究者運用一切手段收集有關組織的信息，自行決定組織的策略內容的表現程度；二是自我歸類(selfTyping)，是指讓組織的管理者在有關選項中選擇出最符合自身特征的一類；三是外部評價(External Assessment)，即讓組織外部的專家如學者、管理者等對被研究組織的策略內容做出判定，以驗證組織內部管理者的自我歸類是否存在偏差；四是客觀指標(objective Indicators)，指用組織的產出、財務指標來測量組織策略內容(第532頁)。以上途徑的共性在于，將研究對象假設為只具有單一策略內容的組織，目的是以不同組織為分析單元進行不同策略內容之間的比較。

公共組織戰略研究承襲了上述測量途徑的部分特征，表現為由公共組織提供自身策略內容的信息，研究者對所有信息不進行外在的價值判斷和歸類，這一點同自我歸類有一定相似。與私人部門研究的不同之處在于，研究者要求公共組織提供在多種策略內容方面的表現，而非限制公共組織僅報告某一種策略內容(第498頁)。本研究將這一測量途徑稱作“對多種策略內容的自評”。

表1歸納了已發表的公共組織對策略內容的測量方式。量表是較為常見的工具。多數研究直接使用量表獲得的絕對數進行解釋性分析，Meier等的研究則采用相對數考察州立學校的主管對德克薩斯學術技能測評(Texas Assessment of Academic Skills，簡稱TAAS，被界定為該州中學的核心業務)的相對關注度。研究要求答卷人賦予核心業務和非核心業務不同的分值(最高則為5，列第二為4)，之后將TAAS的賦分值除以其他四類業務的賦分均值，以此獲得一個相對數(第364頁)。由于公共組織績效至少包含產出數量、產出質量、效率、公平、結果、物有所值(Value for Money)、顧客滿意等維度(第19頁)。相對數的應用，考慮了公共組織同時面臨多重傳收目標的實際，較適合優先采用。

三、假設構建

本研究認為，公共服務評價中組織的策略內容本質上是被評組織對績效測量目的的感知優先權排序。因此，從績效測量目的的理論人手，可以實現測量公共服務評價中迎評策略的目標。

績效測量具有多重目的。Behn指出，它們可以包括評價(Evaluate)、激勵(Motivate)、學習

(Learn)、改進(Improve)、宣傳(Promote)、控制(Control)、預算(Budget)和慶祝(Celebrate)等(第586頁)。Behn指出，希望通過一種績效測量指標同時實現所有測量目的的想法是不現實的，必須根據不同的目的構建不同的績效測量指標。同時，即便是在相同的評價指標面前，出于對不同績效測量目的的關注和偏好，被評組織也將呈現不同的狀態_(第604頁)。對特定測量目的的偏好及其組合而成的一個“圖譜”，在一定程度上會反映組織特定的導向，并最終決定組織的績效。這與Woodside等有關策略內容的觀點是一致的，即策略內容是一種組織對必須做什么以及必須先做什么的判斷(第136頁)。因此，采用績效測量目的的優先權刻畫公共服務評價中的組織策略內容具有合理性。

行風評議中，除了預算目的受我國公共財政體制特點的影響無法得到相應的體現外，其他七類績效測量目的均有明確的實踐意義。結合已有研究，本文形成如下概念界定和假設。

前瞻者策略：被評組織高度關注績效改進，對內充分調動下屬積極性，對外積極向社會公眾、上級展示績效狀況，以獲得外部支持。在實踐中，具有這一策略內容的組織特別關注通過評議擴大社會影響，在組織內部實施激勵并重視全面的績效改進。

在Boyett看來，這類公共組織具有公共部門的“企業家精神”，即充分履行組織職責、及時評價環境需求，并高度關注組織的靈活度和創新性(第79頁)。Bernier和Hafsi的述評指出，伴隨組織的成熟，公共部門的企業家精神將經歷從個人行為到系統行為的演進，而在此過程中，組織領導重視對下級的激勵和引導是公共部門企業家精神的標志(第495頁)。Vigoda—Gadot等的研究表明，新公共管理運動強調的創新不同于傳統理念的重要之處在于，組織需要突破“社會政治的防火墻”(Sociopolitical Firewall)，向社會公眾、私營部門和第三方組織充分宣傳創新意圖，借鑒吸納各方觀點作為創意來源(第68頁)。Yang和Grunig認為，通過評價活動向公眾宣傳自身優勢、聽取意見的公共組織，能夠獲得較高的滿意度和信任度(第305頁)。

