論我國檢察權能的優化配置

王學成,朱國平

(廣東省人民檢察院廣東 廣州 510620)

論我國檢察權能的優化配置

王學成,朱國平

(廣東省人民檢察院廣東 廣州 510620)

以厘定我國檢察權概念內涵與外延為路徑,將檢察權析分為偵查權能、公訴權能、司法監督權能,揭示了現存的檢察權獨立行使受限、檢察權能法律保障不足、檢察權內部整合乏力等問題產生的思想認識根源,在于對事實與正義、獨立與自治、分工與制約、正義與效率等基本范疇的曲解或者相互間有機關系的割裂,提出了按照概念邏輯周延原則充實檢察權能、按照自治獨立原則優化檢察機關管理體系、按照凸顯制約功能原則重構司法監督制度、按照正義與效率兼顧原則建立檢察程序終結機制的檢察權優化配置構想。

檢察權;優化配置;原則;機制

我國檢察權優化配置不足的原因是多方面的、多層次的,既有制度建構的不足,更有理論基礎的不實,且后者更具根本的制約性。筆者認為,關于檢察權概念內涵與外延的共通話語的闕失,是制約我國檢察權優化配置的重要理論障礙。為此,筆者擬通過厘析檢察權的偵查權能、公訴權能、司法監督權能,探討我國檢察權配置的不足及其成因,在演繹檢察權優化配置基本原則的基礎上,嘗試勾勒我國檢察權能優化配置的基本進路。

一、我國檢察權的內涵及外延

概念上的模糊不清,是一切混亂產生的根源。我國理論界和司法實務界在檢察權優化配置話題上各說各話,不成共識的根本原因正在于對檢察權的界定不清、定位不準。厘析檢察權概念的邏輯內涵、界定檢察權的邏輯外延,是開展檢察權優化配置討論的前提和基礎,是建構合理、高效檢察制度體系的基準點。

檢察權在邏輯上屬于一個具有多種外延的普遍概念,只有先行析理檢察權的邏輯外延,才可能全面、準確地揭示其內涵。所謂檢察權的外延是指具有檢察權概念所反映的特有屬性或者本質屬性的對象。我法學理論界和司法實務界對于檢察機關的法律監督內容主要有 “三類說”、“四類說”、“五類說”等不同的看法;每種學說的具體分類和稱謂又有所不同?！叭愓f”認為法律監督包括法紀監督、偵查監督、審判監督;“四類說”認為法律監督包括法紀監督、偵查監督、審判監督、監所監督四類或者包括法紀監督、偵查監督、監所監督四類;“五類說”認為法律監督包括法紀監督、偵查監督、審判監督、執行監督、守法監督五類或者包括法紀監督、經濟監督、偵查監督、審判監督、監所勞改監督五類。我法學理論界和司法實務界,要么將檢察機關所涉的全部職能與職權以“檢察權”籠而統之,不明所指;要么將其劃分為公訴權、職務犯罪偵查權、偵查監督權、抗訴權、起訴審查權、訴訟活動監督權、裁判執行監督權等等不一而足,缺乏統一的劃分標準,導致各項權能概念上交叉、職能上重疊。[1]320筆者認為,根據我國檢察機關處理司法事務權能的管轄范圍、管轄方式、法律性質的不同,可以將我國檢察權析分為三項權能:一是公訴權。即根據偵查機關偵查的案件事實與證據,比對法律規定的提起公訴的條件,將 “犯罪事實已經查清,證據確實、充分,依法應當追究刑事責任”的案件提交審判,否則不予提交審判的權力。公訴權本質上是一種訴權,只是權力主體是檢察機關所代表的國家而已。二是偵查權。即對國家機關工作人員怠于行使或者濫用職權以及貪污賄賂等犯罪事實進行調查取證,并對 “犯罪事實清楚,證據確實、充分”之案件移送公訴機關審查起訴、否則不予移送審查起訴之權力。偵查權本質是查明犯罪事實、搜集犯罪證據的司法權,是全部司法活動的起點。三是司法監督權①我國憲法和法律對檢察權的定位是國家法律監督權,但筆者認為這種國家法律監督權是一個內涵較廣的概念,具體包括職務犯罪案件偵查權、公訴權、裁判活動監督權及裁判執行監督權。而檢察權三項具體權能中的法律監督權內涵與外延均小于國家法律監督權,為與之區別,筆者在本文將檢察機關對偵查活動、裁判活動、裁判執行活動的監督權稱之為司法監督權。。即對偵查、審判、裁判執行以及公訴等司法活動的程序上和實體上的合法性進行審查,并要求糾正違法活動的權力。司法監督權本質上是一種法律監督權,只不過監督主體是國家確定的專行法律監督職能的檢察機關而矣。檢察機關的此三項權能,不僅涵蓋了檢察機關全部的司法業務,而且在邏輯上互不交叉,實踐中獨立運行。

