論行政體制與行政組織法的結構耦合
——基于法律自創生理論對行政組織法完善的思考

周 覓

(中南財經政法大學法學院,湖北武漢 430073)

論行政體制與行政組織法的結構耦合
——基于法律自創生理論對行政組織法完善的思考

周 覓

(中南財經政法大學法學院,湖北武漢 430073)

改革開放以來,我國行政體制經歷了數次改革,卻未能走出“精簡與膨脹”的怪圈。多數學者認為只要建立完善的行政組織法制,就能使改革走出怪圈?？墒聦嵣?我們不能簡單地寄希望于構建完美的行政組織法制體系來解決所有的行政體制改革問題。因此,本文擬從法律的自創生理論出發,提出行政體制與行政組織法是結構耦合的觀點,強調我們在完善行政組織法的時候,一方面要遵循自身的規律,對作為行政組織法制環境的壓力進行選擇,從自我觀察的角度出發對環境做出回應。另一方面在對作為環境的政治、經濟、科技等因素的回應過程中,應當充分尊重其運行規律,而不是強制性地、盲目地做出規定。

行政體制;行政組織法;結構耦合;法律自創生

一、問題的提出

改革開放三十多年來,縱觀我國歷次政府組織機構的改革,無不是圍繞著行政組織機構的膨脹與精簡、公務員數量的增長與裁減展開,但是卻始終沒有逃出“精簡與膨脹”的怪圈,未能實現政府職能轉變的根本性突破。大多數學者認為,產生這一現象的根本性原因在于:我國的行政體制改革沒有以法治政府的基本理念為指導,缺乏完善的行政組織法的制度支撐。在這種情況下,行政組織法與行政體制改革的相互影響關系則顯得尤其突出及復雜,更顯得研究行政體制改革與行政組織法關系的重要。

對于行政組織法與行政體制改革的關系,有一種觀點認為行政組織法的發展及完善是單一的社會因素的產品,即行政體制改革必然要求行政組織法的完善,因此只要行政體制改革,行政組織法就必然會配合進行完善。另一種觀點雖認識到了行政組織法與其生態環境的復雜關系,但又卻僅僅只是建立了一種簡單的因果關系,即行政體制改革定會要求相應的行政組織法配套與完善,而行政組織法的完善也必然會鞏固行政體制改革的成果。因此,大量的學者致力于對行政組織法的完善提出若干設想,以期在我國能夠建立一個金字塔般的行政組織法,從而“一勞永逸”?？墒?事實上,行政組織法卻以它自己的方式,對這種簡單的因果關系分析方法提出質疑。1982年制定的《國務院組織法》,只有 11條不到 1200字,并且18年來,只字未改。1979年制定的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》,雖修訂過四次,但是對于政府機關的性質,職能定位、職權和組織程序都沒有明確的規定,更加沒有行政職權法定這一必須由法律規定的基本法治原則。

事實證明,面對日益多元化的現代社會,寄希望于構建完美的行政組織法制體系,一攬子解決所有行政體制改革問題的想法已然不現實了。一面是行政體制改革如火如荼地進行,一面是行政組織法漠然視之,這不得不引起我們對行政組織法與行政體制改革關系傳統觀念的反思。

二、法律自創生理論述略

英文自創生 (autopoietic)一詞由兩部分組成,即 auto和 poietic,后者表示生成的,形成的。該詞最先由生物學家馬圖拉納于 1982年創造出來。該詞的本意指在沒有特定外力干預下,系統從無到有地自我創造、自我生產、自我形成。[1](P12)

盧曼摒棄了法律實證主義僅從內部觀察法律和傳統法社會學僅從外部觀察法律的視角,而是采取一種二階的觀察方法 (second-order observation)——將內部觀察視角與外部觀察視角相結合。正如有的研究者所指出的:“如果說分析實證主義法學提供的是法律的自我描述,是關于法律的內在觀點,那么,社會學提供的則是法律的外在描述,是關于法律的外在觀點。這是西方 20世紀關于法律的兩種分立理論。盧曼則提供了一種‘對法律的自我理解的社會學理解’,他試圖將這兩種看似水火不容的理論結合起來,既強調法律系統的統一性、封閉性、獨立自治,又突出法律與社會之間密不可分的聯系?！盵2]

