平陰縣孝直鎮關于大村制新型農村社區建設的探索和實踐

張崇順,翟慶強,畢秋生

(中共濟南市委政策研究室,山東濟南 250001)

土地管理與規劃

平陰縣孝直鎮關于大村制新型農村社區建設的探索和實踐

張崇順,翟慶強,畢秋生

(中共濟南市委政策研究室,山東濟南 250001)

平陰縣孝直鎮屬偏遠的農業大鎮,為解決村莊規模偏小、布局分散和“空心村”等問題,充分利用國家城鄉建設用地增減掛鉤政策,以土地綜合整治為平臺,積極推進大村制建設,合村并點建設新型社區,從根本上改變農村面貌,加速城鎮化和城鄉一體化進程。

大村制建設;增減掛鉤;新型農村社區;平陰縣孝直鎮;山東濟南

孝直鎮位于平陰縣最南端,總面積 143 km2,人口 6.2萬人。近年來,該鎮在國土部門的大力支持下,充分利用城鄉建設用地增減掛鉤政策,以土地綜合整治為平臺,堅持政府主導、市場運作,積極推進大村制建設,走出了一條新型農村社區建設的路子,受到當地群眾普遍歡迎。目前,定名為匯東片區的21個村整合為 3個中心社區的項目規劃已全部完成,其中白莊、丁屯社區一期已經竣工,全鎮先后有1300戶農民搬進了政府統一規劃建設的小康樓。孝直鎮是濟南市第一個以鎮為單位大范圍實施村莊整合的,他們的做法引起了社會各界的廣泛關注。中國農業銀行長城資產管理公司已與該鎮達成投資合作協議,山東省國土資源廳將其列為全省土地綜合整治試點之一。

1 大村制建設的探索

孝直是一個偏遠的傳統農業大鎮,轄 64個行政村,村均人口 968人,其中 500人以下的有 12個,最小的僅 43人。黨的十六屆五中全會作出建設社會主義新農村的重大決定[1]后,孝直鎮把新農村建設作為落實科學發展觀的重要任務,在加大投入的同時積極對上爭取項目,農民生產生活條件得到明顯改善。但在幾年來的探索和實踐中也深刻地認識到,由于村莊規模偏小、布局分散,特別是隨著外出打工人員增多、人口向城鎮遷移,許多村變成了“空心村”,不僅浪費了土地資源,而且基礎設施難建設、公共服務難推進、現代農業難發展,有的偏僻山村甚至仍停留在20世紀 80年代的水平上,農村“臟亂差”現象無法根本改變。不打破原有的村莊布局,不打破一家一戶的農業生產經營方式,政府投入再多也難以建成真正意義上的新農村。該鎮領導班子在到合肥、成都等地考察和廣泛調研論證的基礎上認為,只有通過合村并點建設新型社區,推進農村土地、基礎設施、公共服務等諸多資源要素的優化整合與集約利用,才能從根本上改變農村面貌,進而加速城鎮化和城鄉一體化進程。新型社區是農村發展到一定階段的必然選擇,代表了農村的未來發展方向,孝直鎮具備了良好的政策環境和現實條件。首先是政策機遇難得,國家 2005年出臺了城鄉建設用地增減掛鉤政策[2],著力優化城鄉土地資源配置,加快推進土地管理制度改革[3]。2008年,平陰縣被列為全國第二批城鄉增減掛鉤試點,并首先在孝直鎮白莊村進行了移址新建的成功嘗試,受到群眾普遍歡迎。其次是資金籌措有路。省市相繼出臺了推進農村住房建設與改造的意見[4],明確了村莊建設節約出的用地指標獲取的土地級差收益返還、鼓勵企業先期投資建設等政策[5],為新型社區建設提供了新的資金籌措渠道。其次是農民建房愿望強烈,孝直鎮工業基礎雄厚,特別是隨著近年來中央一系列惠農政策的落實,全鎮蔬菜產業迅速發展,農民收入大幅度增加,富裕起來的農民想建房、建好房的愿望越來越強烈。為此,孝直鎮順應群眾意愿,決定在全鎮范圍內實施村莊整合、建設新型社區,力爭經過3～5年的努力,把全鎮建設成為田園風光與現代文明交相輝映的社會主義新農村。樹立全域規劃理念,高起點編制了《孝直鎮總體規劃》和《農民新型社區布點規劃》,將全鎮 64個村規劃為一個駐地、9個中心社區、17個基層社區,并確立了東部蔬菜、中部工業、西部山區旅游林果三大產業發展格局,繪就了新農村建設的藍圖。

