確保權力在陽光下運行的路徑選擇

李明忠

摘 要:權力是一把“雙刃劍”。確保權力在陽光下運行,教育是基礎,要從思想上和體制上解決官本位問題;民主是根本,是防治腐敗的有力武器;法制是重點,有效預防腐敗的利器是制度法規;體制是核心,防止濫用權力必須建立合理的制衡機制;監督是關鍵,權力濫用無不根源于監督的缺失。

關鍵詞:權力;陽光運行;民主;法制;監督

中圖分類號:D630.9 文獻標志碼:A 文章編號:1002-7408(2009)07-0017-03

胡錦濤在黨的十七大報告中指出:“確保權力正確行使,必須讓權力在陽光下運行?！盵1]這是我們黨在新形勢下致力于從源頭上杜絕腐敗的治本之策。充分反映了中國共產黨在權力運行上堅持公開、公平、公正的堅強決心。對于加強反腐倡廉建設、發展中國特色社會主義民主政治具有重大的現實意義和長遠的指導意義。

一、權力必須在陽光下運行

1.權力是一把“雙刃劍”。人類社會幾千年的發展史表明,權力無論是作為政治上的強制力量,還是作為職權上的支配力量,都具有“雙刃劍”的性質。它既可以治國安邦,也可以禍國殃民;既可以給人類社會帶來巨大的利益,也能夠給人類社會造成深重的災難。從積極的角度看,權力的公共性確保了權力能夠維護公共程序,實現社會民眾的公共利益。假如沒有權力存在,人類文明可能長期在黑暗蒙昧中徘徊,人類社會也會陷入無休止的混亂和無序狀態。從消極的角度看,權力的腐蝕性又使不受制約和監督的權力極易蛻變為少數專斷者謀取私利、損害公共利益的工具。迄今為止,一種超越歷史、超越國度的現象:無論何種社會制度,都無法擺脫腐敗的糾纏。影響腐敗滋生蔓延的因素很多,如經濟、政治、文化發展程度及其相互協調程度。而無論什么原因誘發腐敗,最終都可以歸結為對權力的濫用。

早在18世紀,法國啟蒙思想家孟德斯鳩一針見血地指出:一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不易的一條經驗。美國“憲法之父”麥迪遜說得更形象:如果人都是天使,就不需要任何政府了。如果是天使統治人,就不需要對政府有任何外來的或內在的控制了。英國19世紀以編撰《劍橋近代史》聞名的史學家阿克頓勛爵對權力的特性有著比前人更加深刻地認識,他說:權力容易使人腐敗,絕對的權力導致絕對的腐敗。這里指的絕對權力,就是高度集中、不受任何制約監督的權力。這種權力行使范圍無界限,行使行為無規則,行使后果無責任。這就使掌權者在從事以權謀私的活動時可以暢通無阻,在得手之后不必擔心受到制裁,其結果必然導致腐敗之風的盛行。

腐敗問題雖然發生在少數人身上,但它所造成的影響卻具有全局性。事實表明:權力對人乃至整個社會肌體的腐蝕及其引起的災難性后果是金錢美色的腐蝕作用所無法比擬的。金錢美色對人的腐蝕所導致的個人腐化,僅僅使當事人毀滅,而權力對人的腐蝕所導致的政治腐敗,則可以毀掉一個政權和一個國家。

2.讓權力在陽光下運行,是馬克思主義理論體系的重要內容。馬克思、恩格斯認為,一切國家公職人員無論職位高低都是人民的公仆,必須置于人民的監督之下,并提出了防止社會公仆蛻變為社會主人的重大歷史課題。馬克思在總結巴黎公社的經驗時曾深刻指出:“公社可不像一切舊政府那樣自詡決不會犯錯誤。它把自己的所言所行一律公布出來,把自己的一切缺點都讓公眾知道?！盵2]因為只有這樣,公眾才可能鑒別哪些國家官員是社會的真正公仆,哪些國家官員已經異化為社會的主人,從而能夠采取相應的措施予以有效的監督。列寧在蘇維埃政權建立之前,談到蘇維埃政權與舊政權的一個顯著區別就在于“這個政權對大家都是公開的,它辦理一切事情都不回避群眾,群眾很容易接近它?！盵3]蘇維埃政權建立以后,列寧又進一步強調,黨和政府機關要公開向人民群眾報告工作,公開承認和揭露工作中的缺點和錯誤,公開選拔國家公職人員,公開揭露和懲辦官僚主義等,由此實現真正的社會主義民主原則。

