關于保障公民權利、遏制行政權力無序擴張的幾點思考

李默海

摘 要:群體性事件的發生,既有民眾利益表達機制不健全、利益表達渠道不通暢、協商民主發揚不充分的原因,還有更深刻的原因,即行政權力的膨脹、運行失范,侵害了公民權利。所以,解決因公民權利受到侵犯而發生的群體性事件,還應在遏制行政權力膨脹上多下功夫。

關鍵詞:群體性事件;行政權力;公民權利

中圖分類號:D630.9 文獻標志碼:A 文章編號:1002-7408(2009)07-0020-03

剛剛過去的2008年是群體性事件多發的一年,比較典型的有貴州甕安事件、云南孟連事件、甘肅隴南事件、重慶出租車罷運事件。這些群體性事件的發生,或多或少都與地方政府行政權力的無序擴張有關系。這里所說的行政權力的無序擴張,主要是指行政權力膨脹、運行失范違反了行政權力保障公民權利的要求。解決此類“涉政”的公共沖突事件,除了健全公民利益訴求機制、疏通公民利益表達渠道、完善利益協調機制之外,還應在遏制行政權力的無序擴張、規范行政行為、保護公民權利上多下功夫。

地方政府行政權力的無序擴張,與地方政府領導專注于GDP的增長、熱衷于招商引資、醉心于鋪陳項目有關。在眼前利益驅動下,他們不顧行政權力的法律限制,任由行政權力侵犯公民權利:強行拆除居民的房屋,圈占農民的土地。行政權力侵犯了公民權利,地方政府領導還不允許公民通過正當的途徑維護自己的合法權利,想方設法阻撓公民上訪反映問題,表達他們的利益訴求。據《新京報》報道,2008年10月,山東新泰一農民赴京上訪時,被鎮政府人員抓回送進精神病院20余日,簽下不再上訪的保證書后才被放出。動用行政權力,把上訪人關進精神病院,由此可見我們的一些地方政府領導是如何“保障”公民權利的。更有甚者,有的地方政府領導還縱容被舉報人毆打舉報人。據《中國青年報》報道,2008年10月15日,河北邯鄲市河東村一退休村支書帶領4名村民到北京舉報現任村支書違法占用村里的土地、占用賠償款數以億計等經濟犯罪問題。邯鄲市叢臺區委、政府領導得知消息后,派信訪局、鄉領導進京接訪,被舉報人隨后也帶著10多名打手同時追到北京。當著信訪局長、鄉黨委書記的面,三個打手對退休村支書又打又罵,把這位退休村支書打得身體高位截癱,死在醫院里。

我們知道,行政權力與立法權力、司法權力、軍事權力、外交權力等共同組成國家權力的主體。行政權力是一種執行權力,應該說,行政權力從其產生的那一刻起就進入了一個不斷演變、發展、擴張、滲透的過程。如果不加以限制、規范,行政權力在擴張、滲透的過程中就會出現運行失范,進而危害公民權利。為了保護公民權利不受行政權力的侵犯,現代國家設計出一套諸如主權在民、權力分立、法治、有限政府等限制、規范政府行政權力的原則和制度,這套原則和制度可以稱之為一個國家的憲政制度。憲政,就其本質上來說,就是用法律限制和規范政府行政權力、保護公民權利的。

由于行政權力的執行特性,在現代社會,大多數國家實際上都貫徹行政權力優先的原則,發展中國家和發達國家均不例外。也就是說,發達國家和發展中國家一樣,都存在著行政權力擴張的問題。所不同的是,發達國家行政權力擴張是有序的,而許多發展中國家行政權力的擴張則呈現混亂無序的狀態。發達國家的行政權力在擴張的同時,其憲政制度也在發展、完善著,成熟的憲政制度約束、限制著行政權力,使其運行不會出現失范狀態,不會危害到公民權利;相反,發展中國家的行政權力在擴張的同時,卻始終難以建立起成熟的憲政制度。沒有成熟的憲政制度,就不能有效制約行政權力,行政權力的擴張也就難免不會出現失范狀態,現實社會生活中出現許許多多行政權力侵犯公民權利的現象也就不足為奇。