所謂檢察權的內涵是指反映在檢察權概念中的對象的特有屬性或者本質屬性,也就是其在國家權力體系中的地位與作用。關于我國檢察權的權力屬性的爭議,主要有司法權說、行政權說、司法與行政混合權說、法律監督權說、檢察權說等五種學說[2]。各說各有特色,都在一定程度上揭示了檢察權的某些特性,但失諸準確與全面。如前所述,檢察權的三項權能指向不一、屬性各異,不宜以偏蓋全,籠而統之。因此,前三說失足的根本原因在于將原本屬于具有多外延的 “普遍概念”的檢察權作為僅具單一外延的 “單獨概念”來理解和闡析,把檢察權固有的多種并行不悖屬性強行以一種屬性涵蓋之,難免失之片面且令人費解。后兩說均取詞或立基于我國憲法關于“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”之規定,法律監督說直接以其權力性質稱謂之,檢察權說依其權力主體稱謂之。由于在我國憲法上 “國家法律監督”與“檢察”具有等值性、“人民檢察院”與“國家法律監督機關”具有同一性,故此兩說并無本質上的不同,實為同一概念,亦無不妥。但必須指出的是,此兩個概念的使用必須限定在憲法、憲政層面,所謂的法律監督是由憲法確定的檢察機關的法律監督,而非其他社會主體之監督;所謂的檢察權 (國家的法律監督權),是融偵查、公訴、司法監督于一體的國家權力,外延明顯大于單一的司法監督權。因此,就檢察權的內涵來說,具有兩個基本指向:在憲法與憲政層面是指國家的法律監督權;在司法層面是指檢察機關的司法職能與職責,具體包括偵查權能、公訴權能、司法監督權能。有關司法權優化配置的討論,應當主要取義于后者。

概念的基本特征是概念所內含屬性的外化,也是概念要求實現的基本目標。我國檢察權的優化配置,無非就是要求包括其各項權能在內的檢察資源的配置要最有利于檢察權設置目的的實現。立足我國國情,參鑒各國通例,筆者認為我國檢察權具有如下基本特征:第一,檢察權的法律屬性是國家權力。我國憲法關于 “中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”,確認了檢察權的國家專有屬性,是國家權力的具體分化;檢察機關和檢察官無論是出庭公訴,還是開展刑事偵查,抑或監督司法活動,都是國家“在場”和“臨場”的象征,旨在維護國家和社會公共利益、公共秩序,確保司法活動的公平正義。第二,檢察權的設置目的是平衡與制約司法權能。在分權與制衡思想的影響下,國家權力在資本主義社會發生了他發展史上的第一次分化,立法權、司法權同行政權分開,司法權獨立出來。列寧建立世界上第一個社會主義國家后,創立了社會主義法律監督思想,設立了獨立于行政機關和審判機關之外的、實行自上而下垂直領導的、專門行使法律監督權的法律監督機關,檢察檢察機關。國家權力在人類歷史上進入到社會主義社會的時候,發生了第二次分化,檢察權同審判權和行政權分開獨立出來。如果說西方國家的 “三權分立”和我國在人民代表大會制度下的“一府兩院”制度,完成了國家權力的第一次分化,奠定了防止國家權力腐敗的憲政基礎,那么,檢察權的設置,則是國家權力在司法領域的第二次分化,[3]旨在實現公安機關、檢察機關、審判機關之間的分工、制約與平衡,構建防止司法權力內部腐敗的體制機制。第三,檢察權的法律地位是獨立司法權。關于我國的檢察機關屬于司法機關,其偵查、公訴、司法監督權能屬于司法權的判斷,是法律人的“普遍共識”;我國的檢察權不僅獨立于公安機關和審判機關,而且獨立于行政機關、社會團體和個人,不受其干涉和規制,這是其得以行使監督職能的前提和基礎。

