有組織犯罪偵查主體比較研究

劉 瑩

(西南政法大學 刑事偵查學院,重慶 4001120)

有組織犯罪偵查主體比較研究

劉 瑩

(西南政法大學 刑事偵查學院,重慶 4001120)

至上世紀 90年代,我國的有組織犯罪偵查工作也基本上能適應我國有組織犯罪的發展。然而,隨著我國有組織犯罪的發案數量、社會破壞性的迅速增加,以及跨國有組織犯罪對我國的影響和滲透逐步擴大,現有的偵查主體之設置模式已經不能適應我國有組織犯罪的發展。應分析西方主要國家有組織犯罪偵查主體的基礎上,結合我國的打擊有組織犯罪的實際情況,提出改革我國有組織犯罪偵查主體的建議。

有組織犯罪;偵查主體;偵查活動

有組織犯罪的偵查主體即依法對有組織犯罪案件享有偵查權的機關。從各國的立法和司法實踐看,對一般刑事案件的偵查主要有兩種類型:一是檢察機關和司法警察都擁有偵查權,有的甚至直接把檢察機關定位為偵查機關;二是主要由警察負責偵查,檢察機關只負責案件的起訴。然而,有組織犯罪本身具有的組織嚴密性、分工專業性和嚴重破壞性等特點使得許多國家不能局限于一般刑事案件的偵查模式,而是根據本國的法律傳統、犯罪數量等實際情況對有組織犯罪偵查權進行重新配置,以適應本國打擊有組織犯罪的需要。本文在比較分析西方各主要國家有組織犯罪偵查主體之設置及偵查權之配置的基礎上,結合我國打擊有組織犯罪的實際情況,提出改革我國有組織犯罪偵查主體的建議。

一、檢察機關為法定偵查主體——以意大利為例

(一)反有組織犯罪的專門化檢警機構

意大利將有組織犯罪分為一般型和黑手黨型兩大類,Mafia(黑手黨),Cosa Nostra(我們的事業),Camorra(卡莫拉)等皆屬于黑手黨型犯罪組織。為打擊猖獗的黑手黨犯罪,意大利于上世紀 90年代在檢察系統內設立了專門對抗黑手黨犯罪的全國反黑手黨檢察署及區級反黑手黨檢察署,領導指揮司法警察對有組織犯罪的偵查工作;隨后又在警察系統內設立了國家警察中央行動處及其下的 26個反黑手黨調查組,作為專職對抗有組織犯罪的調查機構。

1.反有組織犯罪的專門檢察機構

根據 1991年通過的 “對有組織犯罪集團罪行而進行的訴訟中協調調查工作”法令,意大利設立了全國反黑手黨檢察署 (DNA)與區級反黑手黨檢察署 (DDA),形成了專門對抗黑手黨犯罪的檢察系統。全國反黑手黨檢察署設在最高法院檢察署中,區級檢察署則分別設在 26個上訴法院檢察署內,其職權范圍僅限于黑手黨犯罪案件。[1]作為針對黑手黨犯罪的調查取證活動的協調中心,全國反黑手黨檢察署并無直接調查權與起訴權;對黑手黨犯罪的調查與起訴,是由其下屬的 26個區級反黑手黨檢察署實施的?？偟膩碚f,全國反黑手黨檢察署與區級反黑手黨檢察署的成立,解決了原來存在的因調查領域狹窄而使犯罪偵查工作出現殘缺狀態等問題。

2.反有組織犯罪的專門警察機構

意大利專職對抗有組織犯罪的警察機構主要包括反黑手黨調查局 (簡稱 DIA)、國家警察中央行動處及其下屬的 26個反有組織犯罪調查組。全國反黑手黨調查局的主要功能是在對黑手黨犯罪的調查取證中收集和整理情報。

國家警察中央行動處建于 20世紀 90年代末,隸屬于國家警察總局,下設 3個科,26個反有組織犯罪的調查組。下屬的 26個反有組織犯罪調查組,分別設在 26個上訴法院所在地區的警察局內,專職調查有組織犯罪案件,但僅限于其所屬的區域范圍內。由于有組織犯罪的活動區域較廣,經常出現跨區域犯罪的情況,國家警察中央行動處下屬的三個科則起到了協調、支持各調查組的作用。