一個系統之外的一切與它相關聯的事物構成的集合,稱為該系統的環境。[1](P11)系統能夠同環境進行交換的屬性是開放性,而阻止自身同環境進行交換的屬性則稱為封閉性。系統同時具備開放性與封閉性的特點。盧曼早期認為環境能刺激系統,為維持自身運作,系統不得不對環境產生回應。后來盧曼又引入“結構耦合”的觀念,認為環境本身并不直接導致系統的再生產,但系統的動作卻以環境內的特定狀態或變化為前提。通過結構耦合,系統把環境要素導入自身,并把自身的要素導入環境。盧曼巧妙的運用“結構耦合”的概念解決了系統同時兼具封閉性與開放性的矛盾,即——法律是規范上封閉,認識上開放的系統。

三、行政體制改革與行政組織法的結構耦合

針對目前我國行政組織法與行政體制改革關系的現狀,我們不得不思考如下幾個問題:在我國行政組織法律制度如此缺乏的情況下,我國的行政體制改革雖然存在或多或少、這樣那樣的問題,但從總的層面上來說,卻仍然是有序的朝著職能更加清晰、結構更加合理、職權更加明確的方向發展?在行政體制改革的浪潮中,行政組織法律制度到底扮演了一個什么樣的角色?面對行政體制改革的迫切要求,行政組織法為何能夠無動于衷?

從某種程度上說,我們選擇何種觀察視角,將決定我們會看到何種圖景。因果關系認為,環境影響并決定系統的運作,因此我國行政體制改革必然要求我國的行政組織法完善,而我國的行政組織法也必然會做出相應的調整,可是誠如我們前面所提到的事實證明并非如此。針對這種現狀,法律的自創生理論為我們提供了觀察此問題的一個嶄新視角,即——行政體制與行政組織法的結構耦合。

首先,根據自創生理論,法律是封閉運作的,即“只有法律能夠改變法律。法律規范的改變只有發生在法律系統內部才能被視為法律的改變?！盵2]同理,對于行政組織法來說,其自身也是一個自創生系統,其也是封閉的,所以,能改變行政組織法的只有行政組織法它本身。有一種觀點已經被實踐多次證明是錯誤的,那就是認為所有系統都是開放的,不存在封閉性。在現實生活中,把行政組織法當成開放系統,誤以為行政組織法與行政體制改革是一種簡單的輸入與輸出關系——行政體制改革向行政組織法輸入信息 (行政組織法不適應行政改革的需求),行政組織法就自動作出回應 (比如:對行政組織法進行修改和完善)。因此在改革決策中采取一種“目的理性的干預”,過于積極的規劃和調整。其實每個系統都有其自身的運行邏輯,都存在著一定封閉性,這種過于積極的規劃,實際上是用彼系統的方法來解決此系統的問題,常常是無的放矢,甚至事與愿違。

對于我國行政組織法與行政體制改革相脫節這個現象,眾多學者也提出了自己的想法,歸納起來,有以下幾個方面的原因:

第一,中國正處于經濟社會的轉型期,政府職能和行政管理體制處于不斷調整、不斷發展的過程中,立法具有滯后性,難以緊跟其上。

第二,行政組織涉及國家的治理結構,政府與市場,政府與國家,大都是敏感問題,在立法上不能急于求成。

第三,我國“行政至上”的觀點根深蒂固,行政權一慣強大,很少有人對行政機關存在的合法性與正當性產生懷疑。[3]