二、我國檢察權能配置存在的主要問題

我國的檢察權配置以馬列主義關于國家與法的理論為指導思想,基本合乎司法規律,適應我國國情,在維護國家法制統一、尊嚴和權威方面發揮著重要作用。但其配置現狀相對于其設置初衷——通過其獨立的法律監督確保司法正義,也還存在諸多不盡如人意之處的問題亟待克服和完善。

1.檢察機關依法獨立行使職權備受制約?！叭嗣駲z察院依照法律規定獨立行使檢察權,不受行政機關、社會團體和個人的干涉”,是我國檢察權運行的基本原則,但由于相關配套制度的不足和配套的乏力,導致檢察權的獨立行使備受諸多制約,嚴重制約了檢察權應有功能的發揮,同時也為唯個人權威至上、唯長官意志是從氛圍的形成提供了便利。就檢察機關的外部關系而言,我國現行條塊結合、雙重領導、以塊為主的檢察管理體制,使得檢察機關雖然業務上由上級檢察機關領導,檢察長須由上一級檢察長提請同級人大常委會批準,但檢察長以外的其他干部均屬于公務員編制序列,歸屬地方管理,經費亦由地方保障,從而使得檢察機關在很大程度上受制于地方,甚至聽命于地方行政首長,使檢察權呈現地方化、行政化趨勢[4]。這種趨勢,在地方保護主義的催化下,助長了地方行政首長的個人權威和長官意志,弱化了檢察權的法律監督職能。實踐中,亦很少由檢察機關對涉嫌犯罪的所在地政府主要領導甚至其所屬主要部門負責人直接進行犯罪偵查和指控。就檢察機關的內部管理而言,檢察官不僅被我國公務員法納入公務員編制序列,而且我國檢察機關管理體制使得其必須按照垂直的行政隸屬關系逐級聽命于上級,直至檢察長。在此種管理模式下,所謂檢察院獨立行使職權在邏輯上可能等值于檢察長獨立行使職權,檢察權能的功用與效能可能全系于檢察長的一德一能一念之間。此種結果,既非我國檢察權設置之初衷,又與通行的司法理念相違,無益于司法公正的實現。

1.檢察權的各項權能的合理析分不足。以檢察權的屬性為基礎,演繹檢察權優化配置的原則,并根據此種原則完成我國檢察權制度體系的建構,是科學的方法論。但我國關于檢察權話題的討論研究和其實際配置,均存在把原本包含偵查權、公訴權、司法監督權等三個外延的普遍概念作為一個僅具有單一外延的單一概念來使用的基本傾向,而檢察權各項權能的職能使命不同,法律屬性各異,優化配置的原則、方式、模式亦當有所區別,各項權能的平行層面并不存在所謂的共同屬性,導致出現了將一個適用于普遍概念范疇的方法論用諸單一概念范疇使用的方法論錯位。反映到我國檢察權配置中的實際就是:一方面,由于檢察權各項權能的合理析分不足,導致檢察機關內部偵查主體、公訴主體、監督主體角色的混淆和職能的交叉,不僅不利于檢察機關履行司法職能,而且弱化了檢察機關專門法律監督的說服力;另一方面,由于將原本涇渭分明的三項權能捆綁一起,再按照實際并不存在的統一配置原則、配置模式去理順檢察機關與其他國家機關、尤其是其他司法機關的關系,勢必陷入 “剪不斷、理還亂”的狀態,更加談不上關系的理順和資源的優化配置。

