區域經濟發展的法制協調機制淺析

周 菊

(廣東省委黨校,廣東 廣州 510053)

從長江三角洲、泛珠江三角洲經濟區域的形成到環渤海經濟區域的發展,從推進西部大開發、振興東北老工業基地到促進中部地區崛起,我國區域經濟的發展已經取得令人注目的成就,并日益凸現出在國民經濟和社會發展中的重要作用。區域經濟的協調發展需要有統一、完善的法制作保障。在區域經濟發展過程中,各地經濟法制的不協調,直接影響到區域經濟一體化進程,已成為區域經濟和社會發展的羈絆。只有建立和健全區域法制協調機制,才能消除區域內不同行政區之間的不一致、不協調,減少交易成本,實現區域經濟一體化與社會和諧發展。

一、建立區域經濟發展法制協調機制的必要性和可行性

(一)國家統一的法制往往滿足不了特定區域經濟協調發展的需求

區域經濟的協調發展需要有統一、完善的法制作保障。近些年,國家最高立法機關對克服資源浪費、避免重復建設、解決地方發展不均衡等問題作了一些規范,國務院也及時制定了一系列解決問題的政策,提出了區域經濟發展的戰略目標,但相對于地方而言,這些法規政策往往是原則性強、操作性弱,在執行過程中即使制定了實施性的地方性法規,也因各地規定不盡一致,進而使遇到的問題不能從區域發展的角度得到妥善解決。因此,要促進區域協調發展,國家統一的法制往往滿足不了特定區域經濟協調發展的需求。區域經濟發展中存在的問題還需要在區域內統籌解決,需要在區域內建立起長效的法律機制,依靠法律手段整合區域經濟資源,保證區域經濟發展具有均衡性和連續性。這樣,法制建設的任務也就只能由區域內各獨立的國家機關分別完成,各自實現。根據憲法和法律的規定,省一級國家權力機關、省會所在地的市及國務院批準的較大的市的國家權力機關具有地方性法規制定權,省一級人民政府、省會所在地的市及國務院批準的較大的市的人民政府具有地方政府規章制定權。它們通過制定地方性法規或地方政府規章,可以彌補國家法律的不足,進一步健全和完善法制。但地方性法規和規章都只能在本行政區域內發生作用,各地所進行的法制建設都有區域邊界,而不能作用于其他行政區域。因此,對多區域、多主體的法制建設和法律實施活動,要實現區域經濟協調發展,必須予以協調。

(二)建立區域法制協調機制是克服地區利益沖突的前提條件

改革開放以來,我國地方政府已逐步成為經濟活動的獨立主體。根據政府經濟學理論,各地方政府都可以看作是一個個經濟學上的 “理性人”,都想盡可能實現自己利益的最大化,地區之間必然存在利益沖突。特別是目前在對地方政府工作業績的考核標準上,地區經濟總量和增長速度往往是最重要的指標,從而使得地方保護主義盛行、產業結構嚴重趨同和地區間重復建設的現象比比皆是。發生地區利益沖突最明顯的領域是區域環境治理、產業結構布局、土地資源開發、資本市場資源配置和基礎設施建設等幾個方面。這幾個領域的經濟活動會對上述地區的經濟總量和增長速度產生重大的影響,從而形成最大的地區利益沖突和協調障礙。在這些障礙的影響下,市場配置資源的功能受阻、地區間惡性競爭現象頻發、土地資源浪費嚴重、環境污染惡化、基礎設施建設缺乏統一規劃、人才資源浪費等一系列現象,使得區域經濟協調穩定發展成為空話。[1]盡管區域內各地方國家機關都認識到共同體的利益同一于各成員的共同利益,但由于該共同利益并不同一于各成員的自我利益,因此對地方法制建設和統一法律在本地區的實施往往會采取以追求自身利益最大化為目的的機會主義行為。[2]這種行為顯然不符合區域經濟協調發展的要求,且又無法運用統一法律來予以規范。解決這些問題,往往不是哪一個地方政府或其他國家機關所能勝任。區域內各地方國家機關怎樣做出積極的充分的回應,怎樣通過法律規范降低合作關系的交易成本,如何建立有效的跨域或跨界的法制協調,值得我們認真思考。