從上述觀點,我們可以分析得出,大多數學者將行政組織法滯后于行政體制改革的原因歸咎于行政組織法的外部環境上,不論是政府機構職能的轉變,還是“行政至上”觀點的深入,對于行政組織法來說,均是“外部環境”?？墒聦嵣?正如盧曼所言:我們決不是妄自宣稱法律可以離開社會,離開個人,離開我們這個星球上特定的物理和化學條件而存在。然而,與這樣一種環境的關連只有可能建立在系統內部活動的基礎上,通過執行其運作,即只有通過所有這些我們稱之為封閉的遞歸連接而可能。[4]因此,行政組織法雖在一定程度上與其外部環境不無關聯,但正是因為行政組織法具有“封閉性”,具有其自身規律性,才使得其有與外部環境進行溝通的前提。也正因為如此,我們在分析行政組織法多年來幾乎停止不前的原因時,應該首先從行政組織法自身的運行規律出發。馬克思主義哲學告訴我們:對于一切事物來說,內因是基礎,外因是條件,外因通過內因起作用。行政體制改革對于行政組織法來說是外因,是環境,不能對行政組織法直接產生影響。這就是為何行政體制改革熱火朝天地進行,而行政組織法卻可以擺出一副不予配合表情的原因。政治屬于政治系統,經濟屬于經濟系統,它對于法律系統來說只是某種作為刺激物而起作用的環境因素,不可能直接進入法律系統。[1](P26)同理,對于整個社會環境來說,行政體制也是一個獨立的系統,行政組織法對于其來說也是環境,能決定行政體制改革是否向前推進的原因,也只有行政體制自己,行政組織法對于其來說,也只是外因,不能起到決定性的作用。這就是為何行政組織法雖多年來沒有大的修改,但行政體制改革仍然在朝著健康的方向發展的原因。

其次,根據自創生理論,法律系統在認識上是開放的,法律與社會的其他子系統是共同進化的,即眾閉合系統及其交互的結構中自治的進化機制的發展。[1](P24)不同的子系統對于世界的看法在他們認識以假定的基礎上可以是徹底不相容的,然而卻在它們有關單個互動之預期的結果中相容。[1](P26)法律系統通過在與其他子系統的共同進化中改變、進化自已來參與社會進化,影響其他子系統。根據法律系統的“封閉性”,在行政組織法完善過程當中,導致行政組織法改變的不是行政體制,也不是政治利益,經濟利益,而應當是行政組織法在自身屏幕上被看到的那些社會壓力。但是行政組織法也并不獨立于它的環境。行政組織法在認知上是“開放的”,意味著其在各方面都得適應環境,當系統從外在社會環境獲知一些信息后,行政組織法就按照環境的需要和要求重新解釋自己,通過自己的要素自己調整自己的程序安排,以對環境做出適應。

至此,對于行政組織法與行政體制的關系,我們可以作出如下歸納:行政組織法與行政體制作為整個社會的二個子系統,分別按照各自的特點和發展規律進化,同時,行政組織法與行政體制又分別作為對方的環境,對對方產生影響,雙方在共同進化的過程中達到——結構耦合。

四、對我國行政組織法完善的思考

對于行政體制與行政組織法關系的現狀,大多數學者所持的態度均是擔憂。薛剛凌教授更是明確指出:我國現行的行政體制改革仍然依賴于政策和習慣,行政組織法的缺位將會直接影響我國行政體制改革的進程,導致公共行政轉型緩慢,無法快速回應經濟、社會的發展要求,造成公共領域的無序競爭,致使中國社會發展的畸形,限制公共行政領域的改革創新。[5]然而,通過上述的分析,筆者卻認為:行政組織法對于行政體制改革的成敗不起決定作用,只是在一定程度制約著行政體制改革成果的順利實現。行政組織法的完善是運行閉合與對環境認識開放相結合的過程。