(二)有組織犯罪偵查中的檢警關系

意大利作為典型的大陸法系國家,其有組織犯罪偵查中的檢警關系實則反映出大陸法系國家之共通性,即盡管大陸法系國家刑事訴訟法規定偵查的法定主體為檢察官,司法警察必須接受檢察官的指揮監督,但就有組織犯罪偵查實務層面看,基于以下三個方面的原因,檢察官在犯罪偵查中的作用越來越小:第一,由于檢察官采一人獨任制,而警察機關乃以集體方式行事,對于犯罪偵查檢察官即使有心也未必有力;第二,警察機關擁有完備的犯罪偵查設備,檢察機關幾乎可說完全不具備這些硬件設備;第三,在講求科學辦案的今天,那些復雜的犯罪偵查設備,不是整天在圖書館念書考上檢察官的法律人所能勝任的。所以這種規范與現實的落差,不是存在而已,而是相當大:當某位檢察官真的去實踐刑訴法所賦予他的偵查主體地位時,可能會引起警察機關的微言,甚至采取一種消極態度,被冠以外行領導內行之語。因而,在有組織犯罪偵查活動中,檢察官主要扮演制衡警察權的角色:

檢察官對警察權的制衡,在有組織犯罪偵查中有重要意義:警察參與具體的案件偵查,而警察為有效實施犯罪偵查,常使用一些秘密偵查手段,如臥底偵查。但如果警方實施臥底偵查受到嚴格的令狀要求或其它嚴密的規范要求,不僅容易暴露身份,也會貽誤偵查時機,也因此易侵害被告的人權。雖然此種侵害可利用審判時的證據排除原則加以制止,但卻屬于事后糾正,且并非每個案件都會被起訴,因此不具有立即糾正的效果。所以居于偵查主體地位的檢察官,雖然不主動參與具體案件的調查,卻可以對警察移送的案件以正當程序、保障人權的觀點進行審查,這正是檢察官作為偵查主體所該具有的作用。

二、警察機關為偵查主體——以美國為例

(一)警察機關在有組織犯罪偵查中的職權

一般說來,美國各州的警察機關只負責本州范圍內與有組織犯罪有關的犯

罪案件偵查;跨州界的或者案情復雜的有組織犯罪案件則由全國性的專門調查機構——聯邦調查局負責偵查。無論在各州警察局,還是在聯邦調查局內部,都設有專門的反有組織犯罪小組。根據聯邦和各州的法律規定,警察有責任調查有組織犯罪。為此,各州警察部門都根據自己轄區內的有組織犯罪活動的特點采取相應的打擊措施。有的警察局下設派出機構以預防有組織犯罪,必要時抓捕有組織犯罪成員。此外,各大城市的警察局還設立懲治有組織犯罪特種警察部門,專門控制有組織犯罪活動。[2]在幫會活動較為猖獗的洛杉磯,警察局內部還根據來自世界不同地區的幫會建立相應的反黑小組。比如有專門針對來自東歐、俄羅斯等國家的反黑組;有針對來自南美洲國家的販毒集團的反黑組,這些組的警察也多來自相同地區。[3]

與各州的警察局相比,聯邦調查局在偵查有組織犯罪方面有更明顯的優勢:一方面,聯邦調查的探員可以依照聯邦的法律和各州的法律行使其廣泛的偵查權;另一方面,這些探員整體素質較高,而且受過嚴格的專業訓練;此外,聯邦調查局的偵查活動不會受到州界地域的限制,活動經費充裕。這些原因使得聯邦調查局成為美國偵查有組織犯罪最重要的機關。

