“區別對待的教育政策”制定的合憲性分析
——以“高考移民”現象為背景

王琳雯

(福建江夏學院 法律系,福建 福州 350108)

“區別對待的教育政策”制定的合憲性分析
——以“高考移民”現象為背景

王琳雯

(福建江夏學院 法律系,福建 福州 350108)

“高考移民”背后的根源是多層次和多角度的?！案呖家泼瘛钡闹伪局涝谟谌绾我幏逗涂刂啤皡^別對待的教育政策”的制定,如教育資源的分配、高校在各地區招生名額等,使“高考移民”產生的制度性根源得以鏟除,以“疏導”移民群體。通過平等權司憲所要求的目的與手段是否存在關聯性來審查“區別對待的教育政策”的合憲性問題,但同時也無法回避各區域本身經濟社會發展不平衡和我國司憲實踐的欠缺等問題。

高考移民;區別對待的教育政策;平等權;合憲審查

一、“高考移民”的原因剖析

始于上個世紀80年代的“高考移民”現象,到90年代漸成氣候,而在21世紀,這股風愈演愈烈,它所帶來的影響已不僅僅局限于教育領域,而是關系整個社會?！案呖家泼瘛笔侵改切└呖间浫》謹稻€較高省份的高中畢業生,通過各種途徑將父母及本人戶口轉入(空掛)到錄取分數線較低的省份,以期在高考中憑借原來較好的學習基礎和轉入地較低的錄取分數線,考取理想大學的現象。[1](P66)

作為一種復雜的社會現象,“高考移民”背后的根源是多層次和多角度的?！案呖家泼瘛钡氖找娲笥诔杀窘沂玖艘泼袢后w面對“移還是不移”問題時的動機和權衡,這也要求增加“高考移民”的成本,降低“高考移民”的收益,以遏制這種現象泛濫。戶籍制度的松動的確為“高考移民”提供了極大的便利,通過遷戶管制也在一定程度上遏制了“高考移民”。至于“區別對待的教育政策”的缺陷導致資源分配的不公、考試公平與地域公平之間的權衡,問題的關鍵在于其背后的行政權力作出教育決策和權衡不是主觀擅斷,而是有其合理性和適當性。正如繆愫生先生所說,其必須從控制政府行政機關……考慮對策,這樣更有針對性、更具根本性,也更具有人文關懷性。[2](P100)故而,“高考移民”的根源一方面涉及到“區別對待的教育政策”的制定如教育資源的分配、高校在各地區招生名額等,另一方面涉及到管制手段如戶籍管制、高考資格管制等。由于“高考移民”的根源涉及上述兩個方面,本文僅從憲法學視角就其中“區別對待的教育政策”的合憲審查標準或“區別對待的教育政策”是否違憲進行論述。

二、“區別對待的教育政策”的外延及其公權力屬性

“區別對待的教育政策”在無限定的情況下,外延極廣,不僅包括初等、中等教育中的不對等政策,也包括高等教育招生中非“高考移民”背景的不對等政策。因此,有必要對此進行適當的界定。第一,文中“區別對待的教育政策”是從“高考移民”現象中挖掘出來的,其范疇也僅限于高考領域中出現的“區別對待的教育政策”,如包括高校資源的區域分配、高校招生名額的區域分配以及少數民族加分等高考方面的區別對待政策,而不包括畢業生就業、研究生招考、高等教育評價體系等非高考領域出現的區別對待。第二,在高考領域中的“區別對待”中又分為“地區差異”、“身體歧視”和“身份差別”三方面。[3](P65)而“高考移民”作為一種規避地區差異而產生的異化現象,故這里的“區別對待的教育政策”也僅指地區上的區別對待如東、西部地區,而不包括身體和身份上的區別對待,如漢族與少數民族等。由此,“區別對待的教育政策”主要表現為兩方面:第一,高校資源區域分配的區別對待。第二,高校招生名額區域分配的區別對待。

“區別對待的教育政策”包括高校資源區域分配和招生名額區域分配,其是教育行政機關或高校行使其教育管理職權而對公眾作出的具有行政法律效力的行為。狹義的公權力,僅指國家公權力,是指基于公共意志的國家機關為服務公共利益,在一定的公共范圍內組織、協調和控制社會與個人的力量。[4](P167)本文認為,這種教育政策的制定無論從行為主體、行政權或公法行為角度都可以是公權力的一種具體形態,稱之為“教育行政行為”。且“區別對待的教育政策”的制定屬于針對不特定的對象而做出的,是抽象教育行政行為。正是“區別對待的教育政策”的公權力屬性,這也為進一步對其進行合憲與否的審查提供了前提條件。