基于上述判斷，本研究以績效測量目的中的激勵目的、改進目的和宣傳目的的相對優先性作為被評組織在行風評議中前瞻者策略的測度，三者在所有目的中的相對表現越突出，則組織的前瞻者策略越明顯。本研究在已有研究的基礎上提出假設：

H1：行風評議中組織的前瞻者策略對組織績效具有積極影響。

防御者策略：被評組織高度關注保持和提升在公共服務評價中的排名，對具有競爭關系的部門和行業的“迎評”行為高度敏感。在實踐中，防御者策略促使被評組織重視通過慶?；顒有纬苫虮３謱灥扰琶男枨?，通過學習提高組織的“迎評”能力。

按照Miles和Snow的論述，具有防御者策略的組織通過學習來觀察其他競爭對手的行為，以保持在市場中的領先位置(第33頁)。Boyne和Walker將防御者策略的根本動機理解為“對預算的保護”(第240頁)。在行風評議中，防御者策略要求被評組織保護具有競爭性和排他性的績效排名，為了保護排名而強調學習，但并不一定把學習轉化為改進。

防御者策略另一個突出強調的目的是慶祝。按照Behn的界定，慶祝目的是指：組織讓其成員理解怎樣的成就是值得通過重要的儀式來體現其成功重要性的，慶祝能讓組織成員充分聚焦于“下一次挑戰”(第588頁)。行風評議中，具有防御者策略的組織認為公眾參與評價形式并沒有改變上級監管的實質。在上級以排名作為獎懲依據時，直接關注排名更為有效，組織因此通過強調慶祝目的體現排名價值。本研究采用學習目的和慶祝目的相對于其他目的的優先程度來測量被評組織的防御者策略，并提出假設：

H2：行風評議中的防御者策略對組織績效具有積極的影響。

H3：行風評議中的前瞻者策略對組織績效的影響，大于防御者策略對組織績效的影響。

應激者策略：被評組織沒有明確的“迎評”策略，缺乏通過評議改進績效的沖動，同時對排名結果的關注程度不高，只有當上級和組織要求其變化時才付諸改進行動。在實踐中，具有應激者策略的被評組織特別關注評價目的，同時在組織內部實施嚴格的控制。

Behn認為，評價目的是績效測量實施的起點，也是績效測量的發起者需要率先強調的目的。具有應激者策略的被評組織注重評價目的，以“兵來將擋、水來土屯”的態度面對評議。在控制目的方面，Boyne和Walker提出，組織采用應激者策略的概率與組織權力的集中程度之間具有正向聯系(第246頁)。Andrews等通過實證研究發現，在集權控制比較強的組織環境中，采用應激者策略的組織更容易獲得成功(第13頁)。行風評議中的被評組織自我劃定能做什么和不能做什么的界限，正是實施控制的體現。本研究采用評價目的和控制目的相對于其他目的的突出程度來衡量應激者策略并提出假設：

H4：行風評議中的應激者策略對組織績效具有消極的影響。

H5：行風評議中的前瞻者策略對組織績效的影響，大于應激者策略對績效的影響。

H6：行風評議中的防御者策略對組織績效的影響，大于應激者策略對績效的影響。

公共部門的組織績效是多維的，策略內容對于不同維度的組織績效的影響可能存在差異。Boyne有關公共服務績效改進的研究綜述表明，區分不同的績效維度和利益相關者需求，應該成為績效改進的重點(第224頁)。在組織戰略與績效關系的研究中，三類策略內容對于不同維度的組織績效的影響也存在差異。本研究在已有研究的基礎上提出假設：

