地方政府執行力弱化的新制度經濟學分析

胡象明，孫楚明

（北京航空航天大學公共管理學院，北京 100191）

政府是國家權力機關的執行機關，也就是說，相對于作為權力機關的人大而言，政府的職能重在執行?！皥绦辛κ钦ぷ鞯纳Α?，是當代政府治理的重要共識。從縱向來看，政府包括中央政府和地方政府，中央政府主要負責全國性大政方針的決策及制定，而地方政府相比中央政府則帶有更多的執行色彩。中央大政方針能否貫徹，各級人大的決議能否實現，關鍵要看地方政府有沒有執行力。因而，地方政府執行力強弱對整個政府目標的達成與否與政府質效的高低具有極其重要的意義。本文試圖從新制度經濟學的視角，透視和剖析地方政府執行力弱化問題。

一、地方政府執行力弱化的表現

地方政府執行力是指地方政府部門及其工作人員，整合各方面力量，貫徹執行國家的大政方針、政策法令以及上級的指示、決定、決議，依法辦事，執政為民，有效完成政府既定目標和任務的能力。

在現實中，地方政府執行力并非十分令人滿意，執行力弱化的現象還相當普遍。所謂地方政府執行力弱化，是指地方政府部門及其工作人員執行偏向、執行不力、執行低效，不能有效完成政府既定目標和任務的狀態。地方政府執行力弱化主要表現為：

（一）執行方向迷失

政府執行的根本目標就是落實國家的大政方針，保護和增進人民群眾的公共利益。但是由于“經濟人”的自利性，地方政府及其工作人員往往表現出強烈的趨利動機，在執行中“不給好處不辦事，給了好處亂辦事”，“有好處馬上辦，沒好處拖著辦”。許多工作不是從全局考慮，而是以各自的利益為中心，“我的地盤我作主”，以利益為尺度進行過濾，有利可圖搶著干，無利可圖踢皮球。在這種選擇性執行下，中央大政方針讓位于地方保護主義，地方發展大計讓位于部門主義，部門的目標任務讓位于個人利益。欺上瞞下，陽奉陰違，“上有政策、下有對策”的現象時有發生。如房地產價格調控不力，節能減排進展緩慢就是例證。地方政府執行對公共利益的偏離，使地方政府執行力在不正確的方向上運行，陷入越來越弱化的困境。

（二）執行規則異化

地方政府在執行中，很多時候不是遵循公開的明規則去行事，而是按土規則、潛規則辦事。所謂潛規則，是指與公開的、合法的明規則相背離，但往往能超越明規則，在實際中對人們的行為心照不宣地起著重要導向作用的規則。比如：在執行關注點上，奉行“不怕群眾不滿意，只怕領導不注意，不怕群眾不關心，就怕領導不開心”；在執行內容上，認為“部門工作是本行，手中有錢才風光，中心工作是幫忙，干多干少都一樣”；在執行反饋上，偏信“報喜得喜，報憂得憂”；在干部發展上，墨守“不跑不送原地不動，只跑不送平地調動，又跑又送連級跳動”。這些潛規則大行其道，在實際執行過程中，沖淡、抵消甚至替代了合法的明規則，使地方政府執行力被潛規則所左右，無法發揮應有的作用。

（三）執行主體互為掣肘形不成強大合力

地方政府執行力是地方政府及其工作人員共同行動的合力，是各執行主體的行動力的矢量和。如果政府機關內各執行主體不朝一個方向共同使勁，那么就不可能有強有力的合力，只有各執行主體密切溝通，相互協調，共同合作，才能使執行系統整體力量最強，也就是執行力最大化。但是，實際工作中，地方政府部門內部缺乏合作，各吹各的號，各唱各的調，相互掣肘的情形還很多。如：有的各自為政，各行其是，我行我素；有的扯皮拉筋，互不通氣，互不買帳；有的爭權奪利，暗中設障，彼此拆臺。部門和人員之間的隔閡，使執行管道出現梗阻、縫隙，摩擦增多，內耗增大，直接削弱了地方政府的執行力。

