我國城鎮殘疾人就業問題研究綜述

許巧仙

(1.河海大學公共管理學院,江蘇南京 210097;2.南京特殊教育職業技術學院,江蘇南京 210038)

我國城鎮殘疾人就業問題研究綜述

許巧仙

(1.河海大學公共管理學院,江蘇南京 210097;2.南京特殊教育職業技術學院,江蘇南京 210038)

從城鎮殘疾人就業存在的問題、問題產生的原因和就業支持體系的重構3個方面對近10年來城鎮殘疾人就業問題研究的文獻進行了總結和梳理,分析了城鎮殘疾人就業問題研究的現狀,提出了需要通過多視角深入研究、按殘疾分類研究的基礎上不斷提高研究的科學性和實效性。

城鎮殘疾人;就業;綜述

城鎮殘疾人就業,是指讓達到法定勞動年齡、具有一定勞動能力、有勞動要求的殘疾人獲得勞動崗位,并取得勞動報酬或經營收入[1]。就業對殘疾人來說,不僅是改善其自身生活狀況、社會地位和充分參與社會生活的基礎,更是實現人生價值的關鍵。對社會來說,殘疾人就業有利于發揮殘疾人自身能力、減輕他人負擔,有利于經濟的發展和社會的穩定。

1988年中國殘疾人聯合會(以下簡稱中國殘聯)的成立既是我國改革開放背景下殘疾人覺醒的標志,也是我國社會文明進步的標志,更是我國新舊殘疾人事業的分水嶺。在中國殘聯的推動下,政府出臺許多扶持殘疾人就業的具體政策,殘疾人就業問題得到了改善,但是殘疾人就業問題仍然存在。近10年來無論是各級殘聯的專家,還是學者都將殘疾人就業作為殘疾人問題研究的重點內容,取得了很多研究成果。筆者在中國學術期刊網絡出版總庫上以篇名出現:“殘疾人”并含“就業”為條件,檢索近10年來的研究成果,一共出現了317條記錄,經過筆者的梳理,選擇了其中學術研究比較規范的數十篇文獻進行分析,下面筆者按照“問題—原因—對策”的思路進行回顧與評述。

一、殘疾人就業存在的問題

殘疾人勞動就業是殘疾人走向社會、參與社會的重要標志,也是解決殘疾人問題的根本出路,但是殘疾人就業存在不少問題,就研究者所提到的情況來看,這些問題可以歸納為以下4個方面。

1.殘疾人就業率低

殘疾人就業率與國內就業總體水平存在著的較大差距,這種社會現狀影響了殘疾人社會參與,更談不上共享社會進步的成果。我國一直存在著殘疾人就業率低的問題,20世紀90年代就有錢鵬江、許琳等專家學者指出了殘疾人就業率較低的問題[2-3]。近10年中有十幾篇研究文獻中比較一致地確認了該問題。2006年第二次全國殘疾人抽樣調查結果顯示,城鎮不在業的殘疾人比例較高,占到60%以上[4]。張建偉等在調查數據中推算出我國目前尚有858萬達到就業年齡、有勞動能力的殘疾人沒有就業,而且每年還將新增殘疾人勞動力30萬人左右[5]。即使是在經濟較為發達的江蘇省,殘疾人就業狀況與經濟社會發展水平還很不適應,與廣大殘疾人的需求和期望還有較大差距[6]。

2.殘疾人就業崗位層次低、結構不合理

殘疾人就業層次低。我國殘疾勞動者處于次級勞動力市場,就業的殘疾人口主要分布在一些操作簡單、收入低微的行業。趙燕平調查發現,九成以上的在業殘疾人在從事簡單體力勞動[7]。用人單位在招用殘疾人時,80%的崗位所開出的工資是當前最低標準工資[8]。不僅如此,錢鵬江研究發現,福利企業殘疾職工的平均工資不到社會平均水平的40%,許多地方殘疾人工資甚至達不到最低工資標準[1]。一些企業似乎忘記了殘疾人也應當執行當地最低工資標準,導致少數殘疾人的收入與低保線接近,失去了參加社會勞動的價值和意義[9]。

殘疾人就業崗位結構不合理。羅秋月等研究發現,殘疾人勞動就業的主要行業比較單一的,特別是對于某些類別的殘疾人更是局限于一到幾個行業,例如,盲人所從事的職業主要局限于盲人保健按摩,由于勞動力市場所容納的勞動力有限,這就極大地限制了殘疾人的就業面,不利于廣大殘疾人在更為廣泛的領域展示自己的才干[10],就業崗位結構與健全人差異大。