2.檢察權的各項權能不能滿足其功能要求。憲法和法律賦予檢察權的法律監督職能最終必須通過偵查權能、公訴權能、司法監督權能的具體行使來實現,各項權能的具體內容應當根據其應然性與目的性來確定。但我國檢察權各項權能明顯受到不合理的擠壓,制約了其應有功能的充分發揮:首先,公訴權本身是一種訴權,訴與不訴的取舍、訴至何種程度的酌定、辯訴雙方的妥協,是訴權的當然內容,但我國檢察機關只有起訴權和不起訴權,沒有中間過渡地帶——自由裁量空間,更談不上辯訴交易權,公訴權范圍過于狹窄、運作方式過于機械。其次,法律雖然賦予我國檢察機關對自偵案件的偵查權,但法律賦予檢察機關的偵查手段少、強制措施弱,導致檢察機關管轄其自偵案件力量不足,更談不及對公安機關偵查案件實施監督。再次,我國法律只賦予了檢察機關對應立而不立案件的監督,沒有明確其對應不立而立案件的監督;只規定其對逮捕與否的審查批準,未明確對其他強制措施的監督方式;只規定其對死刑執行的臨場監督和刑罰執行變更的監督,未明確其他刑罰執行的監督方式和程序,致使檢察權缺乏應有的強制力與威懾力,其各項權能不斷受到侵蝕。最為突出的是,最高法院自1995年以來通過系列關于民事訴訟的十余種抗訴情形不予受理的批復,將檢察機關的民事訴訟監督權剝奪殆盡。[5]291

3.檢察權的各項權能的內部整合不到位。檢察一體化是檢察權作為整體的、統一的、專門的國家法律監督權的必然要求,也是強化檢察效果,提高檢察效率的有效途徑,更是各國檢察制度改革的基本趨勢。我國檢察權的力度欠強、效率不高,固然受制于諸多外部因素,但其各項權能的內部整合不夠到位亦是其主體性原因之一。首先,“人民檢察院依法獨立行使職權”的基本意蘊在于檢察權是一個自上而下、垂直到底的整體權力體系。但我國各級檢察機關在履行職責過程上下級之間除了上級臨時授命、同級之間除了移送管轄之外,基本上處于層層分割、各自為陣狀態,制度化、常態化的檢察資源統一調度機制遠未形成,使得原本有限的檢察資源在應對日益增多的檢察實務時捉襟見肘。其次,“上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作”的基本旨意在于確保檢察話語始終保持“同一個聲音”。但相關立法對何謂“領導”、“領導”什么、如何 “領導”等基本問題沒有給出明確詳盡的答案,程序化、規范化的領導體制和制度尚不完善,不僅不利于檢察資源的一體化整合,而且為上級檢察院甚至是領導干部的“領導”泛化、失范、隨意化提供了契機。再則,檢察權的內部資源配置沒有給予下級檢察機關必要且充分的尊重。我國相關立法明確了上級檢察機關在檢察資源整合中的 “領導”地位和方式,但對下級檢察機關在整合過程中的意義和作用沒有給予應有的、必要的、充分的尊重,下級檢察機關的話語權隨著級別的降低而逐級弱化甚至缺失,容易導致檢察權的同一話語蛻變為純粹的上一級檢察院甚至是個別領導人的話語。

三、導致我國檢察權能優化配置不足的根由

思想是行動的先導。有什么樣的思想觀念,就有什么樣的行為與之相適應。導致我國檢察權優化配置不足的多樣化、多層次原因,最終可以追溯到思想認識上的不足與偏差。筆者認為,對與檢察權相關的如下基本概念的曲解、基本矛盾關系的扭曲,是影響我國檢察權優化配置的思想認識根源。

1.對 “事實”和 “正義”的法律誤讀?！耙允聦崬楦鶕?以法律為準繩”、彰顯正義是司法的基本原則和基本目標鐵定無誤。須不能忘記的是,法律上的“事實”僅僅是由證據所證明或者支撐的事實,而不是哲學上的“真相”;法律上的“正義”僅僅是“事實”經正當程序的法律裁判結果,而不是道德倫理的評價結論。我國學術界和實務界總是有意無意、普通社會公眾更是一昧地把法律上的“事實”誤讀為哲學上的“真相”,把法律上的“正義”曲解為道德上的“良善”,加劇了理論上的混亂,經常推出事與愿違的結論。這種誤讀投影到檢察權配置中的影像,往往是為了確保事實清楚、證據確實充分、裁判公平合法,無休無制地糾纏于個案真相的查證和道德良善的追問。如只賦予公訴機關作出案件事實清楚與否的判斷及訴與不訴的決定,其間并無折衷與裁量的原因,在于對“事實”應當且可以還原為 “真相”的過于信奉;認定業經裁判案件可由新發現的與裁判時不一致的證據與事實輕而推翻,須行抗訴的理由,就是 “事實”與 “真相”不符,“正義”與“良善”不合。