2 新型農村社區建設的推進

打破村莊界限建設新型社區,關系千家萬戶的切身利益,也是涉及農村生產力和生產關系調整的一場深刻變革。孝直鎮對此十分慎重,他們經過廣泛論證、反復醞釀,決定首先在蔬菜產業聚集、農民收入較高、區域文化和家族背景相近的匯河以東片區啟動村莊整合工作,分期分批推進全鎮新型社區建設。

(1)以方便群眾生產生活為原則,科學規劃。依據《孝直鎮總體規劃》和《農民新型社區布點規劃》,聘請山東魯建城市規劃設計院科學編制匯東片區新型社區建設規劃,在廣泛征求群眾意見的基礎上,按照就近集中、方便群眾的原則,決定將 21個村莊整合為 3個中心社區、一個基層社區,共涉及農民 6 163戶、2萬余人。中心社區人口控制在 5 000～8 000人,相當于現在鎮駐地的規模。每個中心社區規劃為居住經營區、商業服務區、老年人居住區和社區服務中心,并參照城市社區標準,高標準配套基礎設施和學校、衛生室、便民超市等公共服務設施。根據當地群眾幾乎家家戶戶種菜的實際,把居住經營區創造性地設計為“一戶三體”模式,一樓每戶都有臨街庫房,可貯菜還可以放車放東西,二至四樓為居住單元,在樓梯口每戶一個雜物間,實現了居住、貯菜和雜物的分離,既方便群眾生產又提高生活質量。

(2)以讓農民“少掏錢”為目標,多元投入。整個匯東片區社區建設計劃投資 10多億元,僅住房建設就需要 7個多億,靠鎮里的財力顯然無法承擔,完全讓農民自己掏錢也肯定行不通。但 21個老村占地 468.8 hm2,社區建設只需用地 112.42 hm2,能節約土地 362.2 hm2。按目前平陰每畝土地掛鉤置換指標補助 7萬元計算,可籌集資金 3.5億元,而成都等地采取市場化運作模式,每畝已經超過 15萬元,濟南市也正在研究提高補償標準,這樣僅節約出的土地指標總價值就達近 10億元,完全可以實現農民“以宅基地換樓房”的目標。問題是這些資金需要在社區建成、舊村復墾后才能獲得,時間周期比較長,如何籌集啟動資金和前期投入是社區建設面臨的最大難題。為此,孝直鎮在國土部門支持下,立項實施了匯東片區土地綜合整治項目,以項目為平臺聚合方方面面的資金,對“田、水、路、林、村、房”進行統一規劃、綜合整治。該項目被省國土資源廳列為全省土地綜合整治示范項目之一,項目資金采取多元投入的方式籌集,基礎設施建設爭取上級對口單位支持,舊村復墾爭取土地整理專項資金,而社區建設主要通過市場化運營方式,以土地掛鉤指標收益投入。大整合引來大公司,大項目引來大投資。目前中國農業銀行長城資產管理公司已與孝直鎮達成合作協議,并在孝直注冊了山東通發土地資源投資有限公司,計劃先期投入 1億元建設匯東 3個中心社區,預計 2010年可完成近 2 000戶農民住房建設。

(3)以群眾滿意不滿意為標準,縝密操作。堅持依法辦事、公開公正的原則,廣泛發動群眾,充分依靠群眾,確保社區建設的順利推進。鎮里成立了新型社區建設領導小組,制訂了《關于村級新型社區建設領導小組推選及議事辦法》。各村以全體戶代表有記名表決的方式,推選產生村級領導小組成員,對全體村民負責。堅持把政策法律法規與當地實際相結合,出臺了《關于匯東新型社區建設若干問題的指導意見》,詳細規定社區規劃與設計、建設與施工、新村入住、舊村復耕、土地占補、獎補政策和組織管理等多個方面的問題,為各村制訂方案提供政策依據和指導。各村在組織群眾反復醞釀討論的基礎上,擬訂出該村實施方案,提交全體村民戶代表通過,真正做到民房民建、民事民決。在具體實施中,始終做到公開公正、陽光透明,所有農村住房和新型社區建設政策一律向群眾公開,爭取的資金一律按規定用途使用,各項補助一律由規定的享受主體享有;制訂舊房評估方案,委托房產評估公司統一評估,群眾代表參與監督;建立嚴格的財務管理、審批、結算制度,由鎮里實行“雙代管”。在通過實施方案和完成舊房評估的村,群眾滿意率均在 95%以上。