3.殘疾人就業的風險大

已經就業的殘疾人隨時都可能失業。卿石松等研究發現,殘疾人就業勞動關系不穩定,勞動合同簽訂率低,甚至不簽勞動合同,隨意解雇殘疾勞動力[11]。他們的工作穩定性往往不如健全人,當企業裁減人員時,他們可能首先失去工作[10]。陳珍等研究發現,殘疾人簽訂勞動合同期限短,再失業風險大[9]。很多殘疾人在一個崗位上的時間平均不足5年,即使是就業機會較多的肢體殘疾人,也不容易連續就業,聽力殘疾人更換崗位的頻率則更高[8]。

殘疾人在崗位上的勞動權益不能得到保障。殘疾人社會保障參保率低,城鎮16歲及以上殘疾人參加養老、醫療、工傷、失業社會保險的比例分別為27.87%、36.83%、1.11%、1.35%[11]。有些企業不嚴格執行有關勞動的政策法規,對殘疾人提前退休、殘疾婦女特殊勞動保護、流動殘疾人員就業保護等存在不足,而殘疾人由于自身的維權能力較弱導致殘疾人的勞動權益受到損害[9]。

殘疾人隱性失業現象較多。卿石松指出,在國家按比例就業政策的要求下出現了“掛靠式”就業現象,即有的用人單位每月發給殘疾人幾百元的“懸空上班”工資而不用工作,這種名義上的就業事實上是失業[11]。

4.殘疾人就業地區差異明顯

中國殘疾人就業問題研究課題組對陜西、河南、山東、浙江、江蘇、上海的殘疾人就業狀況進行調查,發現我國殘疾人就業水平存在地區差異,殘疾人就業狀況和經濟社會發展有一定的同構性;就業結構也有地區差異,在經濟較發達的江浙地區,福利企業集中就業比重較大,在按比例就業推行困難的地區,個體就業比例較大;在浙江,殘疾人就業初步呈現城鄉一體化的發展趨勢[12]。

二、殘疾人就業問題產生的原因

殘疾人就業是一個復雜的過程,受到眾多因素綜合影響,就研究者提到的影響因素來看,導致殘疾人就業困難的原因有下列3個方面。

1.殘疾人就業社會條件障礙

社會歧視是影響殘疾人就業的觀念障礙。當前社會仍然有很多人將殘疾視為二等公民,在觀念上歧視殘疾人。許多單位深受舊殘疾人觀的影響,頑固地認為殘疾人素質低,能力差,在招聘過程中設置歧視條款,提高殘疾人的準入門檻,把殘疾人拒于門外,人為增加殘疾人就業的難度[13]。對殘疾人就業的社會歧視同樣發生在經濟發達地區和高素質的殘疾人人才身上[14]。殘疾人大學生就業也受到歧視。不少殘疾人大學生就業充滿曲折,社會歧視如影相隨[15]。殘疾婦女在殘疾和性別的雙重歧視下就業前景不容樂觀,承擔著更大的就業風險[9]。殘疾人就業過程中,歧視和不尊重現象被某些傳統“道義”認為是公正的[16]。周林剛將殘疾人在就業領域受到歧視歸納為3種類型,即行業顧客的個人偏見導致對殘疾人的就業歧視;對殘疾人教育的歧視會導致雇傭的歧視、工資的歧視;統計性歧視[17]。

社會排斥是影響殘疾人就業的行為障礙。社會排斥是指社會弱勢群體,由于自身生理心理因素、社會政策及制度安排等原因而被推至社會結構的邊緣地位的機制和過程,它是造成社會弱勢群體的根源[18]。社會排斥非常典型地發生在殘疾人就業的過程中[19]。勞動力市場對于殘疾人的排斥成為一種普遍的社會現象[18]。正是在制度排斥、觀念排斥、教育排斥等多重社會排斥的疊加作用下,構建了殘疾人惡劣的就業環境,導致殘疾人長期處于就業市場的邊緣[20]。