（四）執行落實不到位

地方政府執行力如何關鍵看落實，要有落實的措施，落實的行動，落實的結果。再好的規劃，縱使說得天花亂墜，如果沒有落實，都不過是一紙空文?，F實中，說得好聽但做不到，工作浮在面上，雷聲大雨點小，弄虛作假的問題依然很嚴重。很多工作都是寫在紙上，貼在墻上，掛在嘴上，就是沒有體現到行動上。有的工作有方案沒部署，有安排沒檢查，有檢查沒獎懲。有的工作只有前奏，沒有過程，有開頭沒結尾，或者虎頭蛇尾。有的地方不深入調查研究，一味將上級政府的做法進行復制，“以會議傳達會議，以文件落實文件”。有的下基層“坐著車子轉，隔著玻璃看”，對群眾急盼解決的問題視而不見，不愿做認真細致的工作，樂于編造數字政績，玩弄數字游戲。這些不求實，不扎實，不務實的表面文章，使許多執行都流于形式。

（五）執行效率不高

目前地方政府的執行效率還不盡人意。一些地方政府部門工作要求不嚴，標準不高，只求過得去，不求過得硬，辦事拖拉，不推不動，推一下動一下，慢執行的現象還比較突出。很多事情都在“群眾跑來跑去，領導批來批去，部門轉來轉去，開會議來議去”的兜圈圈中不了了之。這些都不同程度地抑制了地方政府執行力。

地方政府執行力弱化危害最大的是，中央的路線方針政策、重大部署和工作要求，在地方層級難以貫徹落實，各種各樣的選擇執行、象征執行、附加執行、不執行、亂執行，使中央的權威受到來自地方的挑戰。同時，地方發展受到一定程度的制約，群眾利益得不到維護和實現，政府公信力受到嚴重影響。

二、地方政府執行力弱化的主要原因：制度缺陷

胡錦濤總書記在黨的十七大報告中高屋建瓴，從改革行政管理體制的高度，提出了“執行順暢”的要求[1]。溫家寶總理一直十分重視政府執行力建設，在今年的政府工作報告中，從行政問責制等方面再次強調，“要努力提高執行力和公信力”[2]?？梢?，政府執行力問題關鍵是制度問題。地方政府執行力弱化必須從制度上找原因。

對制度進行系統闡述的是新制度經濟學。關于制度，新制度經濟學家給出了各種各樣的定義。T· W·舒爾茨將制度定義為“管束人們行為的一系列規則”；道格拉斯·C·諾思則認為，制度是一個社會的游戲規則，更規范地說，它們是為決定人的相互關系而人為設立的一些制約。制度構造了人們在政治、社會或經濟方面發生交換的激勵結構，制度變遷則決定了社會演進的方式[3]?？傊?，制度是規范人們行為的一系列規則，這些規則涉及社會、政治及經濟行為。制度是正式制度和非正式制度、內部制度和外部制度、制度規定和實施機制的集合。它具有降低交易費用、提供激勵結構、促進協調與合作的功能。

道格拉斯·C·諾思研究發現，在經濟發展過程中,“對經濟增長起決定作用的是制度性因素而非技術性因素”[4]。T·W·舒爾茨則明確指出，制度是經濟領域里的一個內生變量[5]。從新制度經濟學的理論來看，制度對于地方政府執行力強弱同樣具有決定意義。包括憲法在內的法律等制度，無疑是以法治為己任的地方政府執行力的內生變量和核心元素。制度及其實施機制為地方政府執行力提供了操作路徑和機制保障。制度通過減少不確定性和 “遠期的無知”，[6]使人們形成合理預期，從而把阻礙地方政府執行人員合作的因素減少到最低程度，以共同推動地方政府任務的完成。由此看來，地方政府執行力之所以弱化，問題主要在制度。制度的缺陷是導致地方政府執行力弱化的根本原因。具體來講：