3 農民生產生活方式的轉變

建設新型社區,絕不是單純給農民蓋房子。孝直鎮把新型社區建設作為統籌城鄉發展的重要載體和平臺,大力推進“三個集中”,同步破解農村居住環境改善和產業發展方式轉變兩大課題。

(1)推動農民向新型社區集中,轉變農民生活方式。嚴格落實《孝直鎮總體規劃》和《農民新型社區布點規劃》,在規劃建設區外不再新批宅基地,并從嚴控制農戶私自建設行為,避免重復建設和資源浪費。制訂鼓勵農民向鎮駐地和新型社區聚集的優惠政策,凡放棄宅基地購房的農民,均可享受在原村建房的各項優惠和相應補助。借鑒城市社區管理經驗,健全居民調解、治保等各類組織,完善社區管理運行機制,讓農民享受現代城市文明。針對社區成員身份多樣化的實際,強化社區服務農民、致富農民兩大功能,大力推行“支部 +協會(合作社)”工作模式,把黨支部、黨小組建在協會和產業鏈上,把黨員、人才聚在協會和產業鏈上,實現基層黨建工作模式的創新。

(2)推動產業向基地集中,轉變農業發展方式。只有讓農民住得好還能致富,才能真正把農民聚集在一起,新型社區建設必須有相應的產業支撐。匯東片區群眾很早就有種植蔬菜的習慣,也是全國有名的馬鈴薯、大白菜種植基地。孝直鎮因勢利導,結合村莊整合進行統一的產業規劃,并在匯東每個中心社區規劃了一處蔬菜批發市場,引導全鎮蔬菜產業向匯東聚集連片發展,進一步提升了產業規模、檔次和效益。目前全鎮蔬菜專業村發展到 35個,蔬菜基地面積擴大到 4 000 hm2。

(3)推動土地向大戶集中,轉變農村經營方式。新型社區建設在改善農民居住條件和生活方式的同時,也為打破一家一戶分散經營的落后生產方式,促進土地流轉、發展現代規模農業創造了有利條件。孝直鎮大力培育山東超牛、民享蔬菜配送等龍頭企業和綠源、愛民等合作經濟組織,增強其輻射帶動能力,促進耕地資源向大戶和新型市場主體流轉集中,讓有條件的農民進入城鎮或轉移到非農產業,讓種地種菜的農民擴大生產經營面積,有效提高了農業勞動生產率、土地產出率和資源利用率。如當地農民自發成立的民發土地托管合作社,全托 (農戶將土地租給合作社經營)土地面積達到 100 hm2,半托(合作社提供“六統一”服務,農戶自己種植)土地規模超過 330 hm2,現已與壽光三元朱村達成協議,建設“百家樂義蔬菜基地”項目,發展優質高效蔬菜產業。從土地上解放出來的農民可以進城打工或在合作社上班,還能坐享土地租金收入和合作社經營的分紅,收入比過去大幅度提高。

4 新型農村社區建設的成效

經過近 2年的努力,孝直鎮新型社區建設中的規劃、土地和資金等瓶頸均已打破,薄莊、孔莊已經完成整村搬遷,白莊、丁屯等已經實現部分搬遷,先后共有 1300戶農民告別土坯房、住進了小康樓,全鎮新型社區建設駛入快車道,展示出新農村建設與城鎮化協調推進的美好前景。