殘疾人就業支持政策不夠完善成為殘疾人就業的制度障礙。當前我國初步形成了殘疾人就業政策支持體系,但是我國政府制定和實施的就業支持政策不夠完善[21]。殘疾人就業支持政策存在的問題主要表現為兩個方面。①集中安置殘疾人就業的政策不夠合理。我國對福利企業的政策與社會經濟發展要求不相適應,對興辦福利企業投資主體和經營范圍限制較多,影響殘疾人集中就業發展[12]。②分散安置殘疾人就業的政策容易導致殘疾人隱性失業?，F有按比例分散就業政策不僅導致了所謂的“掛靠”就業現象,按比例就業成了按比例“救濟”,有企業交錢也不接受殘疾人就業,按比例就業成了按比例“收錢”[22]。

社會市場化的進程導致了勞動力市場的發展變化,同樣也造成了殘疾人就業的崗位障礙。在社會轉型的背景下,勞動力市場不僅沒有充分考慮殘疾人就業的需求,提供充分的適合殘疾人就業的崗位,勞動力市場的發展變化導致崗位要求的提高,客觀上拉大了與殘疾人就業能力的距離,影響了殘疾人就業[23]。此外,全社會勞動力供求嚴重失衡也造成殘疾人的失業率遠遠高于社會平均水平,因為“強勢群體”就業需求都有很大缺口,更不用說在就業競爭中始終處于劣勢的殘疾人“弱勢群體”[24]。

2.殘疾人本身就業能力障礙

人力資本低下造成了殘疾人就業能力障礙。根據人力資本論,受教育和培訓的程度越高,人力資本越大。由于我國長期以來對殘疾人教育排斥導致殘疾人人力資本嚴重不足。第二次殘疾人調查數據結果顯示,全國殘疾人口中,具有大學程度(指大專及以上)的殘疾人為94萬人,高中程度(含中專)的殘疾人為406萬人,初中程度的殘疾人為1 248萬人,小學文化程度的殘疾人為2 642萬人。15歲及以上殘疾人文盲人口(不識字或識字很少的人)為3 951萬人,文盲率為43.29%[4]。從調查數據來看,我國殘疾人受教育程度明顯比正常人的受教育程度偏低。殘疾人普遍受教育程度較低,導致文化素質低,職業技能也不能適應競爭機制下的就業需求。由于缺少社會承認的技術,或掌握的不是勞動力市場中真正需要的技術,會導致殘疾人找不到工作,或者工作只是很一般的、單調的、低水平的、不穩定的和沒有前途的[10]。有相當比例的文盲、半文盲缺乏適應工作需要的勞動技能,只能從事一些簡單的勞動。因此殘疾人作為人力資本存量不足的“弱勢群體”,不僅工資低,與勞動力流動無緣,而且更重要的是他們的就業機會很少[24]。

3.殘疾人就業信息障礙

殘疾人就業服務體系不完善導致殘疾人就業信息障礙。當前存在著殘疾人就業渠道單一,就業市場建設滯后等問題[25]。由于目前勞動力市場不完善,殘疾人就業服務機構人單力薄,服務缺位,殘疾人與用人單位之間信息渠道不暢[13]。這種就業信息障礙導致我國的各種社會機構不能為殘疾人提供充分的就業服務,不能夠使殘疾人獲取充分的就業信息,從而給殘疾人就業又增加了難度。

三、殘疾人就業支持體系的重構

從前面的分析我們發現,我國城鎮殘疾人的就業狀況在當前仍然沒有得到實質性的改善,是各種社會條件客觀上設置了殘疾人就業的種種障礙,是社會建構的結果。殘疾人要實現充分就業,須由“適應”向“支持”轉換,建立一個強大的生態化支持系統[26]。因此,研究者就如何重構城鎮殘疾人就業支持體系提出了許多具體的對策。

1.構建支持性人文環境

依法保護殘疾人勞動就業的權利。其他國家和地區也同樣存在著對殘疾人就業的歧視,有些國家進行了反歧視專項立法。我國應該積極貫徹《殘疾人權利公約》,保護殘疾人平等就業權。對沒有履行相應義務、侵害殘疾人勞動權的用人單位,依法給予相應的行政處分和處罰。加強對侵權行為的司法監督,對各種侵權行為進行司法干預,對違法行為進行相應的法律制裁。[27]