H7：行風評議中被評組織的策略內容對不同維度的績效存在不同程度的影響。

四、研究設計

(一)問卷設計與變量測算

本研究采用調查問卷收集有關信息，問卷分三部分：第一部分記錄被調查人個人信息；第二部分詢問被調查人在兩年前對行風評議相關測量目的的感知；第三部分請被調查人自評上一年度三個維度的績效，以反映從策略內容到績效產生的滯后性(第12頁)。參考Behn對績效測量目的的概念界定，對每一個目的編制一項問題(第588頁)。根據Nagy(第77頁)和Gardner等(第898頁)的觀點，單問項有助于提高問卷的表面效度，適宜在探索性研究中應用。借鑒Meier等的方法，由被調查對象給7個測量目的的絕對強度打分，獲得7個絕對數(1代表很弱，3代表不確定，5代表很強)，將每一個目的的得分絕對數除以其他6個目的得分的平均值，以測量其目的的優先性(第364頁)，即：目的I的優先性＝目的I的得分／目的I外的其他目的得分均值(I＝1，2…7)。以此產生了行風評議7個測量目的的優先性矩陣。

我們設置了三個因變量考察被評組織的績效。第一是回應性，Vigoda將其界定為公共服務者應答行為或信息的速度和精確性。按照Boyne的分類，這是一個代表產出質量(Quality of Outputs)的指標(第19頁)。第二是公眾的滿意度，Andrews等的研究發現，應激者策略對公眾滿意

度具有顯著的消極影響(第498頁)。第三，公眾對政府的信任。Yang和HoMer的綜述指出，讓公眾參與到政府績效測量過程中能直接提升公眾信任，同時，讓公眾感知政府績效改進也能提升公眾信任。

(二)樣本選取與分析步驟

本文借鑒Yang的方法，向作為評議對象的公共組織發放問卷并收集有關信息(第581頁)。調查問卷發放時間為2006年下半年。對象為我國西部和中部兩市部分政府部門和行業單位的管理者，按照城市規模、公共服務機構數目和層級分布進行抽樣，以部門為單位在兩市各發放了100份調查問卷，由部門主管領導填寫。兩市分別回收了91份和83份，其中分別有78和81份有效，共159個樣本。樣本均值T檢驗表明，兩市的答卷者對同一題目的打分均值不存在顯著差異(P>0.10)。研究采用驗證性因子分析法檢驗7個目的的相對優先性是否按照理論構建反映了三類策略內容，以三個績效維度為因變量，以目的的相對優先性為自變量，答卷人的基本信息作為控制變量，采用多元線性回歸模型檢驗有關假設。

五、結果與討論

表2提供了不同目的相對優先性的均值和標準差。統計結果表明，在行風評議的7個績效測量目的中，控制目的的優先性最高，改進、學習、激勵、慶祝、宣傳、評價目的的相對優先性依次降低。評價目的標準差最大，控制目的標準差最小。

因子分析中，Bartlett球形檢驗的統計值為560.505(Df＝21 Sig，＝0.000)，表明適合進行因子分析，采用變異數最大法(Varimax)轉置后，三個因子共同解釋了所有目的相對優先性59.87％的變異，三個因子的特征值均大于1。宣傳、改進和激勵三個目的的相對優先性同因子1的相關性較強，反映了前瞻者策略的特征；慶祝、學習兩個目的的優先性同因子2的相關性較強，反映了防御者策略的特征；評價、控制兩個目的的優先性同因子3具有較強的相關性，反映了應激者策略的特征。本研究將這三個因子分別命名為前瞻者、防御者和應激者。假設的測量目的優先性在對應的因子上的載荷值均高于0.6。各項數據詳見表2。

表3以三種策略內容下的不同目的優先權為自變量，以不同績效維度為因變量，形成回歸模型。所有模型的調整判別系數均超過0.9。多重共線性檢驗表明，所有自變量的變異膨脹因子(VIF)均小于2，多重共線性的問題并不突出。不同的績效維度中，公眾滿意模型的調整判別系數最高(Adjusted R²＝0.944～0.945)，其次為公眾信任模型(Adjusted R²＝0.929～0.930)，回應性模型的調整判別系數最低(AdjustedR²＝0.921)，控制變量在不同模型中的引入對調整判別系數的影響并不顯著。