(二)檢察官在有組織犯罪偵查中的作用

美國的刑事訴訟程序,通常因犯罪嫌疑人的可疑行為引起警察注意而開啟。對警察而言,犯罪案件大致可以分為兩大類。一種是回應性案件(reactive cases),主要指的是已經完成并為警方所知悉的犯罪,如街頭發生搶劫案或銀行搶劫案等,犯罪嫌疑人可能以現行犯逮捕或以令狀逮捕,此類案件多由警察自行偵查,因而檢察官通常僅在犯罪嫌疑人被逮捕之后才介入進行后續的起訴。另一種是前置性案件 (proactive cases),主要是處理未能及時被警方發現的犯罪。這類案件通常比較復雜,必須經過一段時間的部署,才能申請搜查令、監聽令、逮捕令,從而逮捕犯罪嫌疑人,尤以有組織犯罪、毒品犯罪等案件為典型。檢察官就警方偵辦此類案件,需提供協助,從線索的取得開始,檢察官即可能介入,比如:檢察官與被告進行辯訴交易,其條件是該被告必須成為線人,然后檢察官交由警方追查;在逮捕被告之前,為了搜集或保全證據,需要申請搜查令或監聽令,警察在將申請資料連同宣誓書送至州法院申請搜查令之前,如向檢察官咨詢或由檢察官在宣誓書上簽署后再向法院提出,通常法官批準的概率會提高許多。[4]

依照美國 1968年聯邦監聽法的規定,任何聯邦刑事案件的監聽,都必須先由承辦警官報由聯邦檢察官呈請聯邦檢察長或其指定的主力檢察長核準后,方可向聯邦法官提出申請。在各州的法律中,也規定監聽案件應先由承辦警察報由地方聯邦總檢察長簽署后,再向州法院法官提出申請?；凇氨槐O聽人無從察覺其被監聽,對于人民權利 (隱私權)的侵害程度遠高于逮捕或搜查,故應慎重為之”的理由,[5]對監聽令狀的申請,無論在聯邦或各州,都須有檢察官參與。

此外,在查緝毒品走私或販毒案件時,警方常使用控制下交付,警方利用線人或臥底警員攜帶或利用郵寄的方式,將裝有毒品的包裹交付于準備交易的毒販,在毒販取得包裹的同時加以逮捕,但毒販往往稱其不知包裹內系毒品,不同的法院在審理此類“控制下交付”案件時,形成許多細致復雜的標準。如 Commonwealth v.Rambo和People v.Larson案件中,法院認為被告僅收取包裹尚未打開時即被警員逮捕,相關證據不足以證明被告有罪;然而在 State v.Arthun一案中,被告在收到包裹后,既沒有產生疑問或驚訝,也沒有嘗試歸還或放棄的企圖,反而將包裹收藏起來,法院則認為有足夠的證據認定被告有罪。由于法院對“控制下交付”的認定標準十分復雜,警察在行使此類偵查手段前,通常會請求檢察官全程參與,提供意見,以準確把握逮捕時機。

三、專門機關與警察機關共為偵查主體——以英國為例

(一)打擊嚴重有組織犯罪署 (SOCA)的建立及其職權

為了更好地打擊高度組織化的有組織犯罪集團……集中致力于加強一線的情報和偵查工作,英國政府決定成立一個新的機構——打擊嚴重有組織犯罪署。于 2006年 4月 1日正式運行的打擊嚴重有組織犯罪署之前身包括了國家罪案署、國家犯罪情報局、皇家稅務與海關總署中負責嚴重販毒之偵查與情報工作的部門以及內政部中負責有組織性非法移民調查工作的部門,大約有 4500人。

1.針對有組織犯罪的調查權

打擊嚴重有組織犯罪署的職權包括防范和偵查嚴重有組織犯罪以及致力于以其它方式減少嚴重有組織犯罪并減輕此類犯罪的危害結果。然而,如果打擊嚴重有組織犯罪署的工作涉及到其它機構的管轄范圍時,只要具備一定的前提條件,仍可繼續行使其職權。因而打擊嚴重有組織犯罪署的職權相當大:首先,打擊嚴重有組織犯罪署在行使其“防范和偵查嚴重有組織犯罪”職能時,發現有嚴重或復雜的詐欺犯罪,那么在獲得嚴重詐欺犯罪調查署 (SOF)署長 (或某位被授權之官員)的統一或者嚴重詐欺犯罪調查署有同意之意向的情況下,打擊嚴重有組織犯罪署仍可繼續行駛其權力;其次,在發現涉嫌稅收詐欺犯罪時,在獲得皇家稅務與海關總署委員的授權下,打擊嚴重有組織犯罪署也可繼續調查。為了避免被告人對其因打擊嚴重有組織犯罪署的調查而被起訴提出異議,《2005年嚴重有組織犯罪和警察法》還專門規定:“無論嚴重詐欺犯罪或稅收犯罪是否屬于打擊嚴重有組織犯罪署的調查權限,都不能引起任何刑事訴訟”。

