地方政府在經濟發展中的強勢主導作用分析——“鄂爾多斯模式”的啟示

安穎男

（中南民族大學 經濟學院，湖北 武漢 470074）

1 “鄂爾多斯模式”中政府的強勢主導作用

地方政府作為上承接中央下連接地方的紐帶和橋梁，正確傳達中央指示、引導地方經濟的發展是其基本的職能。鄂爾多斯的政府不但完成了它的基本職能，還以其強勢的主導作用引導地方經濟的快速發展，這是與其他地方政府不同且獨具特色的。

1.1 生態環境優先發展

20世紀70年代的鄂爾多斯，庫布其沙漠和毛烏素沙漠地已占鄂爾多斯土地面積的48%；干旱硬梁和丘陵溝壑地區占48%；年均降水量為350 mm，蒸發量卻高達3000 mm，生態環境惡劣。自1999年起，鄂爾多斯政府便下達了關于“禁牧、休牧、輪牧”的文件，緊接著鄂爾多斯的決策者們又決定實施三區規劃：即將農業牧區劃分為優化發展區、限制發展區和禁止發展區，實施“收縮轉移，集中發展的戰略”以緩解生態環境的承載負擔。

一系列政策在實施的過程中存在著不少阻礙。以達拉特旗為例，當年當關于“禁牧、休牧、輪牧”的文件一下放，農牧民抵觸政策的實施成為一種普遍情緒。他們大量宰羊、殺羊、賣羊，導致在畜量大幅度下降，最嚴重的達拉特旗年牲畜量下降了40%。即便是這樣，在當地政府強勢主導下，不僅使鄂爾多斯脆弱的生態環境得以改善，還使農牧民的收入得以提高。

1.2 走“六個高”的工業化道路

眾所周知，鄂爾多斯的自然資源富集，其中煤炭資源尤為豐富，全市70%的地表以下埋藏著煤。煤炭預測總儲量7630億T，已探明保有儲量1496億T，約占全國總儲量的1/6。然而，資源豐富是潛在的優勢，但不一定是財富。直到上個世紀70年代末，鄂爾多斯的經濟仍然是內蒙古最為落后的。當年，如何才能打破這種捧著金飯碗討飯吃的局面，成為擺在鄂爾多斯人面前最大的一道難題。

2001年，鄂爾多斯政府就提出了“高起點、高科技、高產業鏈、高效益、高附加值、高度節能環?！钡摹傲鶄€高”的工業發展思路。提出了“六個高”的思路是鄂爾多斯不承接落后的表現，這使鄂爾多斯的工業實現了跨越式的發展，實現了反梯度的推移。

鄂爾多斯在工業發展的過程中始終伴隨著認識的交鋒與利益的取舍，面對艱難的抉擇，鄂爾多斯政府沒有被眼前的利益所獲，關、?！拔逍　逼髽I，不斷轉變經濟增長方式化解矛盾，拓寬了新型工業化的道路。

1.3 強力打造資本市場

鄂爾多斯不僅僅創造了開放的環境，還擁有開放的機制，這就為鄂爾多斯大力發展第三產業提供了有利的環境。三次產業的比例由九五期間的 2∶70∶28調整到 2008年的 4.3∶55∶40.7，產業結構日趨合理。

鄂爾多斯市委二屆五次全委會把“發展服務業作為轉變經濟發展方式的重要突破口”，作為今后發展的目標之一。鄂爾多斯作為成吉思汗陵的所在地，鄂爾多斯通過成陵的重建使成陵旅游區作為龍頭帶動響沙灣、恩格貝等一大批旅游景區的發展，使鄂爾多斯的旅游業成為弘揚鄂爾多斯文化的集聚發展前景的朝陽產業。

通過鄂爾多斯下大力度調整經濟結構、調整產業結構，著力發展非資源產業，大力度的發展現代服務業、打造資本市場，建設大的生產型、生活型物流園區，尤其是發揮文化旅游資源的優勢，推進這方面大的項目，大的基地建設?，F在的鄂爾多斯已經開始顯現出資本等要素集聚的洼地效應。

2 “鄂爾多斯模式”中政府的強勢主導方式

在鄂爾多斯經濟、社會高速發展所形成的“鄂爾多斯模式”的背后，最為生動鮮活的決定性元素就是當地政府的強勢主導作用。他們的決策思維和執政能力引人矚目，令人嘆服。同樣，如此強勢的政府也給其他地區的發展提供了一個優秀范本。

2.1 政府主導政策的決定

鄂爾多斯政府決策的一個很大的特點就是超前性，當地政府往往利用國家實施調控政策之機，順勢發展、主動適應，在第一時間制定出相關政策來適應發展。鄂爾多斯政府就是借助國家啟動西部大開發戰略的這個契機，落地大項目、組建大集團、發展大產業、實現大開放。抓大放小，使經濟發展方式逐步由粗放型向集約型轉變。

鄂爾多斯經濟、社會發展的每一步都體現著地方政府在政策決定過程當中的強勢主導地位。鄂爾多斯政府始終伴隨著思想的解放、認識的升華，打破瓶頸的制約?？梢哉f，每次大的思想和行動的出現都深深凝聚著市委、政府的苦苦思考和上下求索的辛勤。