近年來,我國地方政府行政權力的擴張呈現一種愈演愈烈的無序勢頭。出現這種勢頭,與一些地方政府領導把發展這個黨執政興國的第一要務當成“惟一”要務有很大關系;更為主要的,地方政府行政權力的無序擴張還與我們國家的憲政制度建設、法治建設滯后有關。在行政權力不能得到法治有效制約的情況下,行政權力的擴張就是無序的,就是失范的,發生行政權力侵犯公民權利的事情也就不可避免。

在國家權力與公民權利二者的關系上,是公民的權利產生國家權力,公民通過行使選舉權產生政府,政府才具有合法權力;“人權和公民權是公共的契約”[1],實現和保障公民權利是國家權力存在的目的,包括行政權力在內的一切國家權力只不過是手段、工具而已。行政權力的擴張必須有利于實現和保障公民權利,這一點是政府的終極價值,也是政府奮斗的最高目標。政府如果偏離了其終極價值和奮斗的目標,政府存在的正當性就會受到人們的懷疑。一旦政府存在的正當性受到人們的質疑,人們就有理由相信政府所有的行政行為已不代表他們的利益,政府的行政權力就不會轉化為權威,沒有權威的行政權力就不會得到民眾的認同,就會受到民眾的抵制。民眾如果失去了對政府的認同,就會尋找機會發泄對政府的不滿,政府的小過失或政策失誤都有可能帶來民眾大規模的抗議運動。為什么隴南一次最初30余人的上訪會最終演變成一場上千人參與的群體性事件?隴南市政府行政的正當性受到部分民眾的懷疑,應是主要原因?？陀^地說,當前許多地方政府尤其是縣鄉兩級政府都不同程度的存在正當性危機。政府的正當性處于嚴重危機狀態,社會就不會和諧,政治也不會穩定。

要追求社會的和諧、政治的穩定,必須提高民眾對政府行政權力的認同度;而要提高政府行政權力的認同度,就要實現和保障公民權利。由于行政權力非常直接地作用于人們的日常生活,關系公民權利最經常也最寬泛,當前,實現和保障公民權利,所要做的最主要的工作就是遏制政府行政權力的無序擴張、規范政府行政行為。

要遏制政府行政權力的無序擴張、規范政府行政行為,地方政府領導首先要轉變發展觀念,堅持科學發展觀?？茖W發展觀堅持以人為本,就是以最廣大人民的利益為本。利益即權利,“以人為本”,我們的理解是以保障和實現人的權利為本,科學發展的目的是為了更好地實現人的權利。人權內容包括在公民權內,現代公民權的概念源自民族—國家:在民族—國家中,特定的權利和義務被賦予處在它的權威之下的個體。獲自民族—國家的現代公民權利通常包括公民的民權(言論和遷徙自由、法治)、政治權利(投票、競選公職)、社會權利(福利、失業保障、醫療保障)。[2]科學發展觀不但指明了發展的目的,而且解決了如何實現這些權利的問題(這些權利不僅要寫在法律上,更要落實到實際行動中),即發展社會主義民主政治、發展社會主義市場經濟、注重社會建設、推動文化大發展大繁榮的統一。按照科學發展觀的要求,要實現公民的權利,地方政府不能搞單打一,尤其不能僅僅抓經濟建設。如果僅僅抓經濟建設,忽視其他方面的建設,公民的民權、政治權利、文化權利不但不能實現,公民的社會權利也要受到影響。有人也許會問,經濟建設搞上去了,難道不有利于社會權利的實現嗎?國家和地區經濟搞上去了,老百姓不一定就跟著富裕了。前蘇聯國富民窮的事實,是對這個問題最好的回答。還是孫中山說的好:“要必民能治才能享,不能治焉能享,所謂民有總是假的?！痹诿裼?、民享和民治中,民治是核心。在公民的政治權利不能得到有效保障的前提下,經濟建設的成果也很難有保障,不知哪一天又被別人給拿走了。