2.針對犯罪信息的處理權

打擊嚴重有組織犯罪署有權 “收集、存儲、分析和分送”與 “偵查、調查或起訴犯罪或者以其它方式減少犯罪或減輕犯罪后果”相關的信息。就打擊嚴重有組織犯罪署針對犯罪信息的職權而言,是十分廣泛的,因為沒有局限于 “嚴重有組織犯罪”。盡管打擊嚴重有組織犯罪署的名稱是“打擊嚴重有組織犯罪”,但其職權范圍及,既沒有限定于 “嚴重的”犯罪,也沒有限定于 “有組織”犯罪。

(二)打擊嚴重有組織犯罪署與警察機關的關系

打擊嚴重有組織犯罪署的成立,并不影響警察機關對有組織犯罪的偵查權。實際上,打擊嚴重有組織犯罪署與地方警察機關之間是一種平行并存的、互相合作的關系?！?1世紀對抗有組織犯罪之策略》提到:打擊嚴重有組織犯罪署應與負有打擊有組織犯罪使命之現存機構保持合作關系,這些機構包括地方警察、其它執法機構、政府的其它部門以及國際合作機構。在上述機構中,與地方警察的關系尤為重要。作為最基本的層面,打擊嚴重有組織犯罪署需要就打擊有組織犯罪之事務與地方警察保持定期的交流。

另一方面,《2005年嚴重有組織犯罪和警察法》也規定打擊嚴重有組織犯罪署對聯合王國的警察提供 “主動性”或 “針對性”的幫助?！爸鲃有浴睅椭侵浮叭绻炀珠L向打擊嚴重有組織犯罪署請求提供’某種特殊幫助’,那么打擊嚴重有組織犯罪署署長應向其提供一定數量的工作人員或提供其它形式的適當幫助”;同樣,如果打擊嚴重有組織犯罪署有類似請求,某個警察局長也應向其提供一定數量的警察予以幫助,而且打擊嚴重有組織犯罪署的工作人員可以使用警察的“辦公場所和設備或其它物質性設施或服務”。

四、改革我國有組織犯罪偵查主體之必要性與基本構想

我國的有組織犯罪,在近 30年內 “經歷”了產生——發展——壯大的過程,尤其在 2000年之后,無論從犯罪數量、犯罪手法、危害程度上,都有明顯的惡化趨勢。但同時,我國有組織犯罪偵查主體之設置卻并沒有作出相應的調整,未能充分適應有組織犯罪的發展與變化。

(一)改革我國有組織犯罪偵查主體之必要性

1.對有組織犯罪實施專門化偵查的需要

在有組織犯罪、網絡犯罪、金融犯罪等新型犯罪甚囂塵上,傳統犯罪也不斷花樣翻新的今天,偵查內部分工已成為應對當今犯罪專門化的需要。所謂專門化偵查,是相對于地域管轄進行分工的一般化偵查而言的,指的是偵查機構及其人員根據犯罪案件的類型,組成專職隊伍打擊犯罪活動的一種偵查模式。[6]實施專門化偵查,可以更加深入地分析有組織犯罪活動的規律和特點,更加準確地收集和研判有組織犯罪的情報信息,為打擊有組織犯罪提供指導性意見和專業性技術支持。

雖然全國公安機關都成立了有組織犯罪偵查隊,但是無論是人員建制、經費劃撥,還是技術裝備、專業培訓等各方面都與偵查一般刑事案件的刑警隊伍沒有差異。一些地區公安局雖然掛了有組織犯罪偵查隊的牌子,但實際上是兩個牌子一隊人馬。公安機關有組織犯罪偵查隊本應是打擊有組織犯罪最專業、最前線的隊伍,但事實證明,沒有經過嚴格訓練、裝備精良的偵查隊伍,是不可能高效率、高效能地對抗有組織犯罪的。因此,成立專門化的有組織犯罪偵查機構是對我國的有組織犯罪實施專門化偵查的必要前提。