（一）非正式制度不足

地方政府執行力既需要正式制度的規范，也需要非正式制度的調節。憲法、法律、規章、文件、政策等正式制度是地方政府執行力必須遵循的行動指導，是一種外在的硬約束；而風俗習慣、倫理道德、價值觀念、文化傳統及意識形態等非正式制度則是地方政府執行力不可忽視的內化規則，[7]是一種內隱的軟約束。在一定程度上說，非正式制度比正式制度對地方政府執行力發揮著更強大更持久的影響，這是由非正式制度所具有的存在的彌散性、演化的長期性、變遷的緩慢性等特點決定的[8]。從我國目前來看，地方利益膨脹導致政令不通的現象之所以屢見不鮮，除了利益表達、引導、分配的正式制度還不完善以外，對利益具有重要調節作用的非正式制度的不足不能不說是一個重要原因。長期以來形成的地方利益、部門利益至上的觀念，會鬧的孩子有奶吃的傳統，法不責眾的文化，加之有的地方存在的行政道德失范的問題，這些非正式制度的失衡，使日益泛濫的地方利益不能得到有效約束，在地方利益競相博弈的情況下，難免會形成有令不行、有禁不止的局面。這種非正式制度的不足，一方面是由于過去的一些行之有效的非正式制度因不適應新形勢的需要而失效，另一方面是體現時代要求的新的觀念、習慣、意識形態還沒有形成或有效發揮作用，如法治、責任、回應、效率、信用、人性化服務、行政倫理等觀念還沒有牢固樹立，價值觀、利益觀扭曲，大量潛規則盛行，因而制約了地方政府執行力的強度和力度。

（二）對內部交易費用重視不夠

地方政府執行力的運行路徑既包括對服務對象的作用過程，也包括政府部門內部的運行過程。在作用于服務對象時，產生外部交易費用，在政府部門內部運行時，則產生內部交易費用。隨著加入WTO以及服務型政府理念的深入，我國各級地方政府越來越注重政府執行的外部交易費用的降低，至少在思想上、意識上把它擺在全局的高度來認識和強調。但遺憾的是，地方政府執行的內部交易費用沒有得到相應的重視。如地方政府內部的信息壟斷、權力集中、嚴格的等級控制、缺乏平等溝通、同事之間特別是上下級之間互信度不高等等，這些都像一塊塊隔板將地方政府部門內部肢解成大大小小的 “馬賽克”，這種碎片化使勤奮的人變得游手好閑，聰明的人變得缺乏創造激情，進而不同程度地影響到組織氣氛，使共事各方不和諧甚至對立，增加了共事的不確定性和內部梗阻，造成了大量的信息成本、討價還價的成本、協調成本和合作成本。這種體制內的失靈反過來又加劇了地方政府部門內部與外部執行上的非均衡，影響了地方政府執行力的整體功能和效應。

（三）制度的激勵功能弱化

政府工作人員在地方政府組織中工作，在某種程度上說，就是通過自己的腦力、體力支出，對地方政府部門進行人力資本投資，進而從地方政府部門獲得政治、經濟、聲譽等方面的回報。這就需要地方政府要有一個優良的制度環境和制度設計。一旦行為主體不能從地方政府部門獲得自身投資的相應邊際回報，就會出現投資不足的現象，導致地方政府工作人員積極性的下降。其中一個重要原因，就是由于制度缺失、制度不科學或制度虛設，說的與做的不一致。如，工作上的弄虛作假、欺上瞞下，獎勵上的不公開、不公正，提拔干部上的任人唯親、拉幫結派，表彰先進按計劃分配、輪流坐莊，收入分配上的“干和不干一個樣，干多干少一個樣，干好干壞一個樣”等，都與三令五申的制度大相徑庭，勢必使制度的激勵功能受到抑制。同時，一些地方領導干部身上表現出的“嚴以律人，寬以待己”，善務虛、不務實，做工作怕負責任、怕挑擔子，不求有功、但求無過等不良習氣，在下級中會產生示范效應。這些副強化，必然會影響到機關干部的工作熱情，進而削弱地方政府部門的執行力。

