公共政策的負外部性及其補償機制研究

張曉勇

摘 要:我國改革過程中存在的許多社會問題主要是由公共政策的負外部性造成的。我們必須正確認識和對待公共政策的負外部性問題,建立起對公共政策負外部性的防范和應對機制,有效地化解社會矛盾,降低社會風險,為繼續深化改革排除障礙,做好鋪墊。

關鍵詞:公共政策;負外部性;補償機制

中圖分類號:D630 文獻標志碼:A 文章編號:1002-7408(2009)07-0028-03

公共政策的負外部性不可避免,并具有很大的社會危害性,這就要求政策制定者抱著一種求真務實的態度,切實負起責任,認真面對公共政策負外部性,切實重視由它帶來的社會問題。我們對于公共政策的負外部性所引起的損害和后果,要認真調研,并建立起認真負責的、行之有效的補償機制,對于在改革過程中的利益受損者給予一定的補償,并使之制度化、規范化,從而解決公共政策實行過程中的后顧之憂,化解社會矛盾,降低社會風險。

一、公共政策的外部性及其負外部性

“公共政策是對全社會的價值做有權威的分配?！?“公共政策就是政府機構和他周圍環境之間的關系”,“凡是政府決定作的或不做的事情就是公共政策”,我國學者認為“公共政策是政府作為或不作為的行為”,“公共政策是政府所采取對公私行動的指引?！盵1]從公共政策的概念中我們可以看出公共政策是政府對社會資源作一種權威性的分配,這種分配的過程也是政府選擇的過程,政府有多種選擇?！霸诨ヌ娴男袆臃绞交虿呗灾g,一種選擇的收益就是另一種選擇的機會成本,而它的成本又是另一種選擇的機會收益?！盵2]公共政策有很強的利益傾向,“任何政黨、政府在本質上都是特定階級的代表,他們所要實現的目標,所期望的行動必須符合該階級的利益,因而,政策也勢必體現并服務于這種階級利益?！盵1] “任何一項政策的執行,都有利有弊、有得有失,即都是正效益和負效益的統一。想要每項政策都有得無失,有利無弊,是根本不可能的?！盵3]65“一項政策并不總是符合所有人的利益,有時需要部分對象為了全體利益做出某種犧牲,付出巨大代價或努力?！盵1]63根據外部性的概念和政府行為外部性的特點,筆者認為公共政策的外部性是指公共政策為克服市場失靈而提供公共品時所引起的意外副作用,是通過改變交易規則或產權控制從而改變市場外部性,造成相應成本和收益轉移的現象。與市場主體的逐利行為必然產生外部性一樣,政府為彌補市場缺陷而制定得公共政策也必然產生外部性。根據公共政策行為效應的不同性質,公共政策的外部性可分為正的外部性和負的外部性。公共政策的正外部性是指公共政策提供的公共品彌補了市場供給的不足,為社會生產和消費創造了良好條件,提供了“無需補償的收益”,促進了社會福利的提高。公共政策的負外部性是指公共政策公共品的供給行為產生的對自然生態平衡、社會環境、市場運行的負面影響,即對相關社會成員“強征了不可補償的成本”,降低了社會福利水平。公共政策的外部性和負外部性有助于我們更好地把握公共政策的概念,在制定和執行公共政策時,要充分認識和考慮公共政策的負外部性,公共政策的外部性和負外部性概念的引入,有助于分析和解決這些問題的產生,減少市場失敗,更減少政府的失敗。

二、建立公共政策負外部性的補償機制的必要性

公共政策的負外部性具有很大的危害性,主要表現在兩個方面:一方面是加大了社會的風險,另一個方面式構成了改革的巨大阻力。這兩個方面的危害導致的結果最終會影響經濟的發展和社會的穩定。