三、從憲法學的“平等權”出發判析“區別對待的教育政策”合憲性

目前,否定現行“區別對待的教育政策”最強勁的理由就是“教育公平”的口號。如“高考移民”凸顯省際教育壁壘的不公平、受教育機會的不公平。[5](P97)甚至有學人認為,造成“高考移民”問題的最根本原因是我國受教育平等權的缺位,引申開去就是作為公民憲法權利的平等權的缺失問題。[6](P61)本文從憲法學意義上“平等權”內涵予以展開來判析究竟“區別對待的教育政策”是否造成受教育平等權的缺失或判斷造成受教育平等權缺失的基準。

(一)平等權的效力范圍、內涵以及是否受侵害的判斷方法

首先,平等權的效力范圍是否及于受教育權?當今很多國家將諸多社會權納入憲法平等權拘束范圍中,受教育權作為一種重要的社會權也當然受其拘束。如古巴憲法第42條規定,公民不分種族、膚色和民族淵源,都享有國家賦予的、革命得到的如下權利:享受從小學到大學一切教學部門的教育、學校對所有人一視同仁。意大利共和國憲法第33條規定,法律在規定要求(與國立學校)平等的非國立學校的權利與義務時、應當保證它們享有充分自由,并保證其學生能獲得與國立學校學生相同的待遇。厄瓜多爾共和國憲法第27條規定,國家保障每個人在沒有歧視的情況下受教育的機會。[7](P76)總而言之,平等權的拘束范圍呈擴張的趨勢,現代憲政國家將包括受教育權在內的許多的社會權納入憲法學中平等權的拘束范圍。

其次,從世界范圍來看,19世紀以來憲法平等觀念在內涵上發生了重大的變化,即從單純的“形式上”的平等轉變到在追求法律平等的同時,也強調“實質上的平等”。[8](P149)1925年,德國學者布厚茲(G.Leibhols)、阿達(Aldag),提出了平等權應該拘束立法者的主張,他們認為,如果平等權不能有效得拘束立法者,則憲法平等權將形同虛設。憲法平等權不僅是適用法律的平等,而且也是制定法律的平等,即對國家立法活動也產生拘束力。1926年,在德國公法教授協會年會中,討論了平等權對立法者拘束力的問題,此后,平等權拘束立法者的理論,逐步開始成為憲法理論的主流。[9](P246)正是由于憲法平等權從“形式平等”向“實質平等”過渡,“合理依據”基礎上的“合理程度”的差別對待表現的更為淋漓盡致。合理依據是否存在的判斷和合理程度是否適度的標準不可避免地涉及價值判斷,所以往往難以確定毫無爭議的客觀標準。因而,這要求具體問題具體分析、結合實際的教育狀況來決定教育政策的區別對待本身是否具有“合理依據”和“合理程度”。從各國憲法實踐的狀況來看,合理差別有年齡、生理、民族、經濟以及特定職業的差異所采取的合理差別。

最后,判斷作為憲法權利的平等權是否受侵害的方法。朱應平在《論平等權的憲法保護》中指出,判斷平等權是否受侵害的三種方法:一、平等權直接的正面含義亦即同等情況同等對待,不同情況不同對待。二、運用禁止歧視(非歧視、歧視禁止)加以判斷。三、通過差別對待是否合理加以判斷。[7](P172-178)對于差別待遇是否合理,不同國家根據本國特點,形成判斷差別待遇的合理基準。朱應平在概括各國的情況后指出,“合理差別涉及其含義、判斷的步驟、差別待遇的形式和差別待遇是否合理的標準?！P鍵是考察是否有一個符合憲法的目標,在確定有一個‘合法的目標’之后,進一步考察為實現目標所采取的手段和目標之間是否存在關聯性,或是否符合比例原則,或造成更小的傷害?！盵7](P180)

(二)“高校資源區域分配的區別對待”的合憲審查

資料顯示,我國高等院校大多集中在東部經濟發達地區以及直轄市、省會等大中城市,且東西部、城鄉之間、中心城市和地區之間差距極大。根據全國第五次人口普查的數據,2000年我國人均受教育年限為7.62年,其中城市人均為9.80年,農村人口為6.85年,城鄉差距為2.95年,甘肅省的城鄉差距為4.33年,東部經濟發達省份的這一差距為2.5年左右。[10](P230)部屬普通高等學校是優質高等教育的主要實施者即為優質高校,因此統計各省級區域部屬普通高等學校的學校數量是衡量優質高等教育資源區域分布多寡的一項重要指標。有學人統計,2006年全國共有部屬院校114所,僅占全國普通高?？倲?.21%,其中北京市的部屬院校占北京普通高?？倲档谋戎刈畲?達到41.86%,其次是上海,為13.85%,江蘇、湖北、四川、陜西、寧夏5省的部屬院校占其高?？倲档谋壤?%以上,其余各省(市)該比例均低于6%。[11](P34)而據教育部2007年5月公布《中國高等教育資源分布與協調發展研究》課題組統計的2006年省級區域部屬普通院校在校生數顯示,北京地區在校生總數占全國部屬院校在校生總數的18%,湖北省在校生總數占全國部屬院校在校生總數的12%,其他各省市地區總占70%。