再說,有些地方政府發展經濟的做法實在是與科學發展觀要求的相去太遠:破壞了環境,浪費了資源,不講究發展的質量和效益,不注意全面協調可持續的發展。更有甚者,有些地方政府領導為了追求“面子工程”,大搞開發區建設,圈占農民土地,強拆居民房屋,以嚴重侵犯公民財產的方式來換取所謂的“經濟發展”。眾所周知,生命權、自由權、財產權是公民最基本的人權,尤其在現代社會,財產權已成為維護生命權、自由權不可缺少的基礎和保障,侵犯公民的財產就是侵犯他們的自由與尊嚴。一旦公民的財產被政府侵犯而又無法得到司法救濟,公民的生命和自由便無從談起。

其次,要在各級政府領導干部中樹立和加強公民權意識。我國政府行政過程中所發生的種種行政權力侵犯公民權現象,反映出一些政府領導的公民權意識嚴重缺乏。公民權意識和法治意識的淡薄,是造成行政主體不能正確對待公民權、隨意侵犯公民權的一個重要原因。目前,在政府領導中樹立和加強公民權意識、有限政府意識和法治意識,是我國遏制行政權力無序擴張、提高依法行政水平的一個重要措施,可以這樣說,政府領導心目中的公民權意識、法治意識、有限政府意識的強或弱直接決定著政府依法行政水平的高或低。假如新泰和邯鄲的政府領導具有最起碼的公民權意識,就不會把上訪人關進精神病院,也不會眼看著被舉報人毆打舉報人。當前,在一些政府領導意識中還殘存著人治觀念、治民不治官觀念、權力本位觀念、官本位觀念、法律工具主義觀念等等,這些觀念都與保障公民權是政府應履行的義務格格不入。各級政府領導能否樹立起穩定的公民權意識、法治意識、有限政府意識,也是衡量我們國家是不是徹底法治國家的重要標志。依法治國不能僅停留在紙面上,不能僅停留在口頭言語上,要落實到各級政府具體的行政行為中去。政府要依法行政,各級政府領導樹立公民權意識是前提。

再次,要建構“強化市場型政府”。美國經濟學家曼瑟·奧爾森認為,一個政府如果有足夠的權力去創造和保護個人的財產權利、并且能夠強制執行各種契約,與此同時,它還受到約束而無法剝奪或侵犯私人權利,那么這個政府便是一個“強化市場型政府”。[3]“強化市場型政府”是保障公民權利(尤其是個人財產權利)的政府。要保障公民的財產權利,政府必須“有所為”和“有所不為”。政府的“有所為”是指政府必須在公民個體之間、公民與團體之間、團體與團體之間扮演好一個公正無私的仲裁者角色,嚴格執行各種契約和法律,尤其不能制造霍布斯筆下弱肉強食的自然狀態;政府的“有所不為”是指政府嚴格府依法行政,政府的行政權力不能突破法律的限制,尤其不能做出類似土匪強霸、強占、強搶別人財物那樣侵犯公民財產權利的事情。奧爾森認為,權力可以帶來繁榮,促進經濟增長,也可以帶來衰落,造成經濟的停滯。長期、穩定的民主制下有可靠而界定清晰的個人權利,能夠實現快速而持續的經濟增長,進而會為社會帶來極大豐富的財富;相反,個人權利界定不清楚、不可靠的制度不會實現經濟的快速增長或收入水平的提高。社會中有清晰且可靠的個人權利,個體從事生產、投資和互利性交易的強大動機才能出現。中國改革開放30年,經濟建設取得巨大成就,經濟上的成功歸因于發展社會主義市場經濟,而市場經濟又是基于保障個體權利(再次說明特別是財產權)的經濟。我們這個社會正是有了界定清晰、可靠的個人權利,才調動起億萬中國人民極大的生產、投資、發展的積極性。假如我們仍舊生活在“一大二公”的計劃經濟體制中,國家的經濟會取得那么輝煌的成就嗎?激勵是經濟績效的根本決定因素,“一大二公”的計劃經濟體制對個體從事生產性活動不能提供回報性激勵。當前和今后,各地要想促進經濟又好又快發展,地方政府所要做的重要工作仍然是積極建構“強化市場型政府”,唯有如此,人們才有生產、投資的積極性,才會促進地方的經濟發展。設想一下,假如一個地方黑惡勢力橫行,政府也不能嚴格依法行政,生活在這里的人們普遍沒有生命、財產安全感,又有誰還會來這里投資辦廠,又有誰還會產生生產勞動的積極性?