(三)我國區域法制協調的實踐嘗試說明其不僅必要而且可行

為了解決區域經濟協調發展問題,國內 “長三角”、“泛珠三角”、“京津冀”、“中部”、“西部”和東北老工業基地等地區都紛紛進行法制協調嘗試,目前主要是通過政府間協議機制實現的。例如,2001年 7月,上海市與江西省在上海簽訂《上海市江西省加強全面合作協議》,這是改革開放以來,我國第一份由不同地區政府部門簽署的省級政府間協議。2004年 6月 3日,泛珠三角區域政府行政首長在廣州簽署了《泛珠三角區域合作框架協議》,這是中國迄今為止規模最大、范圍最廣的區域經濟合作。2005年 7月 25日,在第二屆泛珠三角區域合作與發展論壇上,“9+2”各方代表討論通過了《泛珠三角區域合作發展規劃綱要 (2006一 2020)》。其中,泛珠三角區域合作的一項重要方面就是立法合作。近些年,泛珠三角各成員之間簽訂了大量的政府間協議,廣泛涉及交通、能源、貿易、農業、投資、旅游、就業服務、信息化、科教文化、環境保護及公共衛生等領域。2009年 1月,國務院批準了《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要 (2008-2020年)》,提出了“推進珠江三角洲區域經濟一體化、推進粵港澳更緊密合作、深化泛珠江三角洲區域合作”的政策建議。為推進《綱要》的實施,廣東省人民政府和香港特別行政區政府于 2010年 4月 7日在北京正式簽署了《粵港合作框架協議》?！痘洶暮献骺蚣軈f議》也將于近期完成并上報中央?？梢灶A見,泛珠江三角洲區域的省級政府間今后會簽署更多的合作協議。

從我國區域合作的實踐來看,政府間協議已經成為實現區域合作和解決區域爭端的最為重要的法制協調機制之一。[3]這些政府間協議為地方政府在區域經濟合作中調整和創新政府及政府部門間協調機制創造了新的范例,對于實現區域性立法資源共享,促進區域協調發展等,起到了十分重要的作用,也對縱深推進我國區域經濟合作產生了積極影響。

2006年 7月 17日,黑龍江、吉林、遼寧三省正式簽署《東北三省政府立法協作框架協議》,確定采取緊密型、半緊密型和分散型三種協作方式。對于政府關注、群眾關心的難點、熱點、重點立法項目,三省將成立聯合工作組;對于共性的立法項目,由一省牽頭組織起草,其他兩省予以配合;對于三省有共識的其他項目,由各省獨立立法,而結果三省共享。在工作方式上,每年年底三省政府法制辦將舉辦一次主任聯席會議,研究確定立法協作項目和論證項目,協調立法區域協作的重大事項;而每年一兩次的立法業務會議則執行落實,具體工作由立法項目的承辦處室負責。[4]《東北三省政府立法協作框架協議》開創了中國區域性立法協作框架的先河,率先打破政府立法隔閡,嘗試橫向間的協作立法,用以消弭區域間沖突。同時,協議的簽訂有利于整合三省立法資源、降低立法成本、提高立法質量和效率。[5]

二、美國區域法制協調的經驗借鑒

(一)美國區域法制協調的實踐

從美國的法律史來看,同時具有州法和合同性質的州際協定是最重要的區域法制協調機制,而行政協議的盛行則是其最新的發展趨勢。美國的州際協定最早起源于北美殖民地時代英屬殖民地間邊界和土地爭端治理中的“協議”程序。到美國建國后,對持續地解決殖民地間邊界爭端的方法的要求最終導致了“州際協定”最早在《邦聯條例》中體現,并隨后在美國聯邦憲法中被繼承和被正式制度化,標志著州際協議進入了正式化與永久化發展階段。

《邦聯條例》中第 6條規定:“除非經過美國國會的同意,并且具體指出該協定的目的以及持續的期間,任何兩個或者更多的州不能簽訂州際協定、結成邦聯或同盟?！泵绹稇椃ā返?1條第10款第 3項最終出臺了 “協定條款”: “任何一州,未經國會同意……不得與它州或外國締結協定或聯盟?！痹凇案ゼ醽喸V田納西州”案中,確定了只有那些觸及到聯邦政府權力或可能改變聯邦體制內力量平衡的政治性協定仍需國會批準,其他的非政治性協定則不必經國會明示批準亦可生效。