根據“結構耦合”的觀念,環境本身并不直接導致系統的再生產,但系統的運作卻以環境內的特定狀態或變化為前提,因此,分析行政組織法制的完善,我們應當注重對行政組織法制環境的分析。傳統的行政組織法治主義模式認為,行政組織的合法性奠基于民主代議機關的立法或者授權過程,而不論依照法律或授權所形成的具體建構方案是否與人們對特定組織體的實質合法性要求相適應。[6](這個地方是來自于沈巋老師的《公共行政組織建構的合法化進路》的引論第二段)誠然,正如我們前文得出的結論,行政體制與行政組織法的關系為結構耦合,同理,行政組織法與其發展關系密切的經濟、政治和文化,均是結構耦合的。實際上,在開放性與忠于法律之間存在著某種緊張的關系,這種緊張關系構成了法律發展的一個主要問題。然而,這種兩難抉擇并非為法律所獨有:所有的機構都要受著完整性與開放性之間的沖突。[7](P84)行政組織法通過和外在環境的結構耦合來回應社會壓力,同時也用自身的媒介為外在環境里的行為編碼,參與社會交往的語言和事實的建構。中國現代法治不可能只是一套細密的文字法規加一套嚴格的司法體系,而是與億萬中國人的價值、觀念、心態以及行為相聯系的。中國的法治之路必須依靠中國人民的實踐,而不僅僅是某位熟悉法律理論或外國法律的學者、專家的設計和規劃,或全國人大常委會的立法規劃。[8](P20-21)正是在這個意義上,我們在研究行政組織法的時候,不僅僅要將目光緊盯在行政組織法的立法模式上,更重要的是,要更深一層次的理解行政組織法與其環境的結構耦合通過何種方式實現。法的自生系統論,預言了后管制國家的到來,在其中,作為社會子系統的法,不是通過高度確定的或具體的管制型思維來與其他子系統發生聯系,而是懷著對其他子系統的內部運作的理解來和后者發生聯系。[9]因此,我們在完善行政組織法的時候,應當要了解作為行政組織法制環境的政治、經濟、文化、科技的內在要求與現實情況,理解其運作規律,從而實現不斷的自我完善。

行政組織法如何完善,是一個歷久彌新的問題。學者們從不同的角度對其提出了許多有建設性的思考。本文從行政體制改革與行政組織法的關系入手,分析了傳統理論與現實狀況矛盾,基于新的分析視角——法律的自創生理論,提出任何一個社會子系統 (包括法律系統在內),均是封閉與開放的結合,從而分析了行政體制與行政組織法作為二個社會的子系統,他們之間的關系為結構耦合,更加進一步得出行政組織法與其他社會環境的關系均是結構耦合的結論。行政組織法在完善的過程當中,一方面要遵循自身的規律,對作為行政組織法制環境的壓力進行選擇,從自我觀察的角度出發對環境做出回應。另一方面在對作為環境的政治、經濟、科技等因素的回應過程中,應當充分尊重其運行規律,而不是強制性的、盲目的做出規定。用法律的自創生理論來解釋行政組織法的問題還只是一個初淺的想法,還有許多問題沒有得到解答,但是法律的自創生理論卻為我們研究行政組織法提供了一個嶄新的視角。

[1][德 ]貢塔·托依布納.張騏譯.法律:一個自創生系統[M].北京大學出版社,2004.

[2]胡水君.盧曼的法律與社會理論:現代與后現代[OL].http://dzl.ias.fudan.edu.cn/MasterArticle.aspx? ID=4580

[3]葉曉川.從我國政府機構改革看我國行政組織法完善[J].新視野,2007,(4).

[4]Niklas Luhmann.Law as a Social System[M].Cambridge:Oxford University Press,2004.

[5]薛剛凌.行政組織法發展缺位之檢討[J].江蘇社會科學,2008,(5)

[6]沈巋.公共行政組織建構的合法化進路[J].法學研究,2005,(4).

[7][美]諾內特,塞爾茲尼克.張志銘譯.轉變中的法律與社會:邁向回應型法 [M].中國政法大學出版社, 1994.

[8]蘇力.法治及其本土資源[M].中國政法大學出版社, 2004.

[9]翟小波.“軟法”的概念何以成立?[J].鄭州大學學報(哲學社會科學版),2007,(3).

責任編輯 周覓

D630.1

A

1003-8078(2010)05-032-03

2010-09-07

周 覓(1982-),女,湖北宜昌人,中南財經政法大學法學院博士生。