我國目前正處在轉型時期,改革也處在關鍵時期,能否走好這一步,取決于一個穩定的社會環境。我國在改革頭30年所實行的公共政策已經造成了一定的社會問題:貧富懸殊,兩極分化,弱勢群體日益邊沿化,城鄉二元對立,群起事件不斷等等。這些問題都影響到社會的穩定、影響到公共政策的合法化、影響到改革的繼續進行和深化。為了建構和諧社會、減小阻力,化解社會風險,有必要建立補償機制,對公共政策的負外部性造成的利益受損者給予必要的補償。胡鞍鋼在1997年9月就提出了對改革過程中的利益受損者給予補償的看法,他認為“改革并非像人們想象的那么容易,一股就靈,一賣了之,它受到兩大因素制約:一是日益增加的下崗工人的出路;二是退休職工的社保問題。在上述條件的制約下,任何畢其功于一役的激進改革都將導致社會不穩定。從這個意義上來看,采取更為慎重的、有步驟的漸進改革方式更符合中國的國情;對改革過程中的利益受損者給予補償,平衡各種利益集團,保障失業職工和退休職工的基本利益是十分必要的?！盵3]在我國建立公共政策的負外部性的補償機制是社會穩定與和諧的必然要求,也是可持續發展的戰略要求。

在我國建立公共政策的負外部性的補償機制是社會穩定與和諧的必然要求。目前我國的貧富分化日益嚴重,弱勢群體日益被邊沿化;東西部差距日益拉大;城鄉二元體制的日益對立;拆遷案等造成的群體事件等等社會問題日益凸顯,整個社會潛藏巨大的風險。社會穩定是壓倒一切的頭等大事,尤其是對人口巨大的中國而言。為了建構和諧社會,為改革的繼續深入和深化,有必要建立補償機制,從而化解社會矛盾,降低社會風險。

建立公共政策負外部性的補償機制也是我國可持續發展的戰略要求。我國過去的增長模式在帶來了經濟的超高速發展的同時,也帶來了種種問題:粗放型增長相伴隨著低效益,資源和能源的大量消耗、環境嚴重污染?，F在即使我們愿意再繼續這條老路,恐怕不現實了,因為支撐這種增長模式所必須的一些條件已經開始喪失了。從這種意義上說 ,我國過去的發展模式已經走到了盡頭。據國家環?？偩值馁Y料,僅2003年,中國便消耗了全球31%的原煤、30%的鐵礦石、27%的鋼材以及40%的水泥,而創造的GDP不足全球的4%。還有資料顯示,我國每公斤煤所生產的國內生產總值僅為0.36美元,世界平均值為1.86美元,而日本為5.58美元。盡管這個問題還涉及許多其他變數,但從大的方面來判斷,以目前的發展模式來實現未來20年中國經濟的持續快速發展是不可能的。我國2004年和2005年發生的“兩荒”,即民工荒和油荒,可以看作傳統發展模式走到頭的象征性標志。[4]

三、建立公共政策負外部性的補償機制的可行性

我國是社會主義國家,人民是國家的主人,國家的宗旨是全心全意為人民謀利益。這是由國家的性質決定的。我國的國家性質為實行公共政策的補償機制提供了制度上的保障。改革開放的30年是我國經濟持續高速發展的時期,我國的綜合國力大幅度提升,我國的經濟條件完全可以支持補償機制的建立和實行。我國日益強大的經濟為補償機制的實行提供了經濟上的巨大保障。近來社會各界對改革的反思,暴露出改革過程中的一系列弊病, 反思的目的不是要否定改革的成果,而是為我們繼續深化改革提供理論上的指導和支持,社會各界普遍認為應該對前一階段改革過程中的利益受損者給予補償,為我們提供了理論和思想上的支持。建立公共政策的補償機制是民心所向和眾望所歸。

1.黨和國家提供的政治保障。我國的國家性質和黨的性質決定了為人民全心全意謀利益的基本宗旨。中國共產黨始終代表最廣大人民的根本利益,中國共產黨沒有自身的利益,中國共產黨立黨為公,執政為民。每一個共產黨員和干部時刻要以“老百姓答不答應,老百姓滿不滿意,老百姓高不高興”作為自己行動的指南,時刻對照自己的行為,做一個人民滿意的公仆。我們黨和國家的性質決定了對于公共政策的負外部性傷害百姓利益的事件不能坐視不管。 建立公共政策的負外部性的補償機制勢在必行。

