論我國現行城市房屋拆遷制度存在的問題及完善途徑

黃煒城，潘振宇，王鵬鯤

（華中師范大學 經濟管理學院，湖北 武漢 430079）

城市房屋拆遷是城市建設的一個重要環節，它可以促進舊城區改造和改善人民群眾的住房條件。然而，在城市房屋拆遷過程中亦不斷出現糾紛。其根本原因在于我國城市房屋拆遷制度還不夠完善，難以有效保障被拆遷人的合法權益。隨著《物權法》的施行，如何進一步改進和完善城市房屋拆遷制度，成為我國理論界普遍關注的熱點問題。本文正是在此大背景下完成的。

本文首先闡述了城市房屋拆遷的本質和實施現狀，接著指出城市房屋拆遷中存在的種種問題，最后針對現行房屋拆遷制度的不足從三個方面提出了完善措施。

1 城市房屋拆遷的本質與實施現狀

城市房屋拆遷是指拆遷人依法在城市規劃區內國有土地上實施房屋拆遷，并對被拆遷人進行補償、安置的行為。[1]城市房屋拆遷補償制度是城市房屋拆遷活動及對由拆遷活動引起的被拆遷人所遭受的損失合理補償的制度。

1.1 城市房屋拆遷的本質是對國有土地使用權的回收

我國土地屬于公有制，城市市區土地為國有，城市郊區和農村土地屬于集體所有。集體所有土地轉變為國有土地是土地征收，城市房屋拆遷則是對國有土地上房屋的征收。但是拆遷的真正目的，并不是要取得被拆遷人的房屋及其地上附屬物，而是為了取得所需用地的土地使用權，并在此基礎上進行新的開發建設，其核心是政府對城鄉土地和空間資源進行的再次分配與利用。[2]

1.2 城市房屋拆遷制度實施的現狀

城市房屋拆遷在實際執行過程中引發了許多社會矛盾，帶來一系列棘手的社會問題。近些年來見諸報端的房屋拆遷案件已經引起了社會的廣泛關注。2003年南京市被拆遷人翁彪在玄武區鄧府巷拆遷指揮部辦公室點燃自己澆滿汽油的身體，造成一死七傷的慘劇。2003年安徽省青陽縣農民朱正亮因拆遷補償不合理在北京天安門金水橋前，往自己身上潑灑汽后點燃被燒成重傷。2004年湖南省嘉禾縣政府為進行珠泉商貿城開發，由縣委書記親自任拆遷總指揮，在項目實施過程中濫用行政權力、動用公檢法等部門強制推進房屋拆遷。[3]當前，城市房屋拆遷已經演化成為中國最容易激發矛盾與引發沖突的領域之一。

2 我國城市房屋拆遷中存在的問題

1991年3月22日國務院頒布的《城市房屋拆遷管理條例》是我國第一部有關城市房屋拆遷管理的行政法規，它的實施，標志著我國城市房屋拆遷補償制度初步確立。2001年6月6日國務院第40次常務會議通過了新修改的《城市房屋拆遷管理條例》，“本次修改最重要的一點是明確了可以采取貨幣補償的方式，并考慮了土地使用權的因素，對保護房屋所有權人的合法權益起到了非常重要的作用?！苯陙?，我國在城市房屋拆遷補償方面取得了較大進步，但仍然存在以下幾方面的問題。

2.1 拆遷安置補償不合理

根據現行《城市房屋拆遷管理條例》，房屋拆遷補償范圍僅限于房屋及其附屬物，而對土地使用權不予補償?？梢?，現行拆遷安置補償回避了土地使用權價值這一問題，而實際上單純房屋的補償是無法給被拆遷人以公正補償的，這使得房屋拆遷糾紛不可避免。

