我國立法提案程序中的利益表達機制研究

吳　芳

摘 要:立法提案程序作為立法的啟動程序,直接決定著哪些社會問題能夠進入立法者的視野,可能予以法律規制。在立法資源有限的情況下,要確定最有立法價值的議題,就應當通過立法提案程序中多元的利益表達機制進行充分博弈和篩選。當前我國立法提案程序中的利益表達基本為機關提案壟斷,要打破這種單一的格局,就必須轉變國家主導主義的立法理念、改革立法規劃制度、擴大立法提案權主體的范圍。

關鍵詞:立法提案程序; 立法提案權;立法提案主體; 利益表達機制

中圖分類號:D920.1 文獻標志碼:A 文章編號:1002-7408(2009)07-0092-03

一、問題的提出

立法提案是指正式立法程序中享有立法提案權的機關、組織或人員按照法定的程序和方式向特定的立法機關提出的關于制定、修改、廢止某項法律法規的動議,是正式立法程序的啟動環節,對什么樣的社會問題能夠正式進入立法者的工作日程具有決定性意義。立法資源的有限,使提案程序必須篩選出最有立法價值的議題,所以提案程序中暢通、多元的利益表達機制至關重要。

根據以《立法法》為主導的涉及中央、地方人大及行政立法程序的法律文件,我國立法提案程序在制度設計上體現出多元利益表達的基本格局。提案主體除基本涵蓋了所有類型的國家機關外,一個人大代表團、一定數量的人大代表或人大常委會組成人員都有立法提案權。這樣,既能夠從國家管理的角度,又能借助人大代表的兼職性,使民間現實生活中民眾最為關注的問題及時地進入立法程序。但考察現行立法提案程序的實際運作,我們發現至今沒有一部法律的制定或修改是真正由某個代表團或者30名以上代表聯名提出,然后直接進入審議和表決程序的,也即都無一例外地是由各類機關主體提案,且主要是由政府提出的,例如全國人大審議通過的法律案中由國務院提出的通常占70%以上。而在地方立法中也基本如此?？梢娭贫仍O計中的多元表達機制嚴重受阻,基本為機關提案壟斷。過分依賴政府提案,除會造成部門立法的種種弊端之外,更大的問題是公民、各類社會團體、依職業行業等各種標準劃分的社會利益階層,既無法直接又無法間接通過其代表參與到這一程序中。缺失了多元表達,議題之間的充分博弈更無從談起,立法議題的價值就難以保證。而民主參與的缺失,造成許多立法活動與社會需求脫節,削弱了社會對立法的認同度,進而影響法律的實效性。所以,立法提案程序中暢通、多元的利益表達機制的完善是提高立法質量、實現立法民主的一項必須完成的課題。

二、我國立法提案程序中的利益表達機制存在的問題

1.人大代表、代表團提案與機關提案在程序上的差別待遇。以全國人大法律案列入會議議程的程序為例(地方人大與此雷同),據《立法法》第12條的規定,人大常委會、國務院、中央軍事委員會、兩高等機關提案,不必經過任何審議,“由主席團決定列入會議議程”,這一規定,對于主席團而言是義務性的,也就是說主席團不能不也不會不將此類法律案列入議程。[1]而據《立法法》第13條的規定,“一個代表團或者三十名以上的代表聯名,可以向全國人民代表大會提出法律案,由主席團決定是否列入會議議程,或者先交有關的專門委員會審議、提出是否列入會議議程的意見,再決定是否列入會議議程?！?實踐中這一規定基本成為代表提案的程序終結者。因為短暫的會期,眾多事前安排好的議事項目使人大的各專門委員會不可能拿出合理的時間和精力來就眾多代表提案進行審議,即使審議認為應當列入,恐怕也已來不及了。對于代表提案的處理往往是在會后由與提案相關的政府部門對代表給出程式化的答復,如現在尚不具備立某某法的條件等。這種程序上的差別待遇使代表提案啟動立法程序的機會遠遠不及機關提案。有的學者對這樣的程序設置提出了嚴厲的批評,認為“這里暴露的是國家對于體現于法律案中的公民智識或動機之蔑視或不信任、恐懼或防范?！盵1]