給殘疾人就業以輿論和道義的支持。全社會要實現從人道主義向人道主義與公民權利并行的理念轉變,樹立現代文明社會的殘疾人觀和新的勞動就業觀,樹立殘疾人自強形象和助殘典型,形成全社會理解、關心、幫助殘疾人就業的社會風氣,為殘疾人營造充滿關愛的人文環境[27]。我們應該通過各種渠道改變人們對殘疾人的扭曲的刻板印象,給他們以更多的關愛,營造和諧的人文環境,發自內心的接納他們,不再排斥他們[20]。當然,在殘疾人社會支持體系中,政府有能力也應該承擔主導力量的角色。政府不僅對宣傳平等意識、維護社會公平具有重要的責任,同時也必須身體力行,作為勞動力市場中一個最大的雇主,應該帶頭遵守相關的法律、法規,不得歧視殘疾人和最大限度的雇用合格的殘疾勞動者[28]。

根據殘疾人就業需要,完善殘疾人具體就業政策,逐步建立符合殘疾人就業需要的就業政策支持體系。應學習和借鑒發達國家對弱勢群體救助的辦法,通過引導、鼓勵、減免稅費、建立財政補貼基金等經濟手段,刺激用人單位安排殘疾人就業,扶持殘疾人個體從業、靈活就業,增加對殘疾人就業各環節的支持[27]。在制訂和調整對福利企業的優惠扶持政策方面,針對福利企業不同的經營性質、經營規模和經營情況,制定比較精細的稅收優惠政策,使企業享受稅收優惠的“公平”原則,從而實現政府促進殘疾人就業制度的優化[29]。

雖然勞動力市場的發展變化導致崗位要求的提高,客觀上拉大殘疾人就業愿望與實際能力的距離,但是可以通過開拓適合殘疾人就業的勞動市場,開發殘疾人勞動資源來增加殘疾人就業的機會。要加強適合殘疾人就業的公益性崗位留置,適當鼓勵企業生產崗位的專向留置,重視特殊匹配性崗位的開發培訓[23]。福利企業應在平等環境下對社會開放,允許公有制福利企業實行轉讓、出租和承包,取消對福利企業的行業限制,充分利用第三產業大發展的機遇,增加殘疾人就業崗位,調整就業結構[12]。

2.提高殘疾人就業能力

對殘疾人進行人力資本投資是解決就業問題的最直接有效的辦法,而提高人力資本的途徑和手段主要是教育和培訓。一方面要加大對殘疾人教育的投入,建立和完善殘疾人教育體系,大力發展殘疾人職業教育,擴大殘疾人接受高等教育的機會,全面提高勞動素質和就業能力,為解決殘疾人就業問題創造準備性條件[27]。另一方面要形成教育、培訓和就業相結合的機制。不僅要根據殘疾人的狀況進行專門的教育和就業培訓,使他們獲得參加現代生產所必需的勞動技能。還要以殘疾人就業需求為出發點,加強就業前培訓。以職業要求為落腳點,加強在職培訓[30]?？傊?我們要堅持以市場為導向,按照不同崗位的要求,有針對性地做好殘疾人職業技術培訓,提高其市場就業競爭力,使其成為用人單位的可用之才[26]。

3.構建殘疾人勞動就業服務體系

殘疾人獲取充分的就業信息有利于增加殘疾人選擇職業的機會。我們應該建立殘疾人勞動服務網絡,把教育、職業培訓和就業工作聯系起來,把勞動部門從勞務市場獲得的供求信息與各級殘聯組織的殘疾人培訓信息檔案聯網。殘疾人經過考核取證后,輸入各級殘聯組織的信息庫,建立檔案與勞務市場供求信息聯網溝通,打破部門之間、地區之間、城鄉之間的隔離,將殘疾人就業市場納入社會勞動力市場體系建設當中,建立起統一、高效、有序的就業服務體系[25]。通過因勢利導、因人薦策、因需擇業的個性化職業指導,實現“各盡其能”、“人盡其才”,促進殘疾人就業和平等參與社會生活[8]。

四、殘疾人就業問題研究的分析與展望

許多專家學者利用掌握的各種相關文獻就城鎮殘疾人就業問題,在不同層面上開展了很多有意義的研究,也在一定程度上影響了政府制定和完善原有的殘疾人就業政策。但是筆者認為,在現有殘疾人就業問題的研究中,研究者主要是從國家、社會關系和市場化3個視角進行的研究。

國家視角是一種“自上而下”的視角,現有研究多從國家扶持殘疾人就業政策,如通過對現有福利企業政策、按比例就業政策等存在問題的分析得出如何使構建合理的政策支持體系保障殘疾人平等實現就業權。對殘疾人就業的未來走向,多強調國家政策對于保障殘疾人就業的制度慣性。