處于經濟政治轉型期的中國,幾乎所有的社會領域里邊都存在著腐敗現象,在這些腐敗現象中,尋租性腐敗是最主要的腐敗;而尋租性腐敗對公民權利造成的侵害也是最嚴重的。建構“強化市場型政府”, 還有助于克服尋租性腐敗。這是因為:為了保障公民權利不受侵犯,“強化市場型政府”要求政府必須在法律的規制下介入市場,必須在保證公民權利不受侵犯的前提下與市場發生關系;政府做到了這些,就避免了政府利用自己的權威和權力,以犧牲公共利益為代價來滿足特定人物的需要。

最后,要加強對行政權力的監督。行政是政府對公民直接行使權力的活動,行政權力是直接與公民交往的權力,與公民的日常生活聯系最為密切,公民的衣食住行、生老病死都需要借助于行政權力。一旦行政權力控制了人們的生活,也就等于控制了人們的行為和意志,從而,人們就處于不自由狀態。權利與自由又總是密切相連,因為有些自由本身就是公民應享有的權利?，F在,我們并不追求“管得越少的政府就是好政府” 的做法,這是對行政權所持的消極態度。對行政權的積極態度應是:為了保障公民權利的實現,行政權力作為一種公共權力要為社會提供更多更好的公共物品和服務。行政權力為保障公民權利的實現創造各種條件,但如果僅由于此原因認為不需對行政權加以監督,則將使公民權利又處于一個無保障的境地。因為,政府在為實現公共利益而行使行政權力時,有可能給公民個體權益造成傷害。不可否認,隴南市政府關于隴南行政中心搬遷問題的行政行為是出于實現公共利益目的,但我們也不能不看到這項行政行為的確損害了部分公民的利益。正如哈耶克所說:“今天對個人自由形成威脅的不是民主議會可以有效運用的權力,而是民主議會移交給實現具體目標的行政當局的權力?！盵4]所以,加強對行政權的監督是保障公民權利的需要。

我們正在發展社會主義市場經濟,正在建設和諧社會,妨礙社會主義市場經濟徹底建立的是黨政權力機關愈來愈嚴重的腐敗,影響社會和諧的是頻繁發生的社會群體性事件。不管是黨政權力機關的腐敗,還是社會群體性事件,均與公共權力(特別是行政權力)侵犯公民權利有著直接或者間接的關系,因此,中國要徹底建立社會主義市場經濟、構建和諧社會,必須保障公民權利;要做到這一點,就要遏制行政權力的無序擴張。要遏制行政權力的無序擴張、保障和實現公民權利最終還是要建立起成熟的憲政制度。因為,按照政治學的基本原理,只有建立起成熟的憲政制度,才能防止行政權力被政府粗暴地濫用,才能隨之建立起有效的法制和司法體系,從而保障和實現公民權利。

參考文獻:

[1][美]菲利克斯·格羅斯.公民與國家——民族、部族和族 屬身份[M].北京:新華出版社,2003:261.

[2][英]恩勒·伊辛,布萊恩·特納.公民權研究手冊[M].杭 州:浙江人民出版社,2007:4.

[3][美]曼瑟·奧爾森.權力與繁榮[M].上海世紀出版集團 上海人民出版社,2005:3.

[4]王學輝,宋玉波.行政權研究[M].北京:中國檢察出版 社,2002:341.

(責任編輯:王潤秋)