2.代表聯名及代表團提案難以達到啟動立法程序的要求。首先,應當承認當前越來越多的人大代表開始認識到自己參政議政的職責,不再將人大代表看作一種榮譽,并欲積極行使這一職權,但又遭遇另一大難題:我到底代表哪些選民的利益?怎樣征集民意?由于我國選舉制度上的原因,代表與選民之間的代表與被代表關系非常模糊:一個人大代表是代表原選區的選民的利益,還是代表全體人民的利益?這就造成代表即使想要傾聽收集民意也無從著手,以至于有人大代表自費在報紙上登廣告向社會征集議案,此舉多少反映出他的無奈和角色的尷尬。所以大多數代表的立法提案,往往囿于自身生活經歷、有限的信息和知識而提出,缺失代表性而難免膚淺狹隘。其次,人大代表的兼職性對其能夠提出內容、形式符合規范要求的立法提案來說幾乎是致命的。按照法律規定能夠啟動立法審議程序的立法提案必須是比較成熟的法律草案,無論內容還是形式上有很高的要求。這不僅需要提案人投入大量的時間精力而且必須具備相當的法律專業知識和與所提法案相關的其他專業知識,這對于專職代表都非易事,兼職代表除非是某方面的專家且能夠并愿意進行大量的資源投入,否則根本不可能提出符合要求的法律草案。毫無疑問絕大多數代表根本不具備這些條件,其提出的提案無論以代表聯名還是代表團提案的形式都會因達不到要求,而被排除在正式審議之外。

但值得關注的是近年來人大代表的議案質量無論從內容到形式的規范性上都有了很大的提高。2005年的十屆人大三次會議中沒有一件議案被轉為建議、批評和意見,全部符合規范要求;[2]2007、2008年人大會議秘書處都對代表提案給出了很高的評價:議案的內容更加完整、規范,案由、案據清楚,許多法律案有法律草案文本,代表們對擬訂和提出議案進行了較充分的論證等。[3]但遺憾的是,所有可以找到的資料顯示,對于歷屆人大代表的這些議案都作出了相似的最終處理:“沒有需要列入本次大會審議的議案,大會秘書處建議將代表議案分別交由全國人大有關專門委員會進行審議。各有關專門委員會審議后,將依法分別向全國人大常委會提出代表議案審議結果的報告?！盵3]為什么幾千名來源于全國各地、來源于社會各階層應該最有代表性的代表經過“認真調查研究、充分論證”的議案卻是“沒有需要列入本次大會審議的議案”如果那么多代表議案都不是大會所需要的議案,那么大會需要的議案從哪里來呢?

3.立法規劃制度成為提案程序多元利益表達的制度瓶頸。由于人大及其常委會期會制的限制,事實上一般不會因為審議中的爭議而對草案進行實質性的修改,所以立法實踐中的草案形成過程是極其復雜和關鍵的。以全國人大的立法草案形成過程為例,一般經歷以下幾個階段:(1)制定立法規劃、年度立法計劃。(2)建立起草班子,(3)進行調查研究。(4)形成草案框架和對主要問題的意見。(5)起草條文。(6)征求各方面意見。(7)形成送審稿并由提案機關對送審稿進行審查,討論通過。(8)由提案機關討論決定,形成正式的法律案。[4]從人大的機關提案及其相應的法律草案這樣的實際形成過程,就不難理解為什么代表提案無論反應了社會上多么急切的立法訴愿,無論多大程度上符合了啟動立法程序的有效要件都不會是大會“需要”的提案。因為代表議案若不符合立法規劃所確定的本次會議的立法任務都不會是大會“需要”的,即便是代表有針對性地對列入本次會議議程的立法項目提出議案。那些事先耗費了巨大資源經過調研、討論、審查的“官方草案”早已填滿會議的日程,所以代表提案自然不會被大會所“需要”。究其原因,現行的立法規劃制度實質上取代了整個提案程序,使提案權(包括機關提案權)被吞并,被虛置了。