凡是符合廣大人民群眾利益的政策才能是正確的政策,而違背了廣大人民群眾利益的政策則只能是錯誤的政策。是否符合廣大人民群眾的利益,這正是我們判斷某個政策正確與否的一個根本標志。[1]264在政策制定中堅持從人民的利益出發的根本宗旨,這是我們黨和國家的性質決定的。中國共產黨是全國各族人民利益的忠實代表,我們的國家是社會主義國家,全心全意為人民服務,是我們黨和政府的一切工作的根本宗旨,我們的每一項政策都必須是為廣大人民群眾的利益設想,都必須符合人民群眾的利益的要求。為人民謀利益是中國共產黨一切行為的最高準則,我們黨從誕生的那一天起,就以為人民謀利益為己任,始終把它作為黨的全部活動的出發點和歸宿,中國共產黨除了人民的利益之外,并沒有自己的私利。我們黨和國家的任何政策都必須有利于推進人民的利益。堅持從人民的利益出發去制定政策,是中國共產黨區別于其他政黨、社會主義國家區別于其他國家的一個根本標志。[1]264我們黨和國家的全心全意為人民謀利益的性質,為建立我國公共政策的負外部性的補償機制提供了政治上和制度上的保障。

2.綜合國力奠定的物質基礎。改革開放以來我國綜合國力大幅提升,國家財政和外匯儲備豐裕,為建立公共政策的負外部性的補償機制提供了強大的經濟支持。2005年我國GDP達到18.23萬億,財政收入突破3萬億 。我國為了解決三農問題,給予農民取消了農業稅,國家減少收入600億,不足財政收入的1%。[5]這些舉措的實施表明我國政府有足夠的經濟實力解決好補償機制。我國政府目前已經采取措施加大對農村和農民的反哺力度, 陸續取消了農業稅,為中西部學生免去了學費和書本費,我國政府還決定在“十一五”期間把公平作為一項主要工作,逐步建立全社會的社會保障體制,醫療保險機制。我國政府的積極行動和舉措表明對公共政策的負外部性所造成的危害的重視和關心, 表明了我國建立補償機制的決心和力度,也表明我國政府有足夠的經濟實力解決好公共政策的負外部性的補償問題。

3.學術界研究與反思提供的思想導向。自2004年起社會上關于改革問題和方向的激烈爭論,被輿論普遍認為是繼1982年到1984年的第一次大爭論、1989 年到1992年的第二次大爭論后的“第三次改革爭論”。這場爭論由國企產權發端,由經濟學界迅速擴展到整個學界,并通過網絡等媒介,上升為全社會廣泛參與的一次關于改革開放何處去的大討論。新華社高級記者楊繼繩認為爭論的實質是“利益之爭”,特別是牽涉到廣大弱勢群體的利益在里面,楊帆也認為,“這次爭論的關鍵,是改革近30年的利益調整問題?！?/p>

2006年3月6日,中共中央總書記胡錦濤在參加上海代表團審議時強調,要毫不動搖地堅持改革方向,他同時還表示,要注重增強改革措施的協調性,使改革兼顧到各方面、照顧到各方面,真正得到廣大人民群眾的擁護和支持。這場大討論肇始之時,恰好是中國“十一五”規劃草擬之時。各種跡象表明,爭論對規劃的起草,比如涉及到百姓最關心的就業、社保、醫療、安全生產等領域的規劃,特別是對“效率”和“公平”這兩個價值觀之間的關系確定,有著重要影響。我國“十一五”規劃綱要指出,未來政府要“更加注重社會公平,使全體人民共享改革發展成果”。凸顯公平和共享改革發展成果,這是中國在社會發展到現階段時,對“效率優先”以及“讓一部分人先富起來”這些在擺脫計劃經濟羈絆之初提出,并發揮了重要作用的價值取向進行的階段性調整。[6]