由于美國《憲法》的授權和州際法律制度的不斷完善,州際協定開始廣泛地適用于各個領域。從 1941年到 1969年,美國各州締結了 100多個州際協定。到了 20世紀 60年代,州際協定已經成為美國最為重要的區域法制的協調機制。各州開始逐漸增加使用州際協定的頻率。各州政府習慣于通過州際協定的方式來設立一些州際機構。[6]州際協定的最新發展趨勢是行政協議的興起。近年來,新締結的州際協定數量開始逐年下降,而正式和非正式的州際行政協議卻為各州的官員所熱衷,其簽訂數量急劇上升。與州際協定相比,行政協議的成立及生效并不需要經過州的立法程序,也不需要征得美國國會的同意,只要行政首長達成一致意思表示,行政協議就能成立。對于非正式的行政協議,締結程序則更為簡便。同樣,行政協議的修改程序也相對簡單,這種相對簡易的程序使得行政協議具有很強的彈性或靈活性,足以應對不斷變化的社會變遷。[6]

(二)美國法制協調機制的可借鑒之處

作為單一制國家,我國中央與地方的立法關系的運轉對法制協調機制的依賴要小得多,但是隨著中央的放權,目前我國地方立法對社會關系的調整在深度和廣度上持續加強,總體呈膨脹趨勢。在我國區域經濟一體化的過程中,地方立法之間的沖突問題日漸突出。我們必須設計出區域法制協調機制解決我國地方立法之間的橫向沖突,為區域經濟協調發展提供制度保障。而美國的法制協調機制比較發達,值得我們借鑒。

1.區域法制協調活動一定要限于立法權限范圍內。在聯邦制下,美國州權相對較大,所以美國州際協定所涉及的內容非常廣泛,但是也有一定限制,那些觸及到聯邦政府權力或可能改變聯邦體制內力量平衡的政治性協定需國會批準,方可生效。在我國,各個地方立法主體也要恪守其立法權限,在權限范圍內進行區域立法協調行動,不能與中央立法有所抵觸。區域立法協調的事項應該集中在區域各行政區所面臨的共同問題以及與其他區域相比的特殊問題上,以彌補國家立法的不足。

2.在區域法制協調過程中一定要尊重各行政區的平等地位。平等是美國各州達成州際協定的基礎,地位平等才有合作的可能。地位平等引申出利益平等,締約各州的利益都是平等的,確保各方利益的充分表達,也才可能有合作的可能。我國區域范圍內各省 (自治區、直轄市)的地位也是平等的,利益也是平等的,在區域法制協調過程中要充分注意民主性,才有可能達到立法共贏的目標。

3.地方政府和地方立法機關應該在區域法制協調中扮演主要角色。美國州際協定是由州政府簽訂由州立法機關批準從而具有法律意義。在我國,地方立法主體是地方權力機關和行政機關。當然,目前實踐中,各省的行政機關合作的緊密程度相對比較高,我國區域法制協調的實踐主要是集中在政府層面的立法協調。

4.在區域法制協調過程中不必改變各省 (自治區、直轄市)的行政區劃。美國州際協定的經驗表明,除了聯邦的法制統一工作外,各州通過合作或協調也可以在原有的法治的框架下實現立法、執法的和諧有序和行政上的合作與協調,而不必改變各自的版圖。我國區域法制協調工作也完全可以借助區域法制協調機制,解決跨界問題,推動區域經濟協調發展,而不必改變行政區劃,從而觸動我國的憲政體制。

5.目前我國的區域合作協議法律效力模糊不清,普遍缺乏可操作性,也沒有責任條款和救濟途徑,其運行現狀并不理想。而在美國,因為美國憲法的充分保障以及本身具有的合同性質,州際協定的效力是優先于成員州之前頒布的法規,也優先于之后新制定的法規,同時,州際協定的締結、修改、終止和執行已經有一套完善的程序,值得我們借鑒。

6.美國州際協定設置了專門的執法機構,而且這個機構具有長期性、穩定性,這為州際協定的實施提供了保障。因為協定簽署后不會自發地執行,需要設置一個專門機構組織工作、執行協定、解決紛爭。因此,我國在區域法制協調活動中也可以考慮設置一個專門協調機構,負責各項工作,使協調工作落到實處。否則,各項法制協調的制度設計可能因缺乏實施主體而成為空殼。