2.對“獨立”與 “自治”概念的偏頗理解。權力獨立是權力自治的前提和基礎,權力自治是權力獨立的支撐和保障。我國理論界和實務界對檢察權 “獨立”與 “自治”或左或右的偏頗理解,直接導致了檢察機關內部權屬關系的紊亂和自身資源整合的不力,制約了其對外功能的發揮。這種偏頗理解主要有三種表現:一是統而不分,即以籠統的檢察權的獨立與自治取代了其各項權能的獨立與自治。檢察權的獨立與自治是就憲法與憲政層面而言的,具體到司法層面,檢察權獨立與自治的實質是指偵查權、公訴權、司法監督權三項檢察權能各自的獨立與自治?；\統以檢察權的獨立與自治涵蓋檢察權各項權能的獨立與自治,勢必使各項權能之間的分工負責、相互配合、相互制約的配置原則在一定范圍內和一定程度上被架空。二是統而不放,即以籠統的檢察權的獨立與自治削弱了各級檢察機關及檢察官的獨立主體地位。各級檢察機關和檢察官的獨立與自治,是檢察權作為權力整體獨立與自治的具體體現和貫徹落實形式,檢察權作為一個權力整體的對外獨立與自治,應當建立在各級檢察機關尤其是檢察官的相對獨立基礎之上。以籠統的檢察權的獨立與自治取消或者削弱各級檢察機關尤其是檢察官的獨立與自治,勢必弱化檢察資源整合的有效性和檢察業務開展的科學性。三是散而不聚,即以各級檢察機關開展業務時的各自為陣取代檢察權的統一行使。我國各級檢察機關的級別、地域、行業之分,①在我國,為了實際司法統一,取消行業系統檢察機關,如鐵路檢察院、森林檢察院等已成為一個確定不易的基本趨勢。只是檢察權的內部設置問題,不應當損害作為有機統一體的檢察機關的整體性和獨立性,唯此才能履行好國家的法律監督職能,才能對其他社會主體形成有效法律威懾。對各層級、各地域、各行業檢察機關的業務統率和資源的統一調度不足,勢必影響檢察合力的形成,甚至 “矮化”和弱化檢察機關在社會主體中的地位與形象,最終影響檢察權的獨立與自治。

3.對 “分工”與 “制約”關系的機械割裂。分工負責、互相配合、互相制約是法治的基本理念和司法的基本要求。為了根除一度盛行的 “公檢法聯合辦案”的思想流毒,我國在 “文革”以后迅即重建重組了司法機關,公安機關、檢察機關、審判機關之間的分工日益明確與清晰,但由于對“分工”與“制約”之間的關系及其限度把握的失當,導致了各司法機關之間有機關系的機械割裂,最終使檢察機關身為司法領域之 “無冕之王”處身尷尬境地,欲行監督而力不從心。一是知情權短缺。對監督事項的充分了解是實施正確監督的前提和基礎。我國法律所賦予檢察機關的知情權與訴訟活動參與權,遠遠不能滿足其履行司法監督任務職能的需求,很難為檢察機關司法監督權能的具體行使提供全面扎實的事實基礎。二是監督措施乏力。沒有威懾力與強制力的監督不是完整意義上的監督。我國關于被監督對象對司法監督意見與建議的回應制度遠未建立健全,檢察機關又缺乏促使被監督對象糾正違法行為的強制措施,司法監督意見與建議的采納與否,全處于被監督對象的自覺與否,使其停留在司法過錯的形式性提醒或示警水平。三是司法監督權缺乏支配力。監督能力是監督得以順利進行的基本保障。賦予檢察機必要的、非實體性介入的、對被監督對象資源的調度權或者被監督對象的指揮權,可以有效緩解檢察機關知情權短缺、監督措施乏力的問題,無損于 “分工”原則的貫徹,又有利于“制約”原則的落實,但我國卻尚未將此觀念納入考量范圍。