延安時期,對黃炎培希望共產黨能找出一條新路,跳出歷史上“人亡政息”的周期率的忠告,毛澤東滿懷信心地回答:“我們已經找到新路,我們能跳出這周期率。這條新路,就是民主。只有讓人民來監督政府,政府才不敢松懈。只有人人起來負責,才不會人亡政息?！盵4]黨的十一屆三中全會后,鄧小平針對我們黨和國家“權力過分集中”,缺乏“必要的分權”,“權力不受限制”甚至“凌駕與組織之上”的弊端,向全黨提出了改革政治體制的任務,并反復強調“要有群眾監督制度,讓群眾和黨員監督干部,特別是領導干部”。 [5]黨的十三屆四中全會以來,江澤民根據社會主義市場經濟發展的新形勢新要求,提出了要建立有效防范以權謀私等腐敗現象的約束機制,要“建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制” [6]胡錦濤在黨的十七大報告中更是明確指出:“確保權力正確行使,必須讓權力在陽光下運行”。[1]

3.強調讓權力在陽光下運行,在新時期具有重大的現實意義。讓權力在陽光下運行,可以說是人民民主的“顯示屏”、反腐倡廉的“防腐劑”、和諧社會的“助推器”。

人民民主是社會主義的生命。讓權力在陽光下運行,正是發展人民民主的生動體現。在“陽光”的照耀下,必將使黨章賦予黨員的各項民主權利、憲法賦予公民的各項民主權利得到進一步落實,必將使廣大黨員和人民群眾參政議政的積極性大大提高,必將使人民當家作主的理想目標得以進一步實現。

陽光是最好的防腐劑。我們應該清楚地看到,腐敗往往是在權力運行不透明或暗箱操作的環境下才得以滋生和蔓延的。讓權力在陽光下運行,無疑是反腐倡廉的一劑良藥?！瓣柟狻弊钔该?它可以使權力運行一目了然,使腐敗無處藏身;“陽光”最殺毒,它可以使權力運行土壤和環境不斷凈化,使腐敗無法生存。

在建設和諧社會的進程中,讓權力在陽光下運行,可以形成行為規范、運轉協調、廉潔高效的黨政管理體系。當前,許多地方制定了確保權力陽光運行的地方性法規,從政府網站、新聞發言人、百姓明白卡,到政務公開欄、政府公報、行政服務窗口等。實行政務公開,越來越多的制度在保證著權力運行的公開透明,鏟除著誘發腐敗的根源。這對促進社會公平正義,化解各種內部矛盾,促進社會穩定,必將發揮重要作用。

二、確保權力在陽光下運行的主要路徑

確保權力的正確行使,讓權力在陽光下運行,是一項艱巨復雜的社會系統工程,必須尋求正確的路徑。

1.教育是基礎:從思想上和體制上解決官本位問題。腐敗是權力和私欲相結合的產物。腐敗滋生蔓延的一個重要原因,就是一些領導干部理想信念的失落。思想意識腐敗先于權力行為腐敗。世界觀、人生觀、價值觀、權力觀、利益觀的扭曲,理想信念的喪失,黨性原則的淡薄,意志品質的衰退,都是思想意識腐敗的表現和征兆。理想信念發生動搖,必然帶來政治上的蛻變、經濟上的貪占、生活上的腐化。因此,在新形勢下,深入開展理想信念和制度法規教育,筑牢思想道德和黨紀國法兩道防線,對于提高領導干部的思想政治素質,防止和抵御腐朽思想文化的侵蝕和影響,切實做到政治上清醒、思想上堅定、工作上勤奮、作風上深入、生活上廉潔,是極為重要的。