（四）制度的實施機制不健全

實施機制是確保一個政府的正式制度與非正式制度貫徹落實的一套監督、檢查和懲戒準則。制度和實施機制是相輔相成、相互促進、相得益彰的關系。僅有制度，而沒有相應的實施機制，則制度就會成為一紙空文。一般來講，制度是目標性的規定，而實施機制是過程性的規定。目標性規定也就是“質的規定”，過程性規定也就是“量的規定”。前者關系到制度的發展預期，后者關系到制度的操作和實施。我國地方政府目前對“質的規定”關注較多，但對“量的規定”沒有引起足夠重視。一方面，許多制度說起來很好，由于沒有配套相應的實施機制，結果成了空中樓閣。另一方面，有的制度因為實施機制不健全，執行起來跑了調、走了樣，沒有達到預期的收益。如信息傳導不暢、跟蹤督促不到位、檢查走形式、考核不嚴格、評估不科學、反饋不及時、問責不力等實施機制的缺失或弱化，不能有效促成“量”的積累，進而由量變走向質變，以致地方政府執行力大打折扣，管理和服務職能不能有效實現。

三、提升地方政府執行力的途徑：制度路徑

要解決地方政府執行力弱化的問題，首先必須解決影響地方政府執行力的制度問題。從全局的考量上，對地方政府執行制度進行重新檢視，予以規范完善，努力營造用制度管人、用制度管事的運行態勢，是當前提升地方政府執行力的必然選擇。

（一）加強非正式制度建設，營造科學、和諧的執行文化

正式制度和非正式制度相互依存、相互聯系、兼容共生，形成功能完善的制度體系，二者缺一不可。而在某種程度上非正式制度還極大地影響著正式制度的方向和運作效果。因而，要高度重視市場經濟背景下我國地方政府部門非正式制度建設下滑的狀況，采取有力措施認真應對。一是要加強價值觀的重塑。在地方全體公務員中大力宣傳和倡導社會主義核心價值觀，用鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀武裝頭腦，解決價值扭曲的問題，增強執行的堅定性；二是要加強以愛崗敬業為重點的職業道德教育。培養公共人格，實踐公共倫理，營造講工作、比服務、講奉獻的機關氛圍，解決精神萎靡的問題，增強執行的自覺性；三是要加強政府文化建設。政府文化對正式制度的制定和執行起著一種塑造、介定的作用。要在地方政府部門中堅持進行政府文化挖掘、提煉、培育和普及，使各級地方政府公務員樹立公共利益、以人為本、顧全大局、優質服務、績效政府、團隊合作的理念，解決文化荒蕪的問題，增強執行的長效性。通過加強非正式制度和執行文化建設，鏟除地方保護主義、部門主義以及潛規則的土壤，形成由“他律”到“自律”，由“他治”到“自治”的轉變。

（二）重視內部交易費用，降低內部執行成本

地方政府執行力是地方政府部門內部執行效率與外部執行效率有機協調的綜合效率，其雖然常常以政府執行的外部交易費用高低的形式呈現出來，但是與政府執行的內部交易費用也密切相關。而且，政府執行的外部效率如何，往往受到政府執行的內部交易費用的明顯制約。所以，降低地方政府執行的內部交易費用至關重要。首先，執行主體要實行分權制。要想各執行主體高效辦事，必須賦予其相應的權力，這是權事相符、權責一致的必然要求。地方政府部門領導要摒棄嗜權、戀權、專權的思想，敢于、善于向各執行主體合理授權，讓事者真正有其權、負其責。其次，執行信息要實行共享制。在知識經濟時代，信息已經成為有效執行的核心因子，地方政府部門要打破信息壟斷，加強信息公開，讓信息及時傳遞到一線執行機構和人員的手上，以便一線機構和人員快速強化或調整自己的行動部署，使執行行為快而有力、力而有效。再次，互動溝通要實行常態制。團隊溝通不僅是指工作上的溝通，而且還包括情感上的溝通。團隊內部的溝通，往往對政府績效產生事半功倍的效果。所以，地方政府部門要在組織內部開展經?；?、多向度、建設性的溝通，消除誤解，達成共識，形成互動。最后，組織結構要實行扁平制。要減少地方政府部門組織層次，優化組織結構，加強組織的彈性和回應能力，杜絕“梗阻”和不必要的損耗和摩擦，力求執行成本最小化。