4.對“正義”與 “效率”關系的強行拆解。正義與效率是司法活動并行不悖、同等重要的價值取向。正義是根本的,司法不能實現正義純系社會資源的浪費,無正義的司法活動因其最終功用歸于零而必無效率;效率是必要的,不僅 “遲來的正義非正義”,而且個案的效率低下必然影響其他案件處理的資源投入,進而導致司法整體效率的低下和不正義。受我國長期以來根深蒂固的司法心理偏好——唯正義是求、忽視效率,實際上就是對正義與效率關系的強行拆解,主要表現在個案處理效率方面的關注嚴重不足。我國要求提高檢察效率的呼聲日趨高漲,但僅僅停留在整個檢察制度體系,忽視了個案處理的效率是整個檢察效率的前提和基礎。一般社會公眾不僅有著正義是個案處理的最高價值甚至唯一價值的基本信仰,而且有著把法律上的正義等同于道德上的良善的心理傾向,效率基本上是不納入其關于個案處理的評價范疇的,這種現狀在我國司法制度上有著或多或少、或直接或間接、或顯性或隱性的反映。殊不知,秩序正義相對于個案正義具有優先性,無休止地糾纏于某一具體個案的原本真相的偵查和調查,不僅會導致該具體個案處理的低效率,而且勢必擠壓其他案件處理的司法資源投入,最終不僅影響司法活動的整體效率,而且會因司法整體效率的低下降低司法整體的正義性。

四、優化我國檢察權能配置的基本構想

黨的十七大報告指出:“深化司法體制改革,優化司法職權配置,規范司法行為,建立公正高效權威的社會主義司法制度,保證審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權?？梢?建立公正高效權威的檢察制度是深化檢察體制改革、實現檢察權優化配置的基本目標。[6]要進一步理順司法監督權與偵查權、審判權以及裁判執行權之間分工負責、互相配合、互相制約關系,確保檢察機關依法獨立行使職權,必須在尊重檢察權理念概念基礎上,從檢察權的內在屬性出發,按照其三項權能行使的基本要求,建構符合我國國情的檢察權能優化配置機制。

(一)按照概念邏輯周延原則充實檢察權能

檢察權能概念的邏輯周延是檢察機關得以順利完成憲法和法律所賦予其承擔國家法律監督任務的前提和基礎。所謂檢察權能概念邏輯周延,就是指法律賦予檢察機關職能部門的相應權能及配置給職能部門的相應措施、手段,應當與其所擔負的職責、任務相適應,充分滿足設置檢察機關用以保障國家法律監督順利進行的目的。要實現我國檢察權的優化配置,完善我國檢察制度,首先要通過立法的方式進一步充實我國檢察權的三項權能。一是充實公訴權能。檢察機關基于其審查起訴職能對案件事實的掌握和案件訴與不訴、如何起訴的預先判斷,應當賦予其必要的自由裁量權,甚至在條件成熟時賦予其辯訴交易權,充分發揮其應有的主觀能動性,避免公訴職能降格為偵查機關單一的 “傳聲筒”。二是充實偵查權能。就犯罪偵查而言,檢察機關和公安機關并無二致。為解決檢察機關偵查措施、手段及相應資源短缺影響和制約偵查功能發揮的實際,應當賦予檢察機關偵查犯罪活動所必需的偵查措施和手段。但為了避免偵查資源的重復配置,可以賦予檢察機關在開展刑事偵查時調度或者借用公安機關偵查資源的權力。三是充實司法監督權能。為確保檢察機關的司法監督及時、有力、有效,應當賦予檢察機關對司法活動的隨時非實體性的介入權,以及全部司法活動的參與權和知情權;同時,要明確被監督主體的回應義務并賦予檢察機關合法有效監督意見建議的強制執行力,以便對具體司法活動相關責任主體形成有效威懾。