另外，房屋拆遷補償標準方面也有問題。主要體現在兩方面：一是補償標準的規定過于籠統含糊；二是根據《城市房屋拆遷管理條例》的規定，補償金額是根據地方政府規定的評估標準，在此基礎上由房地產評估機構作出最后的估價。這樣可能會產生兩方面的后果。一方面，政府部門的定價與市場上實際的房價可能有一定差距。另一方面，拆遷人委托房地產估價機構進行價格評估，使得其對評估價格的確定更有主動權，而被拆遷人則基本喪失了對自己財產定價的權利。[4]

2.2 公益拆遷與非公益拆遷難以區分，政府自身職責不分

公益拆遷，是指為了滿足公共利益的需要而進行的拆遷，例如國防、公共交通、公共教育、公共博物館、醫院、環境保護等以滿足公共需求為目的的公共建設項目與基礎設施建設項目。非公益拆遷，是指出于純營利目的而進行的拆遷。例如高檔小區、別墅區、高爾夫球場、賽馬場、高級辦公建筑、商業街等都是以營利為目的的商業性開發。這些項目在開發建設過程中如果發生拆遷問題，就是屬于非公共利益拆遷的范疇。[5]

公益拆遷以一種犧牲特定少數人的方式促成不特定多數人的利益，應堅持無補償則無征收的救濟程序。在非公益拆遷中，法律關系的主體是拆遷人與被拆遷戶，雙方是平等的民事主體，雙方簽訂的拆遷安置補償協議屬于民事合同范疇，受民法和合同法的調整。[6]

實踐中，由于缺乏判斷公共利益的大致標準，導致無法對兩種形式的拆遷進行實質性區分，從而為拆遷人以公共利益之名踐踏私人財產提供了便利。所以，十分有必要在立法上給予公共利益一個判斷的原則，使得在實踐中對公益拆遷按照拆遷安置補償制度進行，必要時，可實施強制拆遷。而對于非公益拆遷，則應當通過市場交易的方式取得產權，不允許此類拆遷進行強制拆遷，以保護公民合法的私有財產。

2.3 拆遷程序不夠健全

房屋拆遷實際上是不動產產權人在行使各自物權時發生的現象，因為涉及到不同的利益主體，所以需要政府部門加以協調與管理?！暗?，管理作為一種政府為民眾服務的手段，不是也不應當是立法的目的，尤其不應當是立法的首要目的?！盵7]現行城市房屋拆遷制度更多是從行政管理角度出發，拆遷程序不完備，被拆遷人參與力度不夠，被拆遷人的參與權沒能得到關注和保護。

根據《城市房屋拆遷管理條例》和《城市房屋拆遷行政裁決工作規程》的規定，當拆遷人與被拆遷人不能達成拆遷協議時，可以申請行政裁決；如果未達成拆遷補償安置協議戶數較多或比例較高的，房屋拆遷管理部門在受理裁決申請前，應當進行聽證。但問題是此時規劃、立項、征地早就已經完成；房屋拆遷許可證已經頒發；拆遷公告也已對外發布；整個項目都已經啟動，那么聽證還有什么實質意義呢?面對已經發放生效的房屋拆遷許可證和已經公布的拆遷公告，聽證除了做出接受裁決、宣布房屋拆遷合法的決定之外，還能怎樣呢？[8]有人戲稱拆遷裁決聽證為“馬后炮式”的聽證[9]，的確如此，此種形式的聽證可以說是毫無意義的，純粹是走過場。

3 我國城市房屋拆遷制度的改革與完善

從前面的陳述中我們不難看出，現行城市房屋拆遷制度存在不足之處。要建立系統完善的城市房屋拆遷制度，筆者認為至少應該做好以下幾個方面。

3.1 完善拆遷安置補償制度

拆遷補償不能回避國有土地使用權收回的問題。土地具有保值增值性，增值后的土地無論是無償收回還是按照原始價格收回，都是有失公平的。所以，本文認為拆遷補償應當包括房屋拆遷時點的土地使用權價格。具體而言，補償范圍應包括：被拆除的房屋、房屋的附屬物、期限內的臨時建筑物、房屋拆遷時點的土地使用權價格，被拆遷人其他的利益損失和費用等。