（三）強化激勵，提高執行人員積極主動性

地方政府部門執行人員的執行積極性離不開制度的持續激勵。制度為地方政府部門執行人員提供收益預期、價值引導和行為動力，從而促進執行人員由被動執行變為主動執行。一是要強化考核機制。要制定科學、合理、量化、細化、可操作性強的考核制度，并認真落實，防止走過場，考核的過程接受監督，考核的結果予以公示，同時要加大考核結果在評先表模、提職晉級中的比重考量和硬性作用；二是要強化評先機制。地方政府部門一年一度的評選先進活動到底有沒有激勵效果，關鍵看能否真正按奉獻、按業績、按真實表現來進行，堅決改變那種計劃分配、輪流坐莊的評選做法，使真正先進的同志評為優秀，從而形成先進更先進，后進趕先進的良好局面；三是要強化晉升機制。以能力和實績為重點，以群眾公認為尺度，杜絕暗箱操作和潛規則，實行職務晉升的客觀化、科學化、透明化；四是要強化工資機制。淡化工資千篇一律、千人一面的負面效應，實行動態工資制。

（四）健全實施機制，確保制度執行到位

制度若不認真落實，比沒有制度危害還要大。制度不落實、甚至被違反的一個重要原因，就是實施機制不健全。強有力的實施機制使得違反制度或不執行制度的成本大于違反制度或不執行制度的收益，威懾行為人的潛在違約行為。因而，要提高地方政府執行力，必須健全影響地方政府執行力的有關制度的實施機制。一是健全利益疏導機制。建立利益表達機制，在團隊內營造“敢于說話”的訴求氛圍；建立利益引導機制，幫助地方政府部門行政人員樹立正確的利益觀念；建立利益調節機制，對于那些合理的但暫時又不能滿足的利益訴求進行適度的調節。在利益均衡的基礎上，確保公共利益在地方政府執行中得以順利實現。二是健全檢查監督機制。定期和不定期地開展檢查，跟蹤執行情況，掌握執行進度和質量，及時發現執行中存在的問題，并采取針對性措施予以化解。同時，加強上下左右內外一體化、無縫隙監督，使地方政府的各項執行工作始終在陽光下公開、有序、平衡推進。三是健全評估反饋機制。加強執行評估，客觀科學地評價執行目標的達成程度，總結正反兩方面的經驗教訓，并及時反饋到一線行政人員，以便及時修正、完善和優化。四是健全問責追究機制。通過健全實施機制，提高地方政府執行質量和效率，推動地方實現科學發展和公共利益最大化。

[1]胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗[R].北京：人民出版社，2007.

[2]溫家寶.政府工作報告[R].北京：人民出版社，2010.

[3]王國清.稅收經濟學[M].成都：西南財經大學出版社，2006.

[4](美)道格拉斯·C·諾思.經濟史中的結構與變遷[M].陳郁等譯.上海：上海三聯書店，1995.

[5](美)T·W·舒爾茨.制度與人的經濟價值不斷提高[A].陳劍波譯.上海：上海三聯書店，1996.

[6]嚴漢平，白永秀.經濟學視野下關于“制度”的文獻綜述[J].山西師大學報(社會科學版)，2006，（6）.

[7]陳立旭.文化因素與中國經濟增長的績效[J].浙江學刊，2000，（2）.

[8]蔣萬勝.論中國市場經濟秩序型構中的非正式制度創新[J].陜西師范大學學報(哲學社會科學版)，2008，（5）.