2.改變目前有組織犯罪偵查模式的需要

同各地公安機關要受各級政法委領導一樣,各級有組織犯罪偵查隊也要受政法委下的 “打黑辦”的領導。于是就形成了這樣一種等級關系:各級政法委——“打黑辦”——相應級別的公安機關——刑警隊——有組織犯罪偵查隊。由于有組織犯罪偵查隊伍處在這樣一個位置,除了進行有組織犯罪案件的偵查之外,還有一項非常重要的任務,即配合“打黑辦”開展“打黑除惡專項”斗爭。從刑事訴訟的角度上講,“打黑除惡專項斗爭”并不是真正的司法活動,而是一種國家政策?！叭绻颜暈橐粋€社會的總管,那么司法活動就必須致力于貫徹國家的綱領、執行國家的政策”。[7]17有組織犯罪的偵查主體既要受制于公安機關內部的層層上級,還要服從來自公安機關外部的行政力量;既要參與司法活動,也要執行行政政策。偵查主體缺乏獨立性、偵查職能的 “分化”使偵查人員分身乏術,難以應付;有組織犯罪的偵查工作呈現為一種機械的、被動運作的工作模式。若要將我國的有組織犯罪偵查變成一種主動的、積極的模式,則有必要設立一個相對獨立的有組織犯罪偵查機構。

此外,我國警察機關實行雙重領導體制,即接受上級公安機關領導的同時,還需接受同級行政機關的領導。由于我國的黑社會性質組織通常都有黨政機關工作人員作為其“保護傘”,當警察機關對犯罪組織及其犯罪活動加以調查時,“保護傘”會利用其地位及權力間接或直接干擾偵查活動。另一方面,警察機關實行傳統的“條塊結合,以塊為主”的管理體制,有組織犯罪的權力腐蝕性、地域跨越性、手段復雜性也會使有組織犯罪的偵查遭遇政治力量的袒護、地方保護主義、經費和警力不足的難題。因而在司法實踐中,從 20世紀 90年代初開始,不少地方已經感到無法依靠基層行政司法力量鏟除當地的有組織犯罪。

(二)改革我國有組織犯罪偵查主體之基本構想

西方各主要國家近年在有組織犯罪偵查機構方面的調整與變化充分體現出設置獨立的有組織犯罪偵查機構是對抗有組織犯罪的一大趨勢。根據我國有組織犯罪的現狀、發展趨勢,以及目前偵查工作中出現的明顯缺陷,有必要在警察機關內部設置一個相對獨立的有組織犯罪偵查機構,同時發揮檢察機關的監督職能,強化其在偵查階段的引導作用。

1.在公安機關內部設置獨立的、垂直領導的有組織犯罪偵查體系

政治腐蝕性是有組織犯罪的重要特征之一。在有組織犯罪偵查過程中,偵查主體與偵查對象形成強烈的對抗,這種對抗不僅來自于被偵查的有組織犯罪集團進行的反偵查活動,更重要的來自于有組織犯罪集團的政治 “保護傘”。有組織犯罪偵查工作往往不僅受到來自外部權力的壓力,而且受到來自司法機關甚至公安機關內部的壓力。因此,為保障有組織犯罪偵查主體充分行使偵查權,免受非法干擾,有必要將有組織犯罪的偵查主體獨立出來,建立一套自成體系的偵查機構。

建立獨立的有組織犯罪偵查機構,既要借鑒國外的經驗,也要充分考慮國內的實際情況。立足于我國的現實國情和現行司法制度,筆者認為以最少的形式變動來達到最好的偵查效果是比較實際和恰當的。具體而言,將有組織犯罪偵查隊伍分離出來,在公安部設有組織犯罪偵查局,在各級公安機關內設立有組織犯罪機構。將有組織犯罪偵查機構仍設置于公安機關內部,是考慮到我國警察體制的實際狀況。各警種由公安機關統一管理不僅有助于警察的統一指揮和管理,也有助于加強各警種之間的協作配合,順應了社會發展提出的綜合警察的要求。如果設立隸屬于行政部門的刑事執法警察 (如英國的打擊嚴重有組織犯罪署),有可能削弱我國長久以來由公安部統一管理警察的優勢,加大不同種類警察之間的合作成本。