立法規劃,是立法機關為了有效、有序立法所制定的用于指導立法的措施、步驟、安排及籌劃。[5]80年代至90年代改革開放后,立法需求的膨脹和立法資源的稀缺這一對矛盾空前緊張,而科學的立法規劃無疑能起到均衡立法結構、優化立法次序、調控立法供求關系的作用。于是自1991年11月七屆全國人民代表大會常務委員會嘗試編制立法規劃始,至今從全國人大、到地方各級有立法權的人大和政府都形成了編制五年立法規劃、年度立法計劃的慣例。從立法實踐來看在立法規劃內的立法項目,只要能順利起草完成,法案的通過一般就不成問題,而立法規劃外的立法動議,即使依法定權限、程序提出往往都很難進入立法議程。如此一來立法規劃事實上成為了絕大多數立法的起點,而這樣一個關乎一部法律案生死存亡的程序, 2000年出臺的《立法法》卻未將其列為正式的立法程序,至今仍以“慣例”的非正式程序形式存在,如此一來立法規劃、立法計劃編制程序也一直是粗疏的、柔性的且從中央到各地方都不統一。而在立法規劃、計劃編制的實際操作中,立法項目征求意見的范圍基本上局限于國家機關,這很大程度上是由于立法項目一旦被列入規劃、計劃就成為必須完成的立法任務,所以編制者在編制之初就要確保每一個立法項目有確切的負責起草并有提案權的“責任人”,而這種“責任人”的角色擁有提案權的代表難以承擔,有提案權的國家機關無疑是最佳人選。這種單一的部門參與,不可避免地使立法項目的選擇更多的體現了國家管理的需要,卻基本不能反映來源于社會的多元利益要求。至此,我們就不難理解為什么說立法規劃制度成為了立法提案程序中多元利益表達的制度瓶頸。

綜上可見,由于立法規劃制度的立法預設、立法程序中代表提案與機關提案的差別待遇、人大代表本身的代表性模糊、兼職性等各方面的原因,使現行的立法提案制度設計中的利益表達的多元性基本喪失,這無疑從立法的起始階段就埋下立法與社會需求脫節的隱患,同時作為社會穩定機制之一的社會多元訴求通過立法程序進行有序表達的渠道被阻滯。

三、我國立法提案程序中的利益表達機制的完善

完善轉變過分強調國家主導的立法理念,改革立法規劃制度,擴大立法提案權主體范圍,實現立法提案的利益表達多元化。

1.轉變國家主導主義的立法理念。在前文分析的眾多導致立法提案多元利益表達機制失效的原因背后,更深層次的原因是我國長期以來對立法活動持國家主導主義的理念,即由國家根據一定時期要實現的社會目標、政府的工作重心等確立立法的方向和進程。應該承認在法律體系基本空白、社會多元利益格局尚未形成、民眾缺乏對自身利益所在的基本認識和相應表達意識的情勢下,這種立法理念的選擇是必然也是最有效率的。但經過三十年的改革開放,社會情勢已經產生了巨大的變化。(1)政治國家與市民社會的二元結構已初步形成,市民社會的需求與政治國家確定的目標、工作重心會出現偏差。如果因為某一群體的利益訴求因與一定時期的政府目標不夠貼近就被忽視、擱置,很可能導致這部分利益訴求會以非理性的方式表達出來。例如許多地方以類似的方式、類似的理由出現的出租車罷運事件,就是一個典型的利益表達不暢個案體現。(2)社會多元利益格局的分化與沖突,使各利益群體意識到通過立法對自身利益的確認保障至關重要,因此民間的立法參與意識大大增強。例如《郵政法》的修改過程中,國內外的快遞公司、貨運代理企業在京召開研討會,抵制草案為郵政企業設立霸王條款。(3)民眾參與立法的能力大大提高,使國家包辦立法的思想和做法缺失了技術層面的理由。如前文所述代表議案質量的不斷提高,更有專家學者提出的議案,具有相當的學術權威性。而且網絡等新的信息技術手段為民眾直接進行立法提案提供了技術支持。因此,國家主導主義立法理念已經不合時宜,這就要求在立法提案程序及一系列的立法活動中體現出對生發于民間的立法訴求應有的足夠的尊重,而不能一味地只站在管理者的角度,以公共利益的名義壓制、忽視民間的各種聲音。

2.改革立法規劃制度。立法規劃制度施行以來,對我國能夠在較短的時間內,利用有限的立法資源建立起一套較為完整的法律體系功不可沒。但由于其根植于國家主導主義立法理念,是在民主與效率的價值沖突中偏重效率的制度選擇,運行至今其強實效性與弱程序性的矛盾、非正式程序的性質、簪越正式程序的現實結果及成為了部門利益不正當擴張的途徑等諸多明顯的制度缺陷和操作中的不合理,使我們必須對這一制度進行改革。我認為,首先要弱化其“強指令性”,改變立法規劃是法案進入審議程序必經關口的現實狀況。應通過增加立法規劃中項目,并允許規劃法案與非規劃法案在正式程序中進行博弈、優勝劣汰,既不喪失立法規劃的國家立法指導性,又避免越俎代庖,同時一些規劃外符合社會現實的立法需求的立法項目,才有機會通過人大代表提案或其他法定民間主體提案的方式啟動立法程序,為實現立法提案程序利益表達多元化提供可能性。其次,要將立法規劃由非正式程序轉為正式立法程序的一個階段,促使立法規劃制定程序的法定化和統一化,增強透明度。在弱化立法規劃的指令性的同時,增強其程序性是解決“強實效與弱程序性”矛盾的必然選擇?，F實中立法規劃的“半暗箱操作”的制定過程成為政府部門基本壟斷立法規劃項目,遏制多元利益表達與博弈的制度優勢,所以如果立法規劃在一定時期內仍舊需要保有其相當的實效性,就必須盡快制定統一的立法規劃程序規范,否則實在有違立法民主的基本要求。