三、構建我國區域經濟發展的法制協調機制

就解決我國區域內各地地方立法和政策的差異性問題,學者們曾提出過多種方案:其一,根據經濟區域和行政區域相一致的原則,重新劃定行政區域或者增設大行政區,并建立相應的國家機關,進行區域立法;其二,專門成立區域性立法機構,統一區域立法;其三,由國家權力機關對特定經濟區域進行立法,或者由中央政府牽頭制定適用于特定經濟區域的相關制度;其四,區域內各地方政府和立法機關之間通過磋商與合作,協調相關制度。

由于我國行政區劃的改變屬于國務院的職權,而創設新的立法機構會涉及憲政制度,因此,第一、二種方案在近期是不太切合實際的。根據第三種方案進行區域性立法,特別是進行區域規劃,是十分必要的,如《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》、《廣西北部灣經濟區發展規劃綱要》、《長江三角洲地區區域規劃》,但是這種區域性立法著力解決的是區域性的重大問題,而對于區域經濟和社會發展中的大量事務,還需要地方立法機關和政府充分發揮積極性和主動性去處理和解決。筆者認為,通過構建區域法制協調機制①本文所講的法制協調機制主要是指立法層面的,不包括執法、司法等。解決區域發展中出現的各種矛盾和問題,有利于區域協調發展,實現區域經濟一體化。

(一)區域法制協調首先是建立區域內地方政府間法制協調機制

從長三角、泛珠三角等區域近年來實踐探索的情況來看,加強區域內各地方政府之間的磋商和合作,建立起各種聯席會議制度、簽訂各種框架協議是協調區域經濟法制的常規做法,是一種典型的政府間法制協調機制。合作協議的廣泛簽訂,極大地增強了地方政府的區域經濟合作意識,有利于區域地方經濟法制的協調。但是,在區域地方政府簽訂和落實合作協議的過程中也暴露出一些問題,比如做表面文章,協議內容空泛,或者協議簽署不夠規范,落實不夠到位等等,其主要原因是我國現行立法對于合作協議的性質及其效力不明確。我國《立法法》僅對國務院跨部委的行政事務的相關行政規章的制定作出了規定,而對于跨省、市的行政事務的處理并未作出制度安排,區域合作協議似乎存在著合憲性缺失的問題。

然而,我國憲法和法律雖沒有明確賦予地方政府間締結協議的權力,但同樣也沒有禁止性的規定。因此,有學者認為,《憲法》與《地方組織法》實際上暗示或間接賦予了政府間協議的締結權,只要在憲法和法律規定的管理權限范圍內,地方政府之間就有權締結政府間協議。[3]對此,筆者持贊同意見。因為我國《憲法》、《地方組織法》雖然沒有類似美國憲法的“協定條款”,但仍然賦予地方政府管理地方事務的職權。區域合作協議實際上是各地方政府根據《憲法》和《地方組織法》等法律所賦予的行政管理職權的一種運用方式,仍然屬于行政法律關系的范疇之內,同時,它又不同于傳統上政府直接針對相對人作出具體或抽象行政行為的權力運作方式,而是通過跨行政區域的不同地方政府間達成一致意思締結協議的方式。訂立該類協議的目的在于通過政府之間的合作,協調統一經濟區域內各地方政府的經濟政策,減少甚至消除因不同行政區劃之間的政策差異所導致的發展不平衡,充分發揮市場的主導作用。從形式上看,該類協議是主體雙方平等協商一致的結果,符合民事合同的基本特點,但是由于其主體是行政機關,所處分的是行政機關的行政職權,因而不是普通的民事或商事合同,與單方行政行為、外部行政合同和內部行政合同也有著本質的區別,是典型的行政協定,屬于廣義行政合同的一種類型。[7]對于這種新型的行政行為,不僅需要我們從法理上去深入探究,同時更需要立法者予以高度重視,加強與其相關的法制建設。

(二)區域法制協調更重要的是建立區域立法協調機制

區域經濟發展中的地方政府之間的磋商協議是各地政府在區域經濟一體化進程中的必然要求和現實選擇。但若要從根本上解決區域經濟所帶來的挑戰,建立區域立法協調機制則是重中之重。通過區域立法協調,可以維護法制統一,消除制約區域經濟發展的體制與機制性障礙,加快體制創新和機制創新,增強經濟發展的活力,提高經濟發展的效率,為區域經濟的健康、協調發展提供法制保障。

