鐵路建設項目投資的分析與探討

呂光棋 上海鐵路局計劃統計處

為全面貫徹和諧鐵路建設戰略布局，順應東部鐵路率先發展的歷史要求，我局提出了“建設和諧鐵路局、率先實現現代化”的戰略目標，作為東部鐵路建設的主戰場之一，鐵路建設規?？涨?。根據國家《中長期鐵路網規劃（2008年調整）》和上海局《2009～2012年發展規劃》，預計到2012年底，全局營業里程達到11100 km，復線、電氣化鐵路分別達到7 400 km以上，復線率和電氣化率均超過65%。時速200 km/h及以上營業里程達到5 400 km，客運專線里程3 200 km。

投資計劃管理在建設項目中起到龍頭作用，是建設項目投融資工作安排的重要依據，是控制建設項目實施進度的主要手段，是建設項目工程進展的真實反映，也是推進工程建設、提升安全質量的有力保證。因此，必須加強和規范基建投資計劃管理，使之成為以安排建設項目資金及組成為主，統籌建設工期、安全質量、施工組織和環境保護的綜合性、一體化管理工作，從而和諧有序地推進我局鐵路建設。

1 鐵路建設面臨的形勢

1.1 確保完成鐵路建設任務的形勢嚴峻

目前全局鐵路建設工作呈現時間緊、任務重、要求高的局面，在投資計劃安排、確保各方資金按期到位、確保工程質量和工期等全面完成各項建設任務方面所面臨的形勢嚴峻。一是項目多、投資大。2009年基建大中型項目36項，2010年在建項目已達41項，項目數量位居全路前茅，遍及管內三省一市。2009年完成投資超過前四年的總和，是“九五”、“十五”期間基建投資總額的2倍之多。2010年全年預計完成基建投資將超過1 000億元，項目投資規模將達到5 000億元以上；二是時間緊、標準高。目前在建項目中客運專線、城際鐵路等高等級、高標準項目密集，施工總工期一般在三、四年間，特別是滬寧城際、滬杭客專和虹橋站部分設施要求在2010年世博會期間相繼投入運營，杭甬、寧杭、合蚌客專等高等級鐵路都按三年工期推進，要求2011年建成，施工工期都非常緊。

1.2 項目審批收緊

建設項目各階段報審中的相關條件不斷增加，在完成項建書、可行性研究、初步設計三個重要節點過程中，相關的行政審批要求必須嚴格執行，特別是可研階段，包括規劃選址、土地預審、環評水保和各類專項評估（如風景名勝、文物保護、地質災害、壓覆礦藏、地震危險等評估和通航論證等等）各項手續缺一不可。而隨著國家經濟社會的發展，各級審批機構在城市規劃、環境保護、綜合交通樞紐布局、公開透明等方面的要求越來越高。此外，因國家宏觀調控，國家發改委收緊了項目審批，對鐵路項目審批進行了總量控制，致使如連鹽鐵路這種可研階段各項手續完備的項目遲遲未獲批復。

2 鐵路建設存在的問題

2.1 投資控制難度加大

從開通運營的合寧、合武、沿海鐵路等客運專線來看，工程投資存在初設超可研、施工圖超初設的問題，究其原因主要為：一是地方政府對鐵路的建設越來越關注，在技術標準、擴大站房規模等方面提出了更高的要求；二是項目征地拆遷的費用呈上升趨勢，沿線老百姓對鐵路運營的環境要求越來越高，致使征地拆遷的數量和單價標準均較可研批復概算有較大的增加；三是目前在建項目數量多、標準高、工期緊，前期設計方案不夠細致、完善，在技術方案上存在較多的變更。所有這些都加大了投資控制的難度。

2.2 工程資金到位不及時

滬寧城際、滬杭客專要求在今年世博會期間建成通車，而目前在建的寧杭、合蚌、杭甬、杭州東擴建、阜六、宿淮、金山支線改造、寧啟復線等大部分項目均要求在2011年底前建成，工程均將進入攻堅階段，為滿足項目的快速推進將產生巨額的資金需求。但由于計劃投資安排中地方出資和銀行貸款比重較大，到位不及時，嚴重影響工程進展。以2010年為例，已下達的970.7億元基建投資計劃中，安排地方資金244.7億元，占投資計劃的25.2%；安排銀行貸款 371.3億元，占投資計劃的38.3%。受國家宏觀經濟調控和銀根收緊的影響，地方資本金到位緩慢，而銀行對鐵路的貸款也從主動貸款逐步轉為從嚴審核，豐沛鐵路由于銀行拒絕融資已影響到項目2010年底開通的計劃。