3.擴大提案權主體范圍。在切實保證現有的各類立法提案權主體真正行使立法提案權的同時,要進一步擴大立法提案權主體的范圍,這既是我國政治體制的應有之意也是現實的迫切需求。首先,應規定達到一定數量的公民可以聯名提出法律議案、草案。世界上許多國家都有類似的規定,我國作為為數不多的人民當家作主的社會主義民主國家,公民享有直接的立法提案權應該是社會主義民主的廣泛性、真實性的體現和要求,是社會主義民主的題中之意。同時20世紀興起的協商民主理論指出代議制的種種不足,需要一定的直接民主方式對代議制進行補充修正,而我國人民代表大會制度的諸多不完善之處也正是立法提案現狀的制度性原因之一,所以應賦予一定數量的公民就共同的某種立法意愿進行直接表達的權利,并規定具有可操作性的程序,在體現社會主義民主的真實性和彌補人民代表大會制度不足的同時實現立法中利益表達的多元。其次,立法提案權主體應增加中國共產黨、各民主黨派、共青團、工會、婦聯、行業協會等各類合法的民間團體和社會組織。理由如下:第一,事實上我國最初的修憲動議均由中共中央提出,修憲的內容也由其決定,而從憲法到立法法都未明文規定政黨享有立法提案權,所以在中國共產黨的這項重大權力遭受于法無據質疑的同時對其他民主黨派亦不公平。此外中國共產黨中央委員會也曾有向全國人大提出過其他法案的事實,而各民主黨派也對許多法律提案起過重要作用,因此應以法律明確賦予各個政黨相應的立法提案權,這既避免造成法律與實踐不符的混亂,也不違背現行的政治體制,豐富立法提案的多元性。第二,由于立法規劃的制定基本成為政府部門對立法項目進行立項的博弈過程,所以一個立法項目能否進入立法規劃往往取決于這一問題對應的職能部門的職權范圍、影響力、部門利益等因素,而與真實的社會中立法需求有偏差甚至脫節。有的需要立法調整的問題,因無相應的主管部門而基本不可能進入立法者的視野;有的由于主管部門影響力小,即使有迫切的立法需求,卻遲遲未予立項,例如2002年《草原法》的修訂可以說是被沙塵暴刮進立法規劃的;更多的是一個問題多頭管理,且職責不清,導致或爭搶或推諉立項的混亂局面。前文提到的出租司機罷運事件,也可以說是出租車司機群體的合理利益訴求長期不能通過主管職能部門反映為相應的立法訴求和受到法律合理關注與調整的必然結果,而類似現象的普遍存在,使我們必須認識到必須盡快打破這種部門立法的片面性、狹隘性的,通過立法提案程序多元利益表達和博弈機制的切實運行,篩選出更切合社會需要的法律議案。第三,隨著市場經濟的逐步建立,社會利益分層多元格局的明晰,及社會主體權利意識的增強、與國際接軌的步伐加快、地區發展不平衡等原因,各類社團如各種協會、聯合會、基金會等近年來數量急劇增加,力量也逐步強大。這些社團為社員的利益或某種公益事業,積極參與政治生活,與政府的相關部門交涉、談判,代表著一種新的利益表達主體類型,成為一支不應被忽視的民主政治進程生力軍。社會團體的合法組織性、非盈利性、公益性使其能夠比較全面、理性地對其所代表群體內部紛繁復雜的利益需求進行篩選整合,提出比較完整系統的利益方案,這些方案根植于社會大眾的現實需求,往往能比較真實地反映立法的迫切性,傳達來自民間的呼聲,所以賦予社會團體以立法提案權是大勢所趨,能為激活我國立法提案利益表達多元化機制提供強大的動力。

參考文獻:

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[5]夏征農.大辭海[M].上海辭書出版社,2003:14.

(責任編輯:張亞茹)