在現實中,許多時候權力運行不透明,歸根到底,是一些權力運行者沒有樹立正確的權力觀。其中官本位的影響甚大,不少人官本位思想嚴重,心目中所追求的不是崇高的理想和堅定的信念,而是職位、級別、規格和待遇。而官本位的直接后果就是誘導人們去追求更高級別的待遇。不僅如此,官本位還使人民的主體地位變成了從屬地位。在領導體制內,官本位以官職大小、官階高低來衡量人們的地位,平等的同志關系變成了等級關系?！耙话咽帧蓖莆罩皇苤萍s的權力,把個人權力凌駕于集體權力之上,隨心所欲。這種家長制必然導致一言堂,導致權力失控、行為失范、決策失誤,為各種腐敗大行其道提供可乘之機。一些人把權力看作一己的工具,當成牟取私利的捷徑,拒絕公開,害怕陽光,搞暗箱操作、地下運行;或者貪污腐敗,搞權錢交易、權權交易;或者官氣十足不作為,對待群眾冷、硬、橫,對待工作拖、拉、推;或者昏庸懶惰亂作為,拍腦袋創意、拍胸脯決策、拍屁股走人。因此,遏制權力濫用和權力腐敗,確保各項權力的正確行使,讓權力在陽光下運行,就必須加強思想政治教育工作,從思想上和體制上解決官本位問題。

2.民主是根本:民主是防治腐敗的有力武器。一個國家是否民主,主要看其權力歸誰所有,權力運行由誰管理,權力取向為誰服務。其中權力歸誰所有起決定作用。在我國,由于廣大人民作為國家的主人享有公民權利,又牢牢地掌握國家權力。決定了人民有權選舉自己的公仆,有權監督自己的公仆,有權罷免那些不稱職、不勝任的公仆;決定了任何公仆,無論地位多高,權力多大,都必須服從人民的意志,維護人民的利益;決定了任何公仆,一旦違背了人民的意志,損害了人民的利益,就要受到應有的追究,承擔相應的責任。

讓權力在陽光下運行,必須擴大人民民主,發展基層民主,健全民主制度,豐富民主形式,拓寬民主渠道,依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督,保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權和罷免權。

讓權力在陽光下運行,確保權力合理行使,必須讓權力運行的信息公開、民主。暗箱操作藏污納垢,大量的腐敗行為就是在信息高度壟斷的情況下進行的。因而人們無法想象一個充斥暗箱操作的政府會是清正廉潔的政府。這就要增加政府機關運作的民主、公開和透明度,除涉及國家秘密和依法受到保密及個人隱私等事項外,政府機關應公開行政信息,把政府機關與公眾利益密切相關的立法活動、政策制定、財政預算、公共開支以及工作規則、辦事程序、審批條件、收費標準等行政信息如實公布于眾;對公開的行政信息,公眾有權查閱,政府機關應為公眾提供便利條件。

3.法制是重點:有效預防腐敗的利器是制度法規。制度法規是規范權力的常規武器,通過制度法規對領導干部的職權范圍、行使準則、運作程序等作出明確的規定,用制度法規約束領導干部的權力行為,既可以懲治于已然,也能夠防患于未然。

改革開放以來,我們黨致力于制度建設和制度創新,在從嚴治黨方面邁出了新的步伐,初步形成了一套以黨章為核心的黨的制度法規體系。但是,我們制度建設也存在許多亟待改進的問題:往往注重原則性,忽視操作性;注重單體性,忽視系統性;注重實體性,忽視程序性;注重表象性,忽視根源性。結果導致不少制度規定往往低效甚至徒勞。目前我們制定的法規不可謂不多,要求不可謂不嚴,而且幾乎每個問題都是三令五申,但黨政機關存在的以權謀私、吃拿卡要、索賄受賄、貪贓枉法、徇私舞弊等“常見病”和“多發病”依舊,有的甚至日趨嚴重。其中一個重要原因就是對法規的執行缺少有效的監督,對違反法規的行為缺少必要的懲戒,使已頒布的法規沒有得到切實貫徹。

有效地遏制權力的濫用,必須依法對權力的等級、范圍、效力,行使的程序、規則、責任等作出明確規定,以減少權力行使的盲目性和隨意性,切實堵塞各種漏洞。因此,一方面要立足全局,著眼長遠,整體規劃,精心設計,切實按照制度發展的規律來完善制度。既要重視基本制度又要重視具體制度,既要重視實體規則又要重視程序規則,建立健全以廉潔自律、制約監督、源頭防范、查辦懲處、權益保障為主要內容的反腐倡廉制度法規體系,使各項制度法規在空間上并存、在環節上緊扣、在功能上互補;另一方面要把制度建設的著力點放在制度的貫徹執行上。通過體制改革和機制創新,建立健全信息反饋制度、監督檢查制度、考核評估制度、責任追究制度,加強對制度法規執行情況的監督檢查,以充分發揮制度法規的整體功能和實際效能,確保權力行使具有統一的規范、既定的程序、明確的責任,始終在法治的軌道上合理運行。

