無財才所以無奈——從經濟角度分析國聯的失敗

李 靜

（武漢大學 湖北 武漢 430072）

國際聯盟從它的建立、成長一直到最終的失敗都備受世人關注，學術界對其研究成果也數不勝數。無論如何，國聯作為世界上第一個政治性的國際組織，它在世界歷史進程中的意義都是不可抹滅的。因此研究國聯歷史時應該注重從中汲取經驗教訓而不可為了批判而批判，因為在當時的歷史條件下，國聯本身也有很多的無可奈何。

既然要學習經驗教訓，就不得不分析國聯失敗的原因從而使后來的國際組織免于這樣的悲劇性結局，而關于國聯失敗原因，學術界前輩們已有相當豐富的研究成果，總的來說可以歸結為以下幾點：[1]

1、國聯性質和目的決定了它的失?。簩W術界普遍認為，國聯是一戰后大國維護凡爾賽—華盛頓體系而建立的帝國主義工具，操縱國聯的大國一切從本國利益出發，無視國際利益。[2]

2、國聯缺乏合法有效的安全機制：國聯沒有武裝部隊，因此根本沒有阻止國際侵略事件、維護和平的權威。

3、美國和蘇聯長期被排斥在外，操縱國聯的是英、法這樣在一戰后已經走下坡路的國家，因此影響了國聯的世界影響力，有損其國際權威。

4、大國間的矛盾沖突削弱了國聯采取一致行動的可能性。

5、決議需要與會國全體同意制約了國聯制定可行性戰略的行動力。

6、缺乏常駐組織，對國際事務反應緩慢。

誠然，這些都制約了國際聯盟發揮一個真正國際組織的作用，但進一步思考，這些因素的背后是怎樣的事實，為什么國聯必須要受到這么多外界因素的掣肘，為什么國聯作為一個國際性組織卻沒有強勁的行動力？我想從國聯的財務狀況應該可以說明一二。

國聯從建立之始到最后失敗一直都經歷著一種難堪的財政困難。華爾脫斯這樣描述道：“在國聯存在的整個期間，國聯一直陷于一種愚蠢和不必要的拮據狀態。秘書長有一大部分時間是花費在設法削減當前費用或減少來年預算的問題上?！盵3]

從1920年到1939年，國聯、國際勞工局和常設法院的每年平均費用，包括建筑巨大的國聯大廈的費用在內，大約是二千七百萬金法郎，或者是五百四十萬美元左右。在這個數目中，英國繳納了其中的11%，大多數會員國都經常和準時地繳納了他們的份額。有少數國家沒有準時地繳納，但是最后都全部繳清了。（唯一例外是中國，在戰后若干年中，中國的公共財政完全陷于瓦解狀態，因而對一切外債都沒有償付。）這個費用繳納狀況可以說明兩點，第一，國聯每年收繳的可以用于支配的費用金額的確不多，對于這樣一個龐大的國際組織來說，財政無力成為行動無力的隱患；第二，英國的繳納份額所占比例較大，這使得英國在國聯大會上的發言權必然大于其他國家代表團。

同時，國聯的財政困難還與當時實行節約的國際經濟環境有關。國聯第一次大會開會的時候，正是經濟困難的時期，各國政府都在嘗試削減戰時膨脹的預算卻沒有獲得很大成就。于是當時的報界都主張進一步實行節約，報紙上也充滿了官方處置失當和浪費的報道。也正是由于這樣的國際背景，一些倫敦和巴黎的民間機關報開始鼓動人們反對國際組織的開支靡費，這些組織從一開始就敵視威爾遜和他的全部工作（即國聯）。有些代表把這種呼聲帶到了大會上，帶頭這樣做的是澳大利亞和印度的英國發言人。其他國家的代表團雖然實際上并沒有表示不滿，不過他們當然也不愿冒被本國人民指責為漠視納稅人負擔的危險。

孤立派報紙捏造了一個包含三點內容的說法，說國聯的財務過分浪費；說會員國承受了嚴重的財政犧牲；說整個負擔都落在少數會員國身上，特別是英聯邦國家的身上。

在當時，這種呼聲很高，所以國聯的正常財政支出也遭到大會的嚴格檢查和監控。大會從第一次會議起便不顧行政院的愿望，堅決維護大會對國聯財政行使監督的權利，大會對于行政院可以批準撥指經費的任何建議立即提出反對。大會的習慣是，每年在“行政院意外開支”項下指撥五十萬法郎，使行政院能夠對提交給它的任何政治爭端，指派調查委員會，召請專家，和采取它認為有必要支付費用的其他措施。這是行政院可以支配的唯一的一筆款項，然而即使在動用這筆款項時，它也必須嚴格遵守財政條例的規定。所有其它開支都必須事先征得大會的同意。因此，雖然國聯的社會或技術機構根據組織法只受行政院的指導，而握有財政大權的大會卻是它們的真正上司。行政院解決任何爭端都需要相關費用，但是動用財務還必須獲得大會的批準，而所謂的大會權力則掌握在英法等大國的手中，因此最后結果是這些國家必然很樂于批準有利于本國的支出，而對其他支出項目則不可避免地進行有意無意的阻攔或拖延。

不僅是秘書廳的活動和主動性，由于缺乏經費，連國聯的一切經濟和社會組織的活動和主動性，都受到了阻礙和限制。在國聯任職的正式職員人數不多，但即使這樣也不鼓勵職員旅行；文件和記錄也常常不能去復印。國聯的財政困難由此可見一斑。