所謂立法協調機制,就是為促成立法處于一種和諧、有序的狀態而建立的一些制度與采取的一些方式的總稱。就目前而言,成立一個跨省的區域性立法機構存在著憲政制度上的障礙;讓區域內享有立法權的地方權力機關或地方政府聯合起來制定地方性法規或地方政府規章,既無實體法上的依據,也無程序法上的保障。因此,只能構建區域立法協調機制,以保障區域的協調發展。

區域立法協調機制主要包括以下內容:

1.區域立法協調主體和具體工作機構

從法理上看,區域立法協調主體應包括依法享有地方性法規和地方政府規章制定權的地方權力機關和地方政府,但筆者主張,應該由省級人大及其常委會和省級人民政府代表本地區與區域內的其他同級地方國家機關進行立法協調。因為,區域立法協調是區域經濟一體化過程中出現的新生事物,缺乏相關法律的規范,有可能形成對國家立法權和國家統一法制的侵害,所以,我們在推行這一創新機制時要十分慎重,權力不易下放過低。

區域立法協調的具體工作機構目前主要是聯席會議,即由各省 (自治區、直轄市)的人大常委會或政府定期舉行區域立法協調聯席會議,就區域經濟與社會協調發展的有關立法事項進行交流與協調,達成共識。從長遠來看,在舉辦立法協調聯席會議的基礎上,待條件成熟時可以聯合成立區域立法協調機構——“區域立法協調委員會”,可由省級人大常委會和政府分管立法的負責人、法制工作機構負責人和法律專家組成,積極促進區域的立法合作,協調解決立法沖突,保障區域的和諧發展。

2.區域立法協調的具體方式

區域立法協調的具體方式主要有立法信息交流共享和共同立法等。構建區域立法信息交流平臺,加強日常信息交流與反饋,相互借鑒各自在立法工作中的技術和經驗,促進資源共享。立法上的信息交流和共享,只是區域立法協調的初級形式,是區域立法協調的基礎和開端。真正意義上的區域立法協調,是區域立法協調主體對某一事項的共同立法,這是區域立法協調的高級形式,也是最根本的形式。

3.區域立法協調的程序

創新區域立法程序。具體可以采取的措施有:第一,在立法前將立法的信息在更廣泛的范圍內公開,不僅讓本省、市范圍內的公眾知曉,也要讓利益相關的其他省、市的公眾知曉。第二,在地方立法中通過舉行聽證會、論證會、座談會或者通過新聞媒體等方式,廣泛征求公眾意見,擴大利益表達的范圍。第三,建立公眾評價機制。對擬要通過的立法或其他規范性文件草案文本,可以在公共信息網絡平臺上發布,鼓勵公眾參與評價,廣泛吸收各方面的合理意見,使出臺的地方性法規、規章更加完善。[8]

4.區域立法的備案審查制度

全國人大常委會和國務院要重視對區域立法的備案審查工作,加強對區域立法的事后監督,防止違反國家法律、行政法規和上位規章以及國家整體規劃,保證國家法律法規在全國得到貫徹執行。

[1]張素倫.區域協調發展法律機制研究——以中部崛起為視角 [J].鄭州經濟管理干部學院學報,2007,(12):58.

[2]葉必豐.長三角經濟一體化背景下的法制協調 [J].上海交通大學學報,2004,(6):8.

[3]何淵.泛珠三角地區政府間協議的法學分析 [J].廣西經濟管理干部學院學報,2006,(1):69.

[4]華國慶.我國區域立法協調研究 [J].學術界,2009,(2):106.

[5]呂志奎.州際協議:美國的區域協作管理機制 [J].太平洋學報,2009,(8):64.

[6]何淵.美國的區域法制協調——從州際協定到行政協議的制度變遷 [J].環球法律評論,2009,(6):89.

[7]朱穎俐.區域經濟合作協議性質的法理分析 [J].暨南學報,2007,(2):87.

[8]石佑啟,楊治坤.試論中部地區法制協調機制的構建[J].江漢論壇,2007,(11):42.