從上述數據中,可以發現,高校資源尤其是代表優質教育資源的部屬高校在東西部、城鄉、省際之間呈現出的非均衡發展態勢深刻地反映了“高校資源區域分配的區別對待”的存在。教育行政部門行使該項職權的法律依據是《中華人民共和國教育法》(以下簡稱《教育法》)第14條的規定,國務院和地方各級人民政府根據分級管理、分工負責的原則,領導和管理教育工作。第15條規定,國務院教育行政部門主管全國教育工作,統籌規劃、協調管理全國的教育事業。盡管所包含的因素涉及經濟歷史文化等各個層面,但“高校資源區域分配的區別對待”本身的公權力屬性,決定了其最終仍是公權力行使的結果。

《中華人民共和國憲法》第33條第2款之規定:中華人民共和國公民在法律面前一律平等。問題的關鍵就在于如何把握作為“社會正義”所要求的“平等對待”——即“相同情況相同對待,不同情況不同對待”。

如前所述,關鍵是考察是否有一個符合憲法的目標,在確定有一個“合法的目標”之后,進一步考察為實現目標所采取的手段和目標之間是否存在關聯性或是否符合比例原則。本文從“高校資源區域分配的差別對待”的“形式審查”、“實質審查”兩方面予以展開。第一,形式審查。前述《教育法》第14條、15條的規定,為教育行政部門行使高校資源區域分配權提供了規范依據。且該法第1條規定,為了發展教育事業,提高全民族的素質,促進社會主義物質文明和精神文明建設,根據憲法,制定本法。在沒有對《教育法》該條進行違憲確認的情況下,應推定《教育法》第14條、第15條合憲,其也論證了依據該法而做出的“高校資源區域分配的區別對待”這種抽象行政行為的形式上的合憲性。第二,實質審查。首先,“高校資源區域分配的區別對待”的目的在于保持區域間教育水平的協調發展,不至于兩級分化嚴重。無疑,此目的對于遏制教育不公,促進區域協調可持續發展具有重大的意義。其次,圍繞區域間教育水平的協調發展這個目的,“高校資源區域分配的區別對待”這種手段是否合憲或與目的具有適當性抑或符合比例原則?不同國家、不同類型基本權利所采取的違憲審查標準是不同的。本文通過各個國家對受教育平等權的不同審查標準進行梳理,試圖發現其中的共性特征:

第一,“三重基準”論是美國司憲運用中的嚴格的、中等的和最低的三種強度的審查標準?！皣栏竦膶彶椤睒藴蔬\用在那些被稱為“內在嫌疑的”分類中,即那些建立在種族、宗教和國籍基礎上?！白畹偷膶彶椤边m用于分類既不涉及“內在嫌疑”的群體,也不涉及根本的憲法權利。該分類基本上是因為經濟的或社會的原因,在此情況下,法院使用“合理關系”標準?！爸械葘彶椤睒藴侍幱凇皣栏瘛焙汀白畹偷膶彶椤睒藴手g。這種標準適用于與性別為基礎和以合法性為基礎的分類。[7](P183-184)按“三重基準”論,受教育平等權乃是因為經濟或社會的原因,法院應當使用“合理關系”標準,處于“中等審查”標準。

第二,德國的三層審查基準。在德國憲法學理論上,形成了“立法者的理智決定”等判斷立法行為是否符合平等原則之標準。提出立法者若未經理智的公益考量,對于相同事物進行差別對待的立法,即構成“恣意”。[9](P247)憲法法院所發展的三層審查基準的理論,核心是所涉及法益的重要性作為判斷審查密度大小的基礎,即基本權利所保護法益越重要,通常會導致司法審查密度越強化,反之則否。[7](P185)受教育平等權應適用明顯性審查標準,即審究立法者的評估若非“顯然可予反駁或明顯措施”,即應與尊重。此外,還有很多其他國家對平等權司憲的審查基準,這里不能一一列舉。但可以得出結論:受教育平等權的違憲審查基準大致處于相對比較寬松的程度。