3 對策措施和建議

3.1 提前介入項目前期工作

針對鐵路建設項目中擬新開工項目多、規模大、時間緊的情況，只有提前介入熟悉項目前期工作進展情況，才能確保項目早開工，完成年度投資任務。在建設項目預可、可研階段，對建設項目的投融資方案、技術標準、工程方案和建設時序做一定的了解和熟悉，特別是沿線地方對項目線位、站房規模等提出的不同意見予以重點關注。在建設項目可研批復后,在初步設計階段時全面介入，對照鐵道部《關于鐵道部基本建設大中型項目開工條件和辦理程序有關規定的通知》（鐵計〔2007〕29號）中的每項開工條件逐一落實，督促項目建設單位做好先行用地審批手續，在初步設計批復后盡快組織招投標工作，及時將鑒修概算報部核備，盡量縮短開工準備周期，及時上報開工報告。

3.2 科學編制和下達投資計劃

首先，按照項目批準的總工期和施工組織設計，科學分配分年度完成征地、拆遷、土石方、橋梁、隧道、軌道、四電、房屋等主要工程實物量，合理安排項目架梁、鋪軌、四電、綜合調試等主要節點的工期，采用無砟軌道的客專項目尤其應突出無砟道床施工工期的安排。其次，按照鐵道部批復的總概算以及預備費、降造費使用情況等，依據工程投資和完成實物工作量進度相互匹配的原則，分章節編制年度計劃建議，科學地測算項目分年度資金安排，同時根據項目設計變更及工程實際進展情況提出計劃調整建議。最后，按概算分章節下達部安排的投資計劃，督促各建設單位嚴格按照下達的投資計劃組織實施，并要求按照施組設計，將年度投資計劃和與之匹配的工程實物量，分別細化到各個標段、各個工點，明確各個工程節點、各個階段的計劃目標和工作安排，以節點計劃保證階段計劃的實現，以階段計劃保證全年計劃的實現。

3.3 全過程投資控制

在項目建設過程中，樹立全過程控制投資理念，以規范運作流程為主線，嚴把工程招標、施工組織設計、變更設計、合同管理、物資采購、驗工計價等關鍵環節，加強日常監督管理，嚴格執行部、局的規定，最大限度地節約投資。按照“不留遺憾、不當罪人、建精品工程”的要求合力抓好工程建設，減少因返工導致的重復投入。同時強化投入產出的效率觀念，抓住當前鐵路建設原材料價格處于較低水平的有利契機，降低建設成本，努力實現投資效益最大化。

3.4 解決項目建設過程中的“瓶頸”問題

項目建設過程中存在影響投資完成和工程進度的“瓶頸”問題主要有兩方面：一是地方資金不能及時到位的問題。要積極主動地與地方政府和投資機構溝通，敦促地方政府落實部省協議，抓緊落實投資資金，力促地方資金的到位率與項目實時進度基本吻合，滿足項目推進的資金需求。首先，將地方出資計劃根據工程進度按月分劈應撥付資金，作為決議材料在合資公司股東大會或董事會上表決通過；其次不厭其煩地向地方投資機構催款，必要時由路局發文到省市發改委進行催促協調。二是征地拆遷困難重重，目前在建項目不同程度地普遍存在征地拆遷影響工程推進的問題。為規范全局建設項目征地征遷管理，依法、高效地推進征地拆遷工作，路局制定下發了建設項目征地拆遷管理實施細則。要求項目管理機構與地方人民政府和有關部門建立聯系制度和協調機制，積極爭取沿線各級人民政府和人民群眾的支持配合，較好地緩解了征地拆遷中的重點、難點問題，保證工程建設如期推進。

3.5 加強基建計劃臺帳的管理工作

在基建計劃管理中，必須切實加強鐵路基本建設全過程基礎管理，重點抓好基建計劃臺帳的管理工作。臺賬內容包括：建設項目工程內容及形象進度、可研批復總投資及各項款源組成、初步設計及變更設計批復總概算、全部工程招標降造費、歷年投資計劃、累計完成分款源投資、工作量以及新增生產能力等信息。尤其對投資變化情況要求按征地拆遷調整、料差調整、技術標準變化等分類做好分析，并進行實時更新。利用這些臺賬數據，通過匯總分析，按照合理的施工組織，科學合理地制訂年度投資計劃和調整計劃。