另外，拆遷補償應該是公正補償，而且是按照公開市場價格來計算。2004年《城市房屋拆遷估價指導意見》規定房屋拆遷評估價格為被拆遷房屋的房地產市場價格，從而確立了以市場價格（即估價方法為市場比較法）為主導的評估標準。市場評估方式應當依法得到使用與推廣。

3.2 界定“公共利益”，明確公益拆遷與商業拆遷

我國2004年憲法修正案明確實行征收或征用的前提是“公共利益”，公共利益的存在是房屋拆遷補償的前提。但是，我國對“什么是公共利益”并沒有明確的規定，導致公共利益被一部分人隨意濫用，造成較大的社會危害性。因此，盡快界定“公共利益”的涵義就顯得尤為重要。

立法方面可以借鑒韓國、日本和我國臺灣地區的做法，用列舉加概括的方法加以界定。例如梁慧星教授在《中國民法典草案建議稿》第25條第1款就采納了這種方式：“基于社會公共利益的目的，并依照法律規定的程序，國家可以征收自然人和法人的財產。所謂公共利益指公共道路交通、公共衛生、災害防治、科學及文化教育事業、環境保護、文物古跡及風景名勝區保護、公共水源及引水地區保護、森林保護事業以及法律規定的其他公共利益?！北M管簡單的規定可能無法應對復雜的現實，但有一個大致的范圍總要好一些。[4]

在遇到爭議的時候，可以通過“個案聽證”的確認程序來辨別公共利益。具體來講，在城市房屋拆遷項目規劃之初，通過啟動公共利益的聽證程序，在保證聽證程序合法性、正當性的基礎上，對拆遷項目個案是否屬于“公共利益”拆遷項目給出明確答案。[5]這種方式將公共利益的判斷權利交給了民眾，可以在一定程度上緩解當前城市房屋拆遷中存在的矛盾。

3.3 明確政府在拆遷補償中扮演的角色

在房屋拆遷過程中，雖然拆遷人與被拆遷戶之間表面上是一種合同關系，但《城市房屋拆遷管理條例》同時又規定，如果雙方達不成協議的，可以申請建設行政部門裁決。房地產管理部門的裁決是一種行政裁決，雙方當事人不服可以提起行政訴訟。這樣，這種民事關系又進入了行政領域。根據《最高人民法院關于當事人達不成拆遷補償安置協議就補償安置爭議提起民事訴訟人民法院應否受理問題的批復》，拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協議，就補償安置爭議向人民法院提起民事訴訟的，人民法院不予受理，并告知當事人向有關部門申請裁決?？梢?，拆遷人與被拆遷人之間并非一種單純的民事關系，因為雙方有關拆遷補償協議的爭議必須通過行政途徑來加以解決。[10]

由于房屋拆遷行為屬于對公民私有財產權的強制剝奪，沒有公權力的參與，私人無法順利進行。因此，政府在城市房屋拆遷中扮演著重要的角色。政府有針對公民憲法上享有的私有財產權的不作為義務和保護義務。一方面，政府自身不能做出對被拆遷戶的財產權進行非法侵害的行為；另一方面，政府應當積極主動地保護被拆遷戶的財產權，防止其受到拆遷人非法行為的侵害。[10]

4 結語

城市房屋拆遷在實際執行過程中引發了許多社會矛盾，帶來了一系列棘手的社會問題，成為當前備受社會各界關注的一大熱點問題?，F行城市房屋拆遷中存在著諸多問題：拆遷安置補償不合理；公益拆遷與非公益拆遷難以區分，政府自身職責不分；拆遷程序不夠健全等。因此，必須盡快改革和完善我國城市房屋拆遷制度：完善拆遷安置補償制度；界定“公共利益”，明確公益拆遷與商業拆遷；明確政府在拆遷補償中扮演的角色。以此來保障城市房屋拆遷中利益主體的合法權益，最大限度地減少房屋拆遷中的矛盾和沖突，從而達到和諧拆遷的最終目的。

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