高校資源分布當然與我國各地區政治經濟發展的不平衡有著非常大的關系。且人才素來是向經濟發達區集結的,貧困地區對人才的消化與吸收能力存在著局限,因而不能長久地穩固人才,當地的教育水平也總是徘徊不前,長此以往,更加劇了“強者愈強、弱者愈弱”的教育資源失衡狀況。聶國梅也指出,市場經濟的效率優先原則首先通過政府行為對教育系統以及在教育系統內部的平等受教育權利發揮作用。盡管我國政府一直強調“效率優先,兼顧公平”,但是從語序上就可以看出效率與公平在具體政府行為選擇中的先后次序,這從政府的教育投入向城市傾斜政策以及教育資源重點配置的政策就可以體現出來。[12](P24)而且,高校資源區域分布與環境資源分布、地理位置等地理因素以及人文環境、歷史淵源等歷史因素有密切關系。本文認為,一方面,政治經濟發展的不平衡導致教育文化資源配置的失衡,這也是市場經濟條件下資源優化配置的必然產物,這也是“強者愈強,弱者愈弱”的“馬太效應”的反映。另一方面,高校會對所在地區的經濟、科技、文化和社會發展產生長遠的影響。對中國這樣一個幅員遼闊的大國來講,縮小高校分布的地區間差異對于縮小地區發展差距,實現經濟和社會的均衡發展就具有更為重要的意義。正是這兩方面的權衡,迫使教育行政機關的“高校資源區域劃分的區別對待”不得不保持在合乎憲法的框架之內。那么,究竟怎么的區別對待才是在合乎憲法的相對寬松的標準呢?

上述標準對于司憲機關審查“高校資源區域”是個沒有定論的問題。第一,我國違憲審查事實上的缺失。根據現行憲法的規定,我國確立的是最高權力機關審查制,而且從立法法的規定看,在我國違憲審查的主要任務是由全國人大常委會承擔。但不可否認,這一體制在我國實際上并不具有實效性。因為,自現行憲法實施以來,全國人大和全國人大常委會沒有依據憲法對任何一個法律文件是否違反憲法進行過一次違憲審查。是我國的社會現實生活中不存在法律文件是否違憲的疑問或者爭議嗎?回答當然是否定的。第二,司憲標準的模糊性。憲法條文本身是抽象和模糊的,且我國司憲實踐幾乎沒有,那么,這直接導致如何判定違憲標準的模糊性。有學人在論證“少數民族考生高考享受傾斜性政策”問題時指出,“本文同樣不討論何種形式(譬如降分投檔或是同等條件下優先錄取)、何種程度(降10分或是降5分)的優惠政策符合憲法之要求?！捎诤畏N程度的措施可以達致相應的政府目標乃是相當專業的問題,因而即便是司法審查制度最為發達的美國,法院很大程度上也要尊重行政機關在專業問題上的判斷?！盵13](P24)故而,“區別對待的教育政策”作為教育行政機關作出的公權力屬性的抽象行政行為,具有很強的行政操作性,深切關系各區域利益的平衡,通過平等權司憲其合憲性存在著難以解決的技術性難題。

[1]黃信恒.“高考移民”政策分析[J].現代商貿工業,2009,(9).

[2]繆愫生.高考移民的法律控制[J].行政與法,2004,(10).

[3]楊洋.從高考移民看我國的受教育平等權[J].商業經濟,2005,(11).

[4]林芳.認真對待公權力[J].法制與社會,2009,(4)(下).

[5]劉運華.從“高考移民”現象引發對教育公平的思考[J].內蒙古電大學刊,2008,(8).

[6]戴云.“封堵高考移民”現象的法理分析[J].復旦教育論壇,2005,(5).

[7]朱應平.論平等權的憲法保護[M].北京:北京大學出版社,2004.

[8]王蕾.憲法平等規范的詮釋觀:理念、規范與實踐[M].北京:法律出版社,2008.

[9]張千帆.憲法學[M].北京:法律出版社,2004.

[10]劉精明.國家、社會階層與教育:教育獲得的社會學研究[M].北京:中國人民大學出版社,2005.

[11]蔣莉莉.部屬普通高等學校區域分布的差異性研究[J].理工高教研究,2008,(4).

[12]聶國梅.從高考移民看我國平等受教育權利實現的現狀及原因分析[J].遵義師范學院學報,2007,(3).

[13]陳鵬.少數民族考生高考享受傾斜性政策的合憲性——以美國Bakke案中的兩種對立邏輯為視角[J].教育與考試,2009,(5).

王琳雯(1962-),女,法學學士,福建江夏學院法律系副教授,主要從事憲法、行政法研究。