4.體制是核心:防止濫用權力必須建立合理的制衡機制。實踐表明,對權力的制約只有來自同一層次的其他權力,也就是具有內在的制衡機制的權力,才是最有效的,這是由權力本身的特性決定的。古今中外無數事實也證明,權力完全集中在一個機構甚至一個人手里,很容易導致個人集權和個人專斷。在實際生活中,任何一個領導集體,任何一個領導成員,都有其特定的職責和權限,超出了特定的職責和權限,就會越軌和侵權。這在客觀上要求我們合理劃分公共權力,使之為不同的機構和不同的人員所掌握,在此基礎上建立權力之間相互牽制、相互約束的關系,使其中任何權力都無法凌駕于其他權力之上獨斷專行,使任何人都不能無所顧忌地濫用權力。因此,防止濫用權力必須建立合理的內在制衡機制。

改革開放以來,隨著權力的下放、政策的放寬,一些部門和單位在人財物方面的自主權不斷擴大?？陀^上使一把手的權力也隨之增大,在人事調配、財務管理、項目決策、工程發包等方面擁有高度集中的權力。與此形成鮮明對照的是,制約監督權不僅沒有得到相應的強化,相反還有逐步弱化的趨勢。因此,要建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制,保證國家機關按照法定權限和程序行使權力,以利于從源頭上斬斷腐敗、從流程上剔除腐敗、從結果上卡住腐敗。使每一個部門都成為其他部門濫用權力的制約手段,使每一個成員都成為其他成員濫用權力的制約力量。

5.監督是關鍵:權力濫用無不根源于監督的缺失。加強監督是確保權力的正確行使,讓權力在陽光下運行的關鍵。古今中外,因為權力得不到有效監督制約而發生腐敗的案件不勝枚舉。

加強對領導干部權力的監督,應該是全方位的。在權力體系內部,領導干部的權力行為必須受到上級的制約監督(考核、任免、教育、管理),下級的制約監督(意見、建議)和同級的制約監督(述職、評議);要受到人民代表大會的制約監督(質詢、罷免),專門機關的制約監督(檢查、監察、審計)。在權力體系外部,必須受到人民群眾的制約監督(選舉、聽證、協商、對話、測評、舉報),民主黨派的制約監督(參政、議政),社會團體的制約監督(反映民意、維護權利)和新聞機構的制約監督(譴責、曝光)。在權力的配置上,領導干部的權力要適當分解,各權力之間要形成制衡機制,對領導干部的任職時間也要作出適當限定,即分權(決策、執行、監督)、制衡(集體領導會議決定)和限任(限期、限屆、限位)。在權力的運行中,領導干部的權力行為要受到制度規范(組織制度、領導制度、工作制度、生活制度、監督制度)和責任約束(政治責任、法律責任、道德責任)。

輿論監督作為重要的社會監督形式,這種社會的、公開的、道義的監督,既來自民意又影響民意。能夠如實地反映公職人員的權力行為,使各種腐敗現象完全暴露在光天化日之下,受到鞭撻和抨擊;使各種濫用權力的行為在強大的輿論壓力面前,受到警示和震懾,并推動社會各界對揭露出來的問題作出及時處理,從而在確保權力的正確行使中顯示出巨大的威力。目前,我國已經形成了由大眾傳媒構建的巨大信息傳播網絡。我們要充分發揮它們的監督制約功能,使權力的運行更加規矩和規范。

能否讓權力在陽光下運行,考驗著每個權力運行者的權力觀。在我國,“權為民所用,情為民所系,利為民所謀”,是我們黨對億萬人民的莊嚴承諾。以“看得見”的方式運行權力,是人民對權力運行者的基本要求。只有這樣,才能保證人民賦予的權力始終為人民謀利益,立黨為公、執政為民的理念才能得到實現,以人為本的科學發展觀才能夠得到落實。

參考文獻:

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[5]鄧小平文選(第二卷)[M].北京:人民出版社,1994:322.

[6]黨員干部學習十六大報告講座[M].北京:人民出版社, 2002:33.

(責任編輯:閆生金)