在回應性模型中，前瞻者策略中的自變量的影響是顯著的積極的，防御者策略和應激者策略中的自變量的影響均不顯著。因此，前瞻者策略相對于其他策略內容而言，對回應性的影響更強。其中改進、宣傳和激勵目的的相對優先性越強，則組織回應性越強。在不加入答卷人年齡、教育和職務等控制變量時，對組織回應性影響最為顯著的自變量是激勵目的的優先性；當加人控制變量時，影響最大的自變量為改進目的的優先性。

在滿意度模型中，防御者策略對公眾滿意的影響顯著，前瞻者策略和應激者策略的影響并不顯著。在防御者策略中，被評組織的慶祝目的相對優先性越高，則公眾滿意度越高。學習目的的相對優先性對被評組織的滿意度也有積極影響，但是其偏回歸系數較之于慶祝目的要小。值得注意的是，受教育程度越高的答卷者認為公眾滿意度越低，表明被評組織因對公眾滿意存在不同的理解而影響滿意度的感知e

在公眾信任模型中，應激者策略的影響顯著。其中，控制和評價目的的相對優先性越高，則被評組織感受到的公眾信任越強。被評組織認為，在行風評議中嚴格貫徹上級和組織方的意圖，關注評價和控制目的，有助于提高公眾信任。同時，前瞻者策略中的宣傳目的優先性和防御者策略中的學習目的優先性也表現出對公眾信任的積極影響。年齡、教育等度和等級等控制變量對模型中自變量的偏回歸系數影響并不顯著，也沒有明顯提高模型的調整判別系數。

不同模型對本研究有關假設的支持情況為：在回應性模型中，H1、H3、H5得到了支持；在滿意度模型中，H2、H6得到了支持；在公眾信任模型中，H1、H2得到了部分支持。不同的模型中，策略內容對績效影響存在的差異支持了H7?？赡艿脑蛟谟?，由于公共組織的目標是多重的，這些目標分別具有受長期、中期和短期行為影響的特征。有時，長期目標的實現需要以犧牲短期目標的實現為前提，而短期目標的實現則可能妨礙長期目標的完成，因此，不同維度的績效之間出現“此消彼長”的趨勢。

由于在公共服務評價中，不同的迎評策略可能是被評組織理性選擇的結果，因此，對于公共服務評價的制度設計者而言，應該把被評組織“迎評策略”和績效之間的關系作為完善政策的依據，通過調整測評指標等途徑將政策意圖準確傳遞給被評組織。目前行風評議中滿意度是廣為采用的指標。本研究的分析表明，滿意度受防御者姿態的影響顯著，受前瞻者姿態的影響不明顯。而在目前，國務院糾風辦的政策指向強調行風評議應該把落實整改、解決問題貫穿于評議工作的全過程，即強調改進目的。由于滿意度對改進目的并不敏感，因此行風評議在一定程度上存在測量目的與考核指標之間的脫節。本研究建議未來行風評議突出對回應性指標的評價，引導被評組織以前瞻者姿態參與行風評議，通過切實的績效改進提高公共產品和服務的質量。

六、結論

通過比較發現，在行風評議這一我國典型的公共服務評價過程中，被評組織的前瞻者策略能夠突出提高組織的回應性；防御者策略能增加公眾滿意度；應激者策略能夠改善公眾信任。公共組織的策略內容對不同維度的組織績效的影響存在差異。本研究的不足之處是：僅探討了不同策略內容對組織績效的影響，而未能直接分析其他組織特征因素同策略內容的關系，尤其是組織已有的績效水平同策略內容之間的聯系。未來研究中，被評組織已有的排名歷史可能成為一個重要分析對象。同時，本研究未能將戰略舉措(Strategic Action)納入模型之中，未來研究可以嘗試進一步探討策略內容、戰略行為與績效問的關系，進一步豐富公共組織的戰略理論。

責任編輯葉娟麗