此外,有組織犯罪的權力腐蝕性、地域跨越性、手段復雜性也會使有組織犯罪的偵查遭遇政治力量的袒護、地方保護主義、經費和警力不足的難題。因而,我國的有組織犯罪偵查部門應摒棄傳統的 “條塊結合,以塊為主”的管理體制,建立垂直的管理體制,由公安部的有組織犯罪偵查局垂直管理地方各級有組織犯罪偵查部門。

2.設置專職對抗有組織犯罪的檢察官,強調檢察引導偵查

“檢察引導偵查”即為有效實現國家的刑事控訴職能,充分發揮檢察機關的法律監督作用,由檢察機關行使的對偵查機關刑事案件受理、立案后的證據的收集、偵查方向的確定等偵查活動提出建議和意見,并對偵查活動進行法律監督的訴訟活動。[8]就我國有組織犯罪偵查的現狀而言,設置專職對抗有組織犯罪的檢察官主要基于以下兩個方面的原因:

首先,提高偵查與公訴的質量。目前我國公安機關對“組織性”證據的收集數量不充分,質量不高,形式也比較單一。具有專業法律知識的檢察官站在公訴的角度引導公安機關在法律適用和證據收集,可以更好的解決司法實踐中存在的警察偵查所得的證據無法很好地服務檢察機關公訴的需要。

其次,可以監督偵查活動與偵查人員,防止公安機關內部“保護傘”對偵查活動的阻礙與破壞。警察的執法活動與犯罪組織及其犯罪活動最為直接,因而警察向來都是犯罪組織腐蝕拉攏的對象,在 “保護傘”之中占有極大的比例。檢察機關本身即為我國專門的法律監督機關,監督偵查工作的實施以及偵查人員是否有違法行為是其法定職責,設置專門對抗有組織犯罪的檢察官,可以對偵查活動進行動態的同步監督,以防止公安機關內部“保護傘”對偵查活動的影響和阻礙。

[1]劉曉明.意大利檢察機關 [J].犯罪研究,2003,(1):78.

[2]但彥錚.美國有組織犯罪的偵查對策 [J].四川警官高等?？茖W校學報,2002,(3):36.

[3]李玫瑾.對美國有組織犯罪情況的考察 [J].政法學刊,2000,(2):39.

[4]鐘鳳玲.美國刑事訴訟流程概述 [J].法學叢刊,2004,(4):66.

[5]顧立維.偵查中檢察官與司法警察的角色定位 [J].月旦雜志,2004,(4):205.

[6]繆曉琛.論公安偵查機構的專門化建設 [J].犯罪研究,2008,(3):13.

[7]達瑪什卡.法和國家權力的多種面孔——比較視野中的法律程序 [M].鄭戈,譯.北京:中國政法大學出版社,2004.

[8]秦炯天,蔡永彤.檢察引導偵查機制的反思與展望[J].中南大學學報 (社科版),2009,(6):342.

A Comparative Study on the Subject of Organ ized Cr ime Investigation

L iu Ying
(School of Criminal Investigation,SouthwestUniversity of Political and Law,Chongqing 401120,China)

Asone of the top three crimes in the world,organized crime is intensely destructive to the society and has a lways been severely stricken and controlled by all the countries.It is until 1990s that organized crime in2 vestigation in China has become adapted to the development of organized crime.However,with the rapid increase of organized crime,social destructiveness,and the growing influence of transnationalorganized crime to China,the settingmode of our existing investigation subject cannot adapt to the evolution of the organized crime.Therefore,on the basis of a comparative analysis of the investigation subject in majorwestern countries,this article by combi2 ning the actual situation in China puts forward some proposals to reform the investigation subject.

organized crime;investigation subject;investigation activity

DF793

A

1009-3745(2010)05-0087-06

2010-09-17

劉瑩 (1977-),女,重慶人,西南政法大學刑事偵查學院講師,西南政法大學刑事訴訟專業博士研究生,從事刑事偵查學、刑事訴訟法學。

責任編輯:林 衍