(二)按照自治獨立原則優化檢察機關管理體系

檢察權的自治與獨立是其履行職能使命的基本保障。不可以設想作為整體權力的檢察權抑或是作為具體權力的檢察權的各項權能受制于人的前提下能夠將其功能發揮到極致。造成我國檢察權及其各項權能 “勢微言輕”的主要原因,即在于檢察權及其各項權能的自治與獨立不足。要實現我國檢察權的自治獨立,必須從優化檢察機關管理制度入手,建立起檢察機關外部獨立、內部權能自治的檢察機關管理體制。一是實現檢察機關的對外自治與獨立。為了使檢察機關擺脫經費、人事受制于人的現狀,使檢察機關法律上的獨立轉化事實上的獨立,一方面要改革我國司法經費保障制度,建立起獨立的司法經費預核算及撥付制度,由國家財政統一核定和撥付司法經費,對應當由地方財政承擔部分,由檢察機關逐層申報至最高檢察機關提請中央財政指令地方財政支付。另一方面,基于檢察機關的垂直管理制度,檢察機關的人事任免,無論是檢察長、副檢察長及檢察委員會成員,還是普通檢察官,均應當由檢察機關內部直接任免,地方人大及常委會只能作出否決非檢察長的其他檢察員的決議;對檢察長任免有異議的,應當逐層級報請全國人大及其常委會作出決議或者指令最高檢察機關作出決定。二是促進各項檢察權能的相對自治與獨立。為進一步理順檢察機關的偵查部門、公訴部門、司法監督部門之間關系,同時凸顯檢察權能之間的 “分工負責,互相配合,互相制約”的關系,應當明確同一案件檢察官回避制度,防止同一檢察官介入同一案件的不同檢察程序,明確同一檢察機關領導人不得同時分管兩個以上享有不同檢察權能的職能部門;對于檢察機關就同一案件涉及偵查、公訴、司法監督等兩項以上業務的,應當嚴格按照公安機關、檢察機關、審判機關處理同一案件的程序和要求開展工作,避免司法監督的缺位。三是強化檢察機關及檢察官的自治與獨立。為進一步理順檢察機關之間以及檢察機關與檢察官的相互關系,要把確保檢察權的統一行使與確保下級檢察機關和檢察官履行職務過程中獨立嚴格區分開來,肯定、確認、尊重并維護下級檢察機關和檢察官在履行職務過程中的相對獨立的法律主體地位,建立起類似法官的獨立責任制度,充分發揮檢察官的主觀能動性,在此基礎上攥緊檢察機關的“拳頭”、形成檢察權的整體合力。

(三)按照凸顯制約功能原則重構司法監督制度

如果說立法權、行政權、司法權是國家權力的第一次分化,那么偵查權、公訴權、監督權的分立則是國家權力在司法領域的第二次分化,權力分化的基本意旨即在于防止權力濫用。我國檢察權“勢微言輕”主要表現在司法監督權能 “勢微言輕”。要克服我國司法監督權能作為空間與作為能力的不足,不僅要進一步充實司法監督權能,還應著力解決如下問題:一是強化司法監督權能的威懾力。主要是賦予公訴部門就經偵查機關補充偵查仍證據不足之案件的偵查指揮權,防止偵查機關怠于偵查;賦予檢察監督部門對全部司法活動的知情權與無涉案件實體處理的調查權,防止司法機關“暗箱操作”;明確受監督部門對檢察監督部門提出的監督意見與建議的回應義務及法律責任,防止受監督部門置若罔聞,架空司法監督權。二是建立司法監督部門案件接管制度。為了實現司法監督部門與被監督部門的勢力均衡,確保司法監督落到實處,司法監督部門在開展司法監督過程中,可以接管被監督對象處理案件所需的司法資源,被接管的司法資源主要是司法人員在司法監督部門的領導和指揮下依法履行職務,直接對司法監督部門負責。三是賦予司法監督部門案件移送管轄權。主要是對相關司法機關拒不接受司法監督意見建議的、拒不糾正案件處理中違法行為的,檢察機關可以提請上級檢察機關將案件移送至與提請移送檢察機關同級的但不同區域的檢察機關承擔司法監督職能,再由該檢察機關要求同級的相應司法機關審查并重新處理同一案件,以形成對被監督部門的有效威懾。