以上種種盡可以預見國聯行動力受財政的制約確實不小。對于國聯和對海外的會員國來說，在遙遠的各國首都同這個新國際中心之間建立盡可能有效的聯絡網是很重要的。但是，首先由于不斷的節約要求，這個聯絡網始終沒有能很好地建成。有四分之一以上的會員國沒有看到一個本國人擔任秘書廳的職務。同時，如若要從遙遠的國家聘請委員會的委員或專家，還需要對有關的旅費做仔細的計算。在許多情況下，往往不得不優先聘用歐洲國家的專家，這樣可以節省路費。有些希望從國聯得到有關財政、衛生、或教育問題上的公正意見的會員國，都被要求償付有關的費用，包括國聯專家來往路費、日常支出費用、各種交流會議等的費用。部分國家正是由于國內經濟政治困難才向國聯要求幫助，而過高的支出門檻使他們處于劣勢，叫不出來這筆為數不小的差旅費，國聯的幫助就難以提供?？梢砸岳铑D調查團被派往中日調查滿蒙事件為例，事發后，中國方面積極希望通過國聯來調解事端，但調查團遲遲不能派出。直到日本認識到調查團可以拖延時間使日軍對滿蒙的侵占成為既成事實，才同意國聯派出調查團，于是李頓等人才得以出發。[4]有研究認為這主要是因為資本主義性質的國聯對日本的包庇和偏袒。但我認為還有一個原因，就是中國一直拖延會費，本身在國際事務中就缺少發言權，而對這次調查團之行所需費用要難以繳納，因此最終成行不得不依賴于日本，從而使日本取得主動，并且出現了調查團在調查中國東北問題時卻先行到日本了解情況的尷尬局面。華爾脫斯在書中這樣說道：“甚至在履行盟約的基本宗旨時，大會也同樣堅持行政院必須力行節約。由國聯來制止中、日兩國的滿洲沖突和制止巴拉圭和玻利維亞間的夏谷戰爭是符合全世界的利益的。但是行政院為這些目的而派遣的調查團一直等到有關方面同意償付費用后才能成行。這樣的做法對國聯說來是很不體面的，同時也有損國聯的威望從而也影響到調查團本身的實際影響?！盵5]

其實，所有人都不難指出，調解各會員國矛盾，為各會員國提供諸如此類的幫助等性質的工作足以增加國聯的威望，而且也是對世界繁榮與和平所做的直接貢獻。但是大會卻不愿從共同的預算中指撥經費來鼓勵和擴大這類活動，因為對大會操縱者來說，這沒有什么直接收益。對于到日內瓦以外的地方去舉行會議的問題，大會也表現出了同樣的吝嗇。一般說來，會議應該在總部舉行，但是偶爾在各國的各種中心地點舉行會議在許多方面都有重大價值。在最初的幾年以后，大會便很少到其他地方去開會了，因為大會方面堅持，邀請國聯的任何委員或會議在該國首都開會的國家必須首先同意償付一切額外費用。同樣，國聯一直到1937年才開始擔負但澤高級專員的薪金和費用，在這以前，這項薪金和費用是由但澤和波蘭分擔的，因而使行政院的代表常常受到它要負責解決其爭端的有關雙方的侮辱性攻擊。

總結說來，這樣的規定最終造成了兩種后果，第一是國聯不得不受制于出資國家的條件和要求，從而影響其權威性和公平性，第二是對弱小國家不公平，因為這些國家難以支付這樣的款項而失去了從國聯獲得幫助支持的機會。

除了以上所敘述的由于節約浪潮的影響，國際環境的逼迫等原因，另一個跟國聯財政困難有關的問題是各會員國承擔會費的比例問題。盟約規定國聯的經費應由各會員國按萬國郵政聯盟經費的分配比例負擔，但是萬國郵政聯盟一年預算只有三十萬法郎，所以各國分攤的比例換算出來差別并不大。而國聯預算則是萬國郵政聯盟經費的八十多倍甚至百倍，在如此大的數目下，各國分擔會費差額就明顯增加。于是不得不擬定新的分配表，然而，根據新分配表繳款份額減少了的會員國理直氣壯地按新規定繳納，而根據新分配表繳款份額增加了的會員國則依據舊表繳納。因此國聯的會費收繳本身就成問題，這也是造成國聯財政困難的原因之一。

因為財政困難，國聯的種種行動都受到制約，后人評析其失敗原因的時候，如果沒有看到國聯的這種窘境，那么其分析相對于國聯來說就難免有些許苛刻了。說國際聯盟生不逢時也好，說其軟弱也罷，都應了中國那個詞“財大氣粗”，沒有錢的國聯如何維護世界和平？

這并不是給國聯沒有達成維護世界和平任務開脫責任，但是沒有經費確實是一個大問題?？v使國聯有著再偉大的行動綱領，再詳盡的計劃，沒有財力支持都無濟于事。所以國聯的失敗應該是在其建立之初就預定了的，因為建立之初的國聯就沒有一個獨立的財政體系，沒有穩定廣泛的財政來源。

國聯財政困境給當今國際組織的經驗教訓就是：要保證財政來源，要維護財政支出的獨立性，從而維護國際行政、司法的獨立性與威信。

[1]阮桂春：《淺析國際聯盟失敗的原因》，載于《考試周刊》2008年第1期.

[2]陳旭東：《對國際聯盟的再認識》，載于《世界歷史》1989年第2期.

[3]華爾脫斯：《國際聯盟史》上卷，商務印書館1964年版.

[4]王啟華譯：《李頓赴華調查中國事件期間日記》，載于2002年4月《民國檔案》.

[5]華爾脫斯：《國際聯盟史》上卷，商務印書館1964年版.