我國30年的改革走了一條低端發展之路,浪費了巨大的社會資源和能源,危害了環境。我國在改革過程中放棄了公平底線,造成了貧富懸殊和兩極分化的現狀,社會弱勢群體被日益邊沿化。我國的城鄉二元體制的對立造成了農村和農民的生活水平降低,國內有效需求不足,影響到我國經濟的進一步高速發展。必須改變以前的發展模式,走出一條自我創新和發展的新路子。學者和專家呼吁建立全社會的社會保障機制,醫療保障制度,打破城鄉對立的二元體制,建設社會主義新農村。學者還呼吁建立整個社會的公平分配機制,對弱勢群體的關懷和救助。我國政府在“十一五”期間把以上建議都寫在了規劃里。[5]整個社會對改革的反思和討論為公共政策的負外部性的補償機制的建立提供了思想上的有力保障。

四、建立公共政策負外部性的補償機制的政策建議

1.補償的制度化和規范化。公共政策的負外部性是公共政策調整社會關系的必然結果,公共政策的負外部性不會消失,這就注定了公共政策的負外部性的補償機制的長期性和必要性。必須建立全社會的社會保障機制, 醫療保障機制,只有把這些涉及老百姓的具體制度落實到實處,公共政策的負外部性的補償機制的問題才不是一句空話。公共政策的負外部性的補償機制的規范化和制度化離不開醫療保障制度和社會保障制度等一系列制度的規范化和制度化。建立公共政策的負外部性的補償機制,就是落實與老百姓有關的具體制度,只有完善了這些配套的制度,公共政策的負外部性的補償機制也就是水到渠成了。公共政策的特點決定了公共政策的負外部性是不可能消除的,這也決定了公共政策的補償的長期性,有必要建立制度上的保證。

2.補償方法的多樣化。對于公共政策的負外部性的補償辦法應該多樣化,避免以經濟補償的單一補償方式。這是由我國的基本國情所決定的。我國的人口基數過大,盡管2005年我國財政收入3萬個億,但如果采用經濟補償這種單一的方式,對三億弱勢群體和邊沿人群的補償就是杯水車薪,一人平均一塊錢,不能從根本上解決問題。所以應該實行多渠道的補償方式。我國現階段改變城鄉二元對立的社會結構,建設社會主義新農村,就是造就社會主義的新型農民,從而激發人的積極性和主動性。

3.建立完善的補償決策機構。我國應該逐步建立起機制完善的決策機構。政策是由人制定的,但政策的長期合理性、穩定性、連續性不應受到短期人事變遷的影響。這就要求對政策負責的不僅僅是某個具體領導人,而需要是有恰當授權的機構。我國應該把公共政策的制定權限交給人大等專門機關?！爸袊教熘稿X學森20世紀80年代就提出建議,由人大主導從事長期國策和國家發展戰略的研究,并對社會民間上的各種研究做出整合以獲取共識。以我個人的理解,向國企管理層收購、國有股維持或股權分置方案,本來由人大來主導討論制定會更合理、更有包容性,也更容易為社會所廣泛接受。隨著中國法制建設的加快,我個人期待著人大能在中國一些重大問題的政策制定上發揮更為重要的作用?！盵7]總之,涉及國計民生的重大公共政策的制定應該交由專門的政策制定機構來完成,對于公共政策的負外部型所造成的危害進行補償應該形成一種長效機制。

參考文獻:

[1]陳振明.政策科學[M].中國人民大學出版社,1998.

[2]盛洪.治大國若烹小鮮[N].上海三聯書店,2004:21.

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[4]孫立平. 中國的發展走到了十字路口[J].鳳凰周刊, 2006,(8).

[5]溫家寶. 政府工作報告[N].人民日報,2006-03-06(2).

[6]鄧謹. 中國發展戰略正式轉型[N].南方周末,2006-03-09.

[7]李振勤. 確立公共政策的理性基礎看“郎咸平現象”的深 層意義[J].鳳凰周刊,2006,(7).

(責任編輯:王潤秋)