從社會關系的視角出發對殘疾人就業與社會關系的研究,主要集中在對殘疾人與企業關系的研究,如殘疾人進入就業崗位后,企業是如何逃避責任,歧視和排斥殘疾人造成殘疾人“隱性”失業等問題。

從市場化的視角出發對殘疾人與我國社會經濟日益市場化之間關系的研究,指出了由于殘疾人人力資本低下,他們不能夠適應市場化帶來的勞動力崗位變化以及作為市場中介的殘疾人就業服務不夠完善導致的信息障礙影響了殘疾人就業?，F有的這些研究暗含著市場化與殘疾人就業之間一種較為悲觀的態度,認為殘疾人落后于時代發展的現狀,無法跟上社會發展的步伐。

這3個視角的共性就是都強調了外部環境對殘疾人就業的影響,基本上得出我國當前殘疾人的就業問題并不是由殘疾人本身的殘疾所造成的,而是社會建構所導致,因此強調政府和社會,給殘疾人就業提供特別的支持。而當前需要我們反思的問題是,制定了那么多促進殘疾人就業的政策,實際上殘疾人就業的問題依然持續地存在,到底是什么力量在阻礙殘疾人就業呢?筆者認為,為使研究結論更加全面而科學,未來殘疾人就業問題研究至少可以從以下3個視角展開或者加強研究。

1.“自下而上”的殘疾人個體行動研究需要加強

研究殘疾人個體因素如何影響殘疾人自身就業同樣重要,因為我們認識殘疾經歷了從個體模型向社會模型的轉變,但是當前我們應該反思社會模型的不足。實際上新殘疾人觀中有很重要的一條,就是實現平等—參與—共享的局面是政府、社會及殘疾人雙向的責任。殘疾人要發揚自尊、自信、自強、自立精神,在社會實踐中創造自己、發展自己、實現人生價值、社會價值[31]。因此殘疾人作為弱勢群體,需要社會支持,更加需要自身的努力和拼搏,在研究殘疾人就業問題中,也應該重視研究殘疾人自身如何實現全面發展,增加就業競爭能力。

2.社會關系視角研究有待拓展

殘疾人在就業過程中需要結成各種社會關系,如殘疾人就業與企業的關系,殘疾人就業與殘聯組織的關系,殘疾人就業與各種社會媒體和民間組織力量的關系,殘疾人就業與家庭的關系等等。在研究殘疾人就業與企業的關系的時候,除了指出企業對殘疾人就業的歧視和排斥現象外,還需要認真分析企業排斥殘疾人就業的深層次的原因,找到排斥的根源,才能把病從根子上治好。當前,缺乏各級殘聯組織、各種媒體和民間組織力量在提高殘疾人就業能力并幫助殘疾人獲得就業機會等方面的研究和探討。研究殘疾人家庭、親友、同鄉等關系網絡在殘疾人尋找就業機會和就業過程中如何發揮積極的作用也具有現實意義。

3.優勢視角的研究需要展開

優勢視角研究我國勞動力市場的變化與殘疾人就業之間的關系值得我們展開。應該說先進的科學技術和新興的行業不僅提高了對殘疾人就業能力的要求,同時也可能提供更加適合殘疾人就業的崗位。徐芳等研究發現,隨著消費結構的變化和服務方式的轉型,作為生產性服務業重要組成部分的呼叫中心產業也在中國和全球范圍得到快速的發展,其獨特的工作特性在吸納殘疾人就業方面展現出巨大的發展潛力[32]。她的研究給我們提供了新的研究思路,那就是挑戰與機遇并存,研究者要通過研究要善于發現適合殘疾人就業的新興行業,從而引導國家和社會作出積極的回應,不斷拓展殘疾人就業渠道。

此外,由于殘疾是按照生理屬性劃分的特殊群體,因此在這一群體中會有不同類別的殘疾,而不同類別的殘疾會給殘疾人就業帶來的問題不盡相同,通過研究不同類別殘疾的身心特點和就業能力狀況有利于尋找和開發新的就業崗位,因此今后研究殘疾人就業問題的可以更多地開展不同類別殘疾人就業問題的研究,從而使研究更加有針對性和實效性。

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C913.69

A

1671-4970(2010)03-0034-05

2010-03-06

江蘇省高校哲學社會科學研究基金(2010S JB840009)

許巧仙(1973—),女,江蘇蘇州人,博士研究生,副教授,從事殘疾人政策法規研究。