2.2 政府主導政策的執行

鄂爾多斯政府對政策執行的態度是明確的、強硬的。只要政策開始執行，就是沒有回旋余地的、不遺余力的貫徹落實。例如，“禁牧、休牧、輪牧”政策、三區規劃發展政策、關閉“五小企業”等，在政策的落實之初必將受到利益受損者們的反對并采取激烈的抵抗措施。鄂爾多斯政府并沒有因為這些短暫的矛盾停止政策推行，態度強勢、手段強硬，矢志不渝地將政策落實。當政策被廣泛推行，勢必帶來好的經濟發展效果，這樣原本被不看好的政策反倒被擁護了。

2.3 政府主導政策的連動

鄂爾多斯政府不僅實現了經濟發展與生態環境保護的連動，還發展循環經濟園區實現企業間的連動。同時在政策的制定方面，政府通過制定政策使企業獲益，企業又通過自身的發展將成果惠及廣大群眾，對此人民擁戴政府，政府又從企業的發展中獲得財政收入。整個社會通過政策實施形成政府、企業、人民之間的良性的循環連動作用。

3 “鄂爾多斯模式”中政府的強勢主導作用對其他地區的借鑒意義

這種“硬政府、強干預”的模式，不僅帶來了本地區的經濟、社會的高速發展，同時折射出了有為政府的可貴姓，對全國各個地區的發展特別是西部基礎較弱的地區具有借鑒作用，具有普遍意義。

3.1 政府要有創新的思維、開闊的思路

地方政府擁有獨立的思考能力、開闊的思維方式是一個地區經濟能夠實現跨越式發展的一個先決條件。只有在地方政府本著實事求是、解放思想的態度，一切從實際出發，創造性的探索出一條適合本地區的經濟發展道路，才能實現一個地區經濟的發展。

3.2 找準經濟、社會發展方向和借鑒經驗

現在的鄂爾多斯可以概括成“經濟騰飛、社會和諧、文化繁榮、生態改善”的現代化城市。十幾年前的這個貧瘠的小城市就是朝著這個方向不斷努力，現如今當初的小城市搖身一變，成了舉世矚目的工業巨人。然而他并不滿足，因為他的目標是做中國的“魯爾”。魯爾同樣是一個能源富集的地區，又成功實現了產業多元化、產業的提高和產品層次的提高。魯爾走出的成功的道路，鄂爾多斯可以從中吸取經驗和教訓。

3.3 政府政策決策要準、落實要快、執行要狠

鄂爾多斯政府的獨到之處就在于執政者目光的敏銳與態度的堅決。依據自身的特點，找準發展方向，快速決策，一旦是有利與發展的一定落實到底，決不懈怠。任何政策的推行都會遇到阻力，然而鄂爾多斯政府在阻礙面前變得更堅強，知難而上決不動搖。

許多決策不是鄂爾多斯政府最先想到，他們是最先落實到的。由于部分好的政策決議很難貫徹，其他的地區想到了甚至是已經開始實施了，但就是缺乏堅持下來的決心。相反，鄂爾多斯是找準目標，堅決完成?！皼]有做不到，只有想不到”，這種堅決的態度對其他地區推行政策具有指導意義。

3.4 政府的干預要有節制，強制但要重民生

“硬政府、強干預”的強勢主導作用就是說，凡市委、市府作出的決策，全市都要不遺余力的執行，沒有什么回旋余地。然而這種態度是建立在“干預而有節制，強制而重民生”的基礎上。也就是說政府雖然主張干預，但同時也遵循市場規律的運作；政府雖然態度強硬，但同時更關注人民生活水平的提高。

3.5 政府建立優良的政策政務環境

在2002年，神華集團把世界第一條煤直接液化生產線放在了鄂爾多斯的伊金霍洛旗。這個投資總額高達250億元人民幣，在當時號稱投資航母的項目原本是準備在一個比鄂爾多斯基礎條件更好的陜西省榆林市落地，是鄂爾多斯的軟環境使神華集團改變了初衷。鄂爾多斯政府對這項目在水、電、人力、物力上都給予了大力的支持。項目需要征地，將近200 hm2的土地，政府七天的時間就全部完成了所有的正規手續；項目需要水，很快兩塊富庶的水源就劃了進來；項目需要方便的交通運輸系統，政府很快就出資修了大通道；項目遇到突發性的問題，政府領導連夜趕來現場辦公。好的項目遇到好環境擦出火花是必然的。

鄂爾多斯的成功就在于對招商引資的重視并提供良好的環境。榆林市的失敗同樣帶來了慘痛的教訓，同時也對地方政府建立良好政務環境具有借鑒作用。

4 結語

當然，世界上沒有放之四海而皆準的發展模式和發展道路，同樣，“鄂爾多斯模式”也不會一成不變。它的價值就在與突破原有的發展定勢，在政府的帶領下走出了一條適合自己發展的道路，重新構建新的模式；它的借鑒意義就在于，通過政府的有效領導，中西部落后地區也可以走出一條屬于自己的發展模式。

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