(四)按照正義與效率兼顧原則建立檢察程序終結機制

訴訟程序及時終結不僅是司法效率的重要保障,也是捍衛司法權威的重要手段。我國的檢察機關在多數情形下對訴訟活動、尤其是公訴活動的終結起著支配性或者決定性的作用,但終止訴訟程序的決斷權卻嚴重缺失,導致訴訟程序的終結與否基本上受制于偵查機關和審判機關,既影響司法程序的效率,又影響了案件的公正處理。為此,必須在準確理解 “事實”與 “正義”的基礎上,建立健全檢察程序及時終結機制。一是明確檢察程序終結條件。明確檢察機關司法監督的界限范圍和對象限定在案件事實是否清楚、裁判是否合法、程序是否正義、司法機關及其工作人員是否徇私瀆職等方面,對于窮盡合法手段偵查(調查)、經正當程序裁判且無涉司法人員貪污受賄、徇私舞弊的案件,應當及時終止檢察程序,及時關閉訴訟程序,防止檢察資源和其他司法資源的過度投入和無休止地糾纏于個案。二是擴大公訴自由裁量權。對偵查機關在法定時限內窮盡偵查措施與手段之案件,包括檢察機關要求偵查機關補充偵查或者自行偵查之案件,檢察機關在審查起訴過程中,應當就當前所查證的案件情況直接作出裁斷,對符合法定起訴標準的案件向審判機關提出公訴,對不符合法定起訴標準的案件直接作出終 (中)止司法程序的決定;對于已進入審判程序的案件,檢察機關可以根據案件審理進展情況,以撤回或者終 (中)止公訴的方式及時終結司法程序。三是建立檢察機關訴訟終結建議制度。檢察機關偵查權能、公訴權能、特別是司法監督權能貫穿于并覆蓋于全部司法過程,不僅具備掌握案件事實及案件處理進展情況的便利條件,而且有著終 (中)止訴訟程序建議的法定權力——司法監督權。為保障司法活動的正義性、合法性、及時性,應當賦予檢察機關在司法過程的任何階段提出終 (中)止司法活動的建議權,并將其納入司法監督的范圍監督其貫徹執行情況。

檢察制度改革是司法體制改革的基礎工程,更是一個系統工程,事關方方面面,既非時日之功可一蹴而就,亦不可畢其功于一役,唯有科學透析其概念、功能、屬性,立足我國國情,尊重司法規律,按照科學發展的思路循序漸進實現創新發展,才能實現檢察權的優化配置,發揮好檢察權的應有功能,確保司法正義與效率。

[1]張文顯.法理學 [M].北京:高等教育出版社,1999.

[2]夏邦.中國檢察體制應予取消 [J].法學,1999,(7).

[3]李興友,任國強.關于檢察權優化配置的幾個問題[J].河北法學,2008,(11):57.

[4]張志強.中國檢察權實施中的現實問題及應對 www.jnfxh.com/fxyj. asp?big=4& small=37&action=show&infoid=16481

[5]任寶.民事檢察監督與民檢察監督方式的完善 [A].石家莊檢察官協會,石家莊人民檢察院研究室.檢察理論文集 [C]:291.

責任編輯:林 衍

A bstract:Prosecutorial power can be divided into investigation power,prosecution power and judicial supervision power in terms of its connotation and denotation.The division of prosecutorial power reveals the ideological understanding for the problems of limitation of current dependent exercise,lack of legal protection and weak internal integration. In order to deal with these problems,the opt imal allocation of prosecutorial power is proposed,which includes substantial prosecutorial power,optimization of the prosecution management system,reconstruction of judicial supervision and mechanis m of the end of prosecution procedures.

Key w ords:prosecutorial power;optimal allocation;principle;mechanis m

On the Opt imal Allocation of Prosecutorial Power

Wang Xue-cheng,Zhu Guo-ping
(Guangdong People’s ProsecutorialOffice,Guangzhou 510620,China)

DF832

A

1009-3745(2010)05-0058-08

2010-09-20

王學成 (1962-),男,寧夏中衛人,教授,法學博士,廣東省人民檢察院副檢察長,從事檢察理論研究;朱國平 (1974-),男,廣東廣州人,廣東省人民檢察院政策理論研究室干部,從事檢檢理論研究。