(1)徹底改變了農村面貌。在匯東片區,舊村宅基地拆除工作進行的同時,整齊的農民公寓樓也在建設中,一個基礎設施完善、公共服務配套的新型社區雛形初現。

(2)促進了土地集約利用。匯東片區 21個村占地 468.8 hm2,規劃為 3個中心社區后只需要用地112.42 hm2,可節約出建設用地 362.2 hm2。根據城鄉建設用地增減掛鉤政策,這些土地指標不占用國家計劃指標并可以有償置換到市區使用,這為新型社區建設籌措了大量的資金,也為解決城市用地指標不足的問題、拓展城市發展空間提供了一條重要途徑。

(3)加快了現代農業發展。匯東土地綜合整治項目完成后,原有農田將變成田成方、樹成行、路相通、渠相連、旱能澆、澇能排的高產高效農田,而且舊村復墾后還能新增耕地 330余公頃,通過規模經營發展特色蔬菜產業,每年可增收 2 500萬元,帶動當地農民人均增收 1 500多元。

(4)實現了農民財產增值。新型社區建設讓農民得到了最多的實惠。改革開放以來,農民平均蓋了 2～3次房,每一次都幾乎傾盡了多年積攢的財富甚至是欠下一身債。而這次住房建設實行統一招標、全程監理,不僅質量有保障,而且鎮里多方籌措的資金最終都將補貼給農民或使農民受益,農民花較少的錢就能住上面積 160多平方米、市場價值幾十萬元的樓房,財產得到大幅度增值。

5 結論

從孝直鎮的探索和實踐中看到,在城市化進程不斷加快的形勢下,保護耕地的核心不是保持每塊耕地的位置不變,而是要在符合級差地租規律的前提下,以城鄉統籌的思路在動態中實現耕地的總量平衡和質量提高。孝直鎮抓住國家推進土地管理制度改革的機遇,以城鄉建設用地增減掛鉤和土地整治為平臺,加快農村新型社區建設的做法,打通了城鄉要素資源統籌配置的通道,一攬子解決了“農村發展缺錢”、“城市發展缺地”和“統籌城鄉缺抓手”等問題。這對于各縣 (市)區貫徹落實 2010年中央農村工作會議精神,加快全市新型社區建設,實現新農村建設與城鎮化的協調推進,具有重要的借鑒意義。

[1] 新華網.中國共產黨十六屆五中全會公報[EB/OL].[2005-10-11].http://www.sina.com.cn.

[2] 國土資源部.關于印發《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》的通知[EB/OL].[2005 -12-19].http://www.lc rc.org.cn/pub lish/portal0/tab99/info2203.h tm.

[3] 國土資源部.關于印發《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》的通知 [EB/OL].[2008-06-27].http://baike.baidu. com/view/2553831.htm.

[4] 魯政發.山東省人民政府關于推進農村住房建設與危房改造的意見[EB/OL].[2009-07-15].http://w enku.baidu.com/ view/781cf924ccbff121dd3683bf.htm l.

[5] 濟政發.濟南市人民政府轉發山東省人民政府關于推進農村住房建設與危房改造的意見的通知[EB/OL].[2009-04-17].http://www.jinan.gov.cn/art/2009/4/28/art_59_2581.htm l.

Study and Practice on Constructing Large V illagesand New Rura l Comm un ities in X iaozh iTown of Pingy in Coun ty

ZHANG Chongshun,ZHA IQ ingqiang,B IQ iusheng
(Po licy Research Departm entof JinanM unicipal Party Comm ittee,Shandong Jinan 250001,China)

X iaozhi tow n in Pingyin county isa remote agricu ltu ral town.In o rder to so lute som e p rob lem soccured in village construction,such as sm all scale,decentralized distribution and"ho llow village",m ake full use of the nationalpolicy as increasing urban construction using land and decreasing rural construction using land,regard comp rehensive landm anagem ent as a p latform,large village construciton and new rural comm unity construction have been carried outactively.Itw ill fundam entally change the rural landscape and accelerate the p rocess of urbanization and urban and rural integration.

Large villages construction;link between increasing urban construction using land and decreasing rural construction using land;new rural comm unities;X iaozhi town in Pingyin county;Jinan city in Shandong p rovince

book=6,ebook=32

F301.24

C

2010-01-21;

2010-05-25;編輯:陶衛衛

張崇順(1956—),男,山東濟南人,主要從事農業農村調研工作;